摘 要：本文剖析了我國現(xiàn)行外債管理的現(xiàn)狀、風(fēng)險及問題，建議以宏觀審慎監(jiān)測分析、宏觀審慎管理工具和政策安排三個方面來加強我國外債宏觀審慎管理，規(guī)避和減小系統(tǒng)性風(fēng)險。

關(guān)鍵詞：外債；宏觀審慎；系統(tǒng)性風(fēng)險

中圖分類號：F832.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A〓 文章編號：1003-9031（2016）06-0058-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2016.06.11

外債是一把“雙刃劍”，它既是一種外部資源，又是一種潛在負(fù)擔(dān)，駕馭得好，可以借雞生蛋，處理不好，則可能引火燒身。改革開放后，我國逐步重視利用國外資金，開始舉借外債發(fā)展經(jīng)濟，外債規(guī)模逐年增加，2015年末，我國外債余額達(dá)7595億美元，是1979年的348倍（見表1）。外債在促進(jìn)我國經(jīng)濟發(fā)展，引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗方面起到了積極的推動作用。但同時，1982—1985年全球性債務(wù)危機、1994—1995年墨西哥金融危機、1997年東南亞金融危機、1998年俄羅斯金融危機、2008年冰島破產(chǎn)危機，給世人敲響了外債系統(tǒng)性風(fēng)險的警鐘，并引發(fā)了理論界對以防范系統(tǒng)性風(fēng)險為目標(biāo)的宏觀審慎管理的思考與探索。

一、宏觀審慎管理的內(nèi)涵

宏觀審慎管理理論源于金融監(jiān)管實踐。20世紀(jì)70年代的國際債務(wù)問題和80年代金融自由化催生了“宏觀審慎”思想，巴塞爾委員會的前身庫克委員會于1979年首次提出“宏觀審慎”一詞。1997年亞洲金融危機后奠定了“宏觀審慎監(jiān)管”的理論框架和主要研究內(nèi)容。2007年美國金融危機推動了“宏觀審慎管理”從基礎(chǔ)理論探索走向?qū)嵺`研究。宏觀審慎管理是著眼于整個金融體系，是為維護金融體系穩(wěn)定，防止金融系統(tǒng)對經(jīng)濟體系負(fù)外部溢出而采取的一種自上而下的監(jiān)管模式，其核心是從宏觀、逆周期的視角采取措施，防范金融體系市場行為順周期波動和跨部門傳染導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險，維護貨幣和金融體系穩(wěn)定[1]。在時間維度上，宏觀審慎管理關(guān)注風(fēng)險如何隨時間的推移而不斷演變。在空間維度上，宏觀審慎管理關(guān)注風(fēng)險在任何時點的分布問題[2]。

具體到外債管理領(lǐng)域，宏觀審慎外債管理是外債管理機構(gòu)通過運用外債宏觀審慎工具，合理調(diào)控外債規(guī)模、優(yōu)化外債結(jié)構(gòu)以防范由外債引發(fā)或通過外債渠道引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險。

二、我國外債管理現(xiàn)狀及問題

（一）現(xiàn)狀

1.多部門聯(lián)合監(jiān)管的管理體制

從上世紀(jì)80年代起，我國就確立了在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下跨部門合作監(jiān)管的外債管理模式。財政部門負(fù)責(zé)主權(quán)外債的簽約和使用；非主權(quán)外債中，國家發(fā)展改革委員會負(fù)責(zé)核定中資機構(gòu)（含金融機構(gòu)）中長期外債指標(biāo)，外匯局負(fù)責(zé)核定中資機構(gòu)（含金融機構(gòu)）短期外債指標(biāo)及全口徑外債匯兌管理和統(tǒng)計。商務(wù)部門雖不是外債的監(jiān)管機構(gòu)，但外商投資企業(yè)的可借外債規(guī)模由其間接核定。

2.以規(guī)模管控和匯兌管理為監(jiān)管手段

當(dāng)前，我國外債管理的行政審批色彩明顯，以規(guī)模管控和匯兌管理為手段。在規(guī)模管控方面，境內(nèi)機構(gòu)借用外債需有外債指標(biāo)或額度。外商投資企業(yè)借用外債需滿足“投注差”（投資總額與注冊資本的差額），即短期外債余額和中長期外債發(fā)生額不得超過“投注差”；中資機構(gòu)（含金融機構(gòu)）借用中長期外債需向發(fā)改委申請發(fā)生額指標(biāo)，借用短期外債需向外匯局申請余額指標(biāo)。在匯兌管理方面，外債需在有真實資金需求時才允許結(jié)匯，由債務(wù)人向銀行提出結(jié)匯申請，銀行依據(jù)“展業(yè)三原則”辦理外債結(jié)匯。并且，外債結(jié)匯僅限于外商投資企業(yè)外債及政策性外債轉(zhuǎn)貸款，其他類型的外債均不允許結(jié)匯使用。

（二）存在的問題

1. 重分割，不重關(guān)聯(lián)

（1）本外幣外債管理分割

過去，外債僅被定義為境內(nèi)機構(gòu)對非居民承擔(dān)的以外幣表示的債務(wù)，人民幣外債并不納入外債管理范疇。當(dāng)前，隨著跨境人民幣業(yè)務(wù)的推出和不斷深入，人民幣“走出去”步伐日益加大，人民幣外債作為新生事物對我國現(xiàn)行的外債管理提出了挑戰(zhàn)：人民幣外債是否應(yīng)納入外債、人民幣外債應(yīng)歸口哪個部門管理及如何管理。人民幣外債作為本幣外債，不涉及外匯收支，且身處我國推進(jìn)人民幣區(qū)域化并逐步國際化的特殊時期，目前是由人民銀行負(fù)責(zé)其具體政策的制定與管理，外匯局則負(fù)責(zé)統(tǒng)計與監(jiān)測。本外幣外債的管理分割，給外債全口徑宏觀審慎管理帶來不便。

（2）中外資機構(gòu)外債管理分割

過去，我國積極實施“引進(jìn)來”政策，以彌補我國建設(shè)資金不足和發(fā)展經(jīng)濟。因此，我國對外商投資企業(yè)實行較為寬松的外債管理政策，外商投資企業(yè)只需有“投注差”，即可在“投注差”內(nèi)借用外債，并且外債可結(jié)匯使用。相對外商投資企業(yè)，中資機構(gòu)借用外債較為嚴(yán)格，中資機構(gòu)舉借中長期外債，須經(jīng)發(fā)改委核定發(fā)生額指標(biāo)，舉借短期外債，須經(jīng)外匯局核定余額指標(biāo)，且不可結(jié)匯使用。中外資機構(gòu)外債的管理分割，中資機構(gòu)外債的多頭管理，不利于我國外債的市場化及宏觀審慎管理。

（3）顯性與隱性外債管理分割

外債在我國是實行登記制，境內(nèi)機構(gòu)借用外債需在相關(guān)監(jiān)管部門辦理登記。顯然，所有的登記外債是顯性的，監(jiān)管部門可以對其進(jìn)行有效統(tǒng)計與監(jiān)測。相對顯性外債，那些在形式上不表現(xiàn)為外債，但具有外債性質(zhì)的隱性外債，如已分配未匯出利潤、未匯出轉(zhuǎn)股所得、具有固定投資回報的外商直接投資、對外擔(dān)保等，它們或表現(xiàn)為經(jīng)常項下投資收益、或表現(xiàn)為直接投資項下的撤資、減資或投資收益，但其實質(zhì)均為境外投資者的境內(nèi)債權(quán)，它們并未在相關(guān)監(jiān)管部門辦理外債登記。再如，境內(nèi)機構(gòu)對外擔(dān)保，形式上它不是境外借款，但它具有或有外債性質(zhì)，一旦債務(wù)人違約，境內(nèi)擔(dān)保人需承擔(dān)履約責(zé)任，形成事實外債。隱性外債游離于監(jiān)管部門的統(tǒng)計監(jiān)測之外，使我國的各項風(fēng)險指標(biāo)（負(fù)債率、償債率、債務(wù)率、短期外債與外匯儲備比率、外匯儲備與外債余額的比率等）均與實際有偏差，并相對偏小。

（4）境內(nèi)銀行境外非法人分支機構(gòu)管理分割

我國的外債是以居民原則進(jìn)行劃分的，外債被定義為居民對非居民的負(fù)債。但在具體管理上，又不盡如此。當(dāng)前，我國境內(nèi)銀行在境外設(shè)立的非法人分支機構(gòu)從境外機構(gòu)或個人借款，是不納入外債規(guī)模管理和統(tǒng)計監(jiān)測的。亞洲金融危機教訓(xùn)表明，一國金融機構(gòu)海外分支機構(gòu)的債務(wù)最終是要由母行來承擔(dān)。境內(nèi)銀行境外非法人分支機構(gòu)的管理分割，總體上低估了我國外債規(guī)模。

2.重微觀，不重宏觀

我國當(dāng)前對外債的管理傾向于對單個機構(gòu)外債風(fēng)險的管理，而對宏觀的、系統(tǒng)性風(fēng)險關(guān)注度仍然不夠。準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，境內(nèi)機構(gòu)借用外債，均需到相關(guān)監(jiān)管部門辦理外債登記。匯兌環(huán)節(jié)，債務(wù)人辦理外債賬戶開立與注銷、提款、結(jié)匯及還款，由銀行依據(jù)“展業(yè)三原則”對業(yè)務(wù)真實、合規(guī)性進(jìn)行把控。監(jiān)管環(huán)節(jié)，外債監(jiān)管部門通過非現(xiàn)場核查、現(xiàn)場核查方式對資本項目外匯業(yè)務(wù)進(jìn)行事中及事后監(jiān)管。從制度設(shè)計上講，我國的外債管理是以防范個體清償風(fēng)險為主，對系統(tǒng)性以及結(jié)構(gòu)性風(fēng)險關(guān)注不夠。

3.重順周期，不重逆周期

“投注差”模式具有管理簡單、容易操作等優(yōu)點，但同時具有易于調(diào)整規(guī)模、沒有區(qū)別管理等缺陷，企業(yè)只要有“投注差”，不論其行業(yè)、規(guī)模、財務(wù)狀況，均可借外債，“投注差”若不能滿足借款需求，企業(yè)可根據(jù)需要到商務(wù)部門辦理投資總額或注冊資本變更，進(jìn)而調(diào)整其借款規(guī)模?！巴蹲⒉睢蹦Ｊ较拢髽I(yè)舉借外債的行為帶有明顯的順周期特征，在經(jīng)濟增長期，企業(yè)由于業(yè)務(wù)擴張而積極舉借外債，當(dāng)經(jīng)濟下滑時，企業(yè)由于業(yè)務(wù)萎縮而大規(guī)模償還外債，從而增大外債對我國經(jīng)濟波動的推波助瀾作用。

三、基于宏觀審慎視角下的我國外債管理

宏觀審慎視角下的外債管理包括宏觀審慎監(jiān)測分析、宏觀審慎管理工具、宏觀審慎政策安排三大要素。

（一）宏觀審慎監(jiān)測分析

宏觀審慎監(jiān)測分析是對外債系統(tǒng)性風(fēng)險進(jìn)行檢測和評估，發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險來源，發(fā)出風(fēng)險預(yù)警，為監(jiān)管部門采取宏觀審慎管理措施提供依據(jù)。

1.完善外債界定，夯實系統(tǒng)性風(fēng)險識別的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

對外債的不準(zhǔn)確界定，必然會導(dǎo)致外債相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)不全面、不準(zhǔn)確，進(jìn)而影響宏觀決策。外債，顧名思義是居民對非居民的負(fù)債，即居民在將來某一時間需承擔(dān)對非居民支付特定款項責(zé)任的所有事項和行為均為外債，應(yīng)全口徑地將所有登記外債及隱性外債納入外債統(tǒng)計與監(jiān)測。對外擔(dān)保，它不是登記外債，也不是隱性外債，但它是或有外債，它隨時可能會變?yōu)槭聦嵧鈧?，盡管它不納入外債管理，但監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)將其納入防范外債系統(tǒng)性風(fēng)險的重要要素。

2.權(quán)責(zé)清晰，明確外債宏觀審慎管理主導(dǎo)部門

當(dāng)前，外債的監(jiān)管部門涉及多個部門，包括人民銀行、外匯局、財政部、發(fā)改委和商務(wù)部等，但外債宏觀審慎管理的主導(dǎo)部門并未明確。宏觀審慎管理是一個系統(tǒng)工程，多頭管理會導(dǎo)致政出多門、權(quán)責(zé)不清和管理混亂與低效。只有明確外債宏觀審慎管理的主導(dǎo)部門，正確處理好各監(jiān)管部門的關(guān)系，才能確保政令統(tǒng)一、全局把控，更好地防范和化解外債風(fēng)險。由于人民銀行本身就具有宏觀調(diào)控、防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險、維護國家金融穩(wěn)定和安全的職能，掌握著貨幣政策、匯率政策等多種手段，因此，人民銀行在外債監(jiān)管中具有先天優(yōu)勢，應(yīng)明確其在外債宏觀審慎監(jiān)管中的主導(dǎo)作用，負(fù)責(zé)制定外債宏觀審慎監(jiān)管的政策框架，并和其他監(jiān)管部門建立協(xié)調(diào)、合作機制。

3.建立預(yù)警體系，適時對系統(tǒng)性風(fēng)險進(jìn)行評估

預(yù)警指標(biāo)的建立可借鑒國際上在指標(biāo)選取、預(yù)警臨界值確定等方面的經(jīng)驗，并結(jié)合我國實際，在設(shè)置債務(wù)率、償債率、負(fù)債率及短期外債與外匯儲備之比等國際通用的債務(wù)指標(biāo)以衡量整體債務(wù)風(fēng)險的基礎(chǔ)上，探索采用壓力測試等方法，及早發(fā)現(xiàn)風(fēng)險源頭及其發(fā)展趨勢，提出相對應(yīng)的政策措施，從而有效地防范系統(tǒng)性風(fēng)險。

（二）宏觀審慎管理工具

1.實行比例自律管理

放開境內(nèi)機構(gòu)境外融資限制，改變現(xiàn)行的外資企業(yè)“投注差”管理模式及中資機構(gòu)額度審批模式，對不同的借債主體（企業(yè)、非銀行金融機構(gòu)和銀行）、不同的借款期限（短期、中長期）、不同的債務(wù)幣種（人民幣、外幣）實行統(tǒng)一的管理辦法，改以凈資產(chǎn)為基礎(chǔ)實施比例自律管理。對外債額度實行逆周期的階梯設(shè)置，根據(jù)企業(yè)規(guī)模設(shè)置不同的凈資產(chǎn)比例，企業(yè)規(guī)模越大，可借外債規(guī)模的凈資產(chǎn)比例越小，從而實現(xiàn)逆周期外債規(guī)模調(diào)控。

2.杠桿率控制

外債監(jiān)管部門應(yīng)具有相機抉擇權(quán)，可以根據(jù)國際國內(nèi)經(jīng)濟金融形勢、國際收支形勢的變化，通過杠桿率對境內(nèi)機構(gòu)可借外債規(guī)模進(jìn)行控制，以便監(jiān)管部門把握調(diào)控外債風(fēng)險的主動性。

一是期限風(fēng)險系數(shù)。短期外債，期限短，流動性強，風(fēng)險較高。中長期外債，期限長，流動性弱，風(fēng)險較低。因此，在借款額度上，對不同期限的借款設(shè)定不同的風(fēng)險變量系數(shù)，以控制期限錯配風(fēng)險。

二是幣種風(fēng)險系數(shù)。外幣外債，借外幣，還外幣，而債務(wù)人收入大多是人民幣，較易引發(fā)債務(wù)人的貨幣錯配風(fēng)險。而人民幣外債是本幣外債，不存在貨幣錯配風(fēng)險。因此，在借款額度上，對人民幣外債和外幣外債設(shè)定不同的風(fēng)險變量系數(shù)，以控制貨幣錯配風(fēng)險。

三是行業(yè)風(fēng)險系數(shù)。不同歷史時期，我國從宏觀調(diào)控及防范風(fēng)險考慮，會對某些特定行業(yè)予以重點調(diào)控，當(dāng)前如房地產(chǎn)業(yè)。這些行業(yè)往往具有高敏感、高風(fēng)險性。因此，在借款額度上，根據(jù)行業(yè)類型設(shè)定行業(yè)風(fēng)險變量系數(shù)，從而在監(jiān)管導(dǎo)向上提高此類企業(yè)的抗風(fēng)險能力，促進(jìn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和改善。

3.建立外債存款準(zhǔn)備金制度

借鑒國際上采用的無息準(zhǔn)備金、資本流動稅等工具，建立對系統(tǒng)性風(fēng)險的應(yīng)急治理預(yù)案，提升危機治理能力。如在外債流入規(guī)模過大時，對借入的外債按照借款金額的一定比例征收無息存款準(zhǔn)備金，既增加投機資金的流入成本，又可增強我國防御外債風(fēng)險的能力。

（三）宏觀審慎政策安排

宏觀審慎政策安排是外債監(jiān)管政策與宏觀調(diào)控政策的協(xié)調(diào)。外債不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險需要人民銀行、外匯局、發(fā)改委、財政部、商務(wù)部等部門的共同努力和相互配合。因此，宏觀審慎政策安排必須建立多方合作的制度框架，明確各方在宏觀審慎管理中的地位和職責(zé)。外債監(jiān)管政策和宏觀調(diào)控政策應(yīng)根據(jù)宏觀審慎分析結(jié)論和風(fēng)險預(yù)警提示及時調(diào)整，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，防范系統(tǒng)性風(fēng)險的發(fā)生。同時，為有效開展宏觀審慎管理工作，應(yīng)建立各部門信息共享機制，促進(jìn)外債監(jiān)管信息及時、全面的共享和流動。

（特約編輯：苗啟虎）

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