摘 " 要:土地流轉(zhuǎn)可以加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程,實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。但當(dāng)前我國(guó)土地流轉(zhuǎn)雙方矛盾糾紛較多、部分農(nóng)民轉(zhuǎn)讓意愿不高、受讓方融資渠道狹窄、政府管理不當(dāng)?shù)葐栴},阻礙了土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。通過分析借鑒英、美、日等國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn),可以發(fā)現(xiàn):規(guī)范市場(chǎng)秩序、完善社會(huì)保障、健全金融服務(wù)體系以及加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控可以順利實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。并據(jù)此提出加快我國(guó)土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的相關(guān)政策建議。
關(guān)鍵詞:土地流轉(zhuǎn);農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移;國(guó)外借鑒
中圖分類號(hào):F830 " " " "文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A "文章編號(hào):1003-9031(2016)01-0039-05 "DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2016.01.07
一、土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的影響機(jī)制
" "(一)降低農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)門檻
農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)門檻指農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的成本。完善土地流轉(zhuǎn)制度,通過健全的法律制度和規(guī)范的中介組織可以使土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行,通過完善的價(jià)格機(jī)制可以使土地流轉(zhuǎn)收益更契合市場(chǎng)價(jià)值,使農(nóng)民獲得比較公平的土地收益,降低向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)門檻。張杰等以重慶市為考察對(duì)象,選取1997—2003年的數(shù)據(jù)進(jìn)行了相關(guān)性分析,結(jié)果表明重慶市土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移兩者高度正相關(guān),相關(guān)系數(shù)為0.963。即在不考慮其他干擾條件的情況下,土地流轉(zhuǎn)擴(kuò)大1萬畝,就會(huì)增加1.461萬人的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力[1]。表明土地流轉(zhuǎn)在某種程度上確實(shí)降低了農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移中的經(jīng)濟(jì)門檻,促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。
" "(二)降低農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的社會(huì)門檻
農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的社會(huì)門檻指農(nóng)民在適應(yīng)城市生活的過程中由于文化水平、思想觀念以及生活方式不同而形成的門檻。城市中快節(jié)奏的生活、激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,容易讓受小農(nóng)思想影響的農(nóng)村勞動(dòng)力心生恐懼。土地流轉(zhuǎn)是破除二元地域限制、推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的良方,它不僅在生活方式上改變了農(nóng)民,而且在意識(shí)領(lǐng)域改變了農(nóng)民,使農(nóng)民能夠更快地適應(yīng)現(xiàn)代生活的節(jié)奏,在思想上盡快融入城市生活,接受城市的觀念、文化以及生活方式,從而降低勞動(dòng)力向城市遷移中的社會(huì)門檻。
(三)提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率
范愛軍(2004)指出,我國(guó)目前農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)的效率不高,其根源在于我國(guó)的耕地較為分散、經(jīng)營(yíng)規(guī)模過小,將眾多農(nóng)民束縛在土地的耕種勞作上[2]。拉尼斯一費(fèi)景漢在其構(gòu)建的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移模型中曾指出提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率有利于農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的順利進(jìn)行,而低水平的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率則會(huì)產(chǎn)生很大的阻礙作用。土地流轉(zhuǎn)可以把一部分農(nóng)民從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來,使土地資源向融資能力較強(qiáng)的種田能手集中,實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?;?jīng)營(yíng),提高機(jī)械化使用率。同時(shí),實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)?;?jīng)營(yíng),有利于不同稟賦的農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)行專業(yè)化的分工,提高勞動(dòng)生產(chǎn)效率,從而促使一部分農(nóng)民從耕地中解放出來,由農(nóng)業(yè)部門向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移。
(四)弱化土地保障功能
受傳統(tǒng)觀念影響,我國(guó)農(nóng)民對(duì)土地有一種特殊的感情,將土地視作安身立命的根本,因此很多農(nóng)民不愿放棄土地。但隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步,土地的保障能力被大力削弱,已經(jīng)難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力的生存養(yǎng)老需要。多種形式的土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不再是農(nóng)民生存的唯一方式,降低那些不愿耕種土地的農(nóng)民在向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)的成本,將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給有意愿且有能力的人,避免土地的閑置浪費(fèi)。另外可以使不愿轉(zhuǎn)移的農(nóng)戶獲得更多的土地經(jīng)營(yíng)權(quán),使他們實(shí)現(xiàn)土地集中耕作,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率[3]。
以上分析表明,土地流轉(zhuǎn)可以增加農(nóng)民的收益,提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性。同時(shí)弱化土地保障功能,減少轉(zhuǎn)移的阻力,使農(nóng)村勞動(dòng)力安心地進(jìn)入城市工作和生活。土地流轉(zhuǎn)可以通過以上方式促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力的順利轉(zhuǎn)移。
二、我國(guó)土地流轉(zhuǎn)存在的問題及其成因分析
(一)國(guó)內(nèi)土地流轉(zhuǎn)面臨的主要問題
1.土地流轉(zhuǎn)雙方的矛盾糾紛阻礙著土地流轉(zhuǎn)
首先,流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范引發(fā)糾紛。土地流轉(zhuǎn)合同是土地流轉(zhuǎn)過程的關(guān)鍵一環(huán),如果合同簽訂不規(guī)范很容易導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方的矛盾糾紛。當(dāng)前,我國(guó)有近三分之二的縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái),大部分土地流轉(zhuǎn)未簽訂合同,2014年受理土地流轉(zhuǎn)糾紛達(dá)18.8萬件。另外,土地流轉(zhuǎn)合同簽訂不規(guī)范也容易導(dǎo)致糾紛的產(chǎn)生。
其次,流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范引發(fā)糾紛。我國(guó)關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的法律不健全,相關(guān)政府部門或者農(nóng)村自治委員沒有對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督。因此,土地流轉(zhuǎn)雙方?jīng)]有明確的制度規(guī)范作為依據(jù),很多是憑口頭協(xié)定,即使簽訂書面協(xié)議也往往有很多程序上的漏洞。一旦發(fā)生糾紛問題,有可能因?yàn)槌绦虿环弦?guī)定而撤銷承包協(xié)議[4]。
最后,因土地流轉(zhuǎn)用途產(chǎn)生糾紛。隨著工商資本的進(jìn)入和新型的土地經(jīng)營(yíng)主體的出現(xiàn),我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)了明顯的社會(huì)化現(xiàn)象。有些資本進(jìn)入土地領(lǐng)域并非為了農(nóng)業(yè)生產(chǎn),其目的在于囤積土地或者用這些土地來建造住宅,這與土地流出方流轉(zhuǎn)土地的初衷并不相符。當(dāng)轉(zhuǎn)出方反對(duì)難以恢復(fù)的占用或者永久性的占用時(shí),流轉(zhuǎn)雙方就會(huì)產(chǎn)生激烈的矛盾沖突。
2.部分農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿不高
我國(guó)當(dāng)前較低的土地流轉(zhuǎn)率在相當(dāng)程度是因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)民長(zhǎng)久以來的戀土情結(jié)導(dǎo)致他們的土地流轉(zhuǎn)意愿不高而造成的。對(duì)很多農(nóng)民來說,沒有土地生活便失去了生活保障,因而不愿意流轉(zhuǎn)土地。即使在現(xiàn)代社會(huì)里,仍有為數(shù)不少的農(nóng)民視自己的承包地為將來重回農(nóng)村的生存和生活保障。在他們外出工作時(shí),通常私下找人代耕、粗放經(jīng)營(yíng),甚至撂荒棄耕,極大地阻礙了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。
3.土地受讓方的融資渠道狹窄
規(guī)?;r(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要雄厚的資金作為支撐。然而我國(guó)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)較少,貸款額度不高,網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率較低。真正能夠?yàn)檗r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供金融服務(wù)的只有農(nóng)村信用社,其涉農(nóng)貸款占據(jù)了金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)貸款的60~80%。村鎮(zhèn)銀行對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的資金支持力度不夠,農(nóng)民貸款渠道單一,資金不足嚴(yán)重制約著生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大,導(dǎo)致土地流入一方在土地流轉(zhuǎn)過程中的積極性不高[5]。2014年涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)相關(guān)情況見表1。
4.流轉(zhuǎn)過程中政府管理不當(dāng)阻礙土地流轉(zhuǎn)
由于土地承包到戶,使用權(quán)歸農(nóng)戶所有,土地流轉(zhuǎn)收入歸農(nóng)民所有,因此政府參與積極性不高,沒有形成引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的責(zé)任感。政府部門關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的工作經(jīng)驗(yàn)不足,無法保證土地流轉(zhuǎn)工作的順利開展。流轉(zhuǎn)雙方發(fā)生糾紛時(shí),調(diào)節(jié)難度較大。另外,一些部門和政府工作人員違反政策規(guī)定,違背農(nóng)民意志,采取強(qiáng)制手段行政干涉土地流轉(zhuǎn),從中謀取私利,影響了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性。
(二)制約土地流轉(zhuǎn)的原因分析
1.土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制不健全
目前,我國(guó)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制仍不完善,流轉(zhuǎn)雙方的行為不夠規(guī)范,制約了土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。首先,缺乏健全的組織機(jī)構(gòu)和雄厚的資金支持。企業(yè)對(duì)偏遠(yuǎn)的地區(qū)涉農(nóng)土地缺乏流轉(zhuǎn)積極性,支付給偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)戶的報(bào)酬較低,從根本上阻礙了土地流轉(zhuǎn)[6]。其次,土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)沒有規(guī)范的價(jià)格形成機(jī)制,導(dǎo)致了流轉(zhuǎn)價(jià)格的不合理。農(nóng)戶由于談判能力較差,談判中處于弱勢(shì)地位,嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的積極性。最后,土地流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)較少,流轉(zhuǎn)信息不暢通,阻礙了土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。
2.社會(huì)保障制度不健全
城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系和戶籍管理制度,使進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力無法得到和城市居民相同的保障,他們不享有城市職工的工傷、醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老以及生育保險(xiǎn)等最基礎(chǔ)的生活保障,不平等的待遇不利于城鄉(xiāng)融合,加上農(nóng)村的最低保障制度標(biāo)準(zhǔn)偏低、覆蓋范圍比較窄。社會(huì)保障體制不完善,農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的權(quán)益得不到良好的保障,大大降低了農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿。不健全的社會(huì)保障制度已經(jīng)成為制約土地流轉(zhuǎn)的一個(gè)關(guān)鍵性的因素。
3.農(nóng)村金融發(fā)展滯后
我國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展落后,為土地流轉(zhuǎn)提供借貸資金的渠道較少,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展緩慢,擔(dān)保形式單一,導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)資金缺乏。土地流入方在進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí),需要從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款,然而我國(guó)滯后的農(nóng)村金融體系無法實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的貸款需求[7]。另外,我國(guó)現(xiàn)行的《擔(dān)保法》沒有將承包土地的使用權(quán)劃入可抵押財(cái)產(chǎn)的范疇,導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)者無法利用自己土地使用權(quán)獲得擔(dān)保貸款。
4.地方政府的職能錯(cuò)位
政府作為社會(huì)職能部門,職能的錯(cuò)位主要是其對(duì)自身的管理與服務(wù)職能界定不清造成的。在土地流轉(zhuǎn)過程中,政府越權(quán)干預(yù)或是管理缺位都影響其順利開展。一方面,有些政府“無形的手”伸得過長(zhǎng),在土地流轉(zhuǎn)中采用強(qiáng)制性的行政手段迫使農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn),甚至取代農(nóng)戶直接與土地需求方簽訂協(xié)議,嚴(yán)重侵害農(nóng)民利益,阻礙了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。另一方面,土地流轉(zhuǎn)的管理機(jī)構(gòu)職能不健全且所需經(jīng)費(fèi)不足。部分政府工作人員放縱土地流轉(zhuǎn),沒有盡到管理和服務(wù)的職責(zé),使土地流轉(zhuǎn)得不到有效的管理,造成了土地流轉(zhuǎn)混亂無序的現(xiàn)象。
三、國(guó)外通過土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗(yàn)及借鑒
在實(shí)現(xiàn)城市化的道路中,農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是必經(jīng)的環(huán)節(jié)。英國(guó)、美國(guó)以及日本作為較早實(shí)現(xiàn)城市化的國(guó)家,在處理農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的問題上,積累了很多經(jīng)驗(yàn),對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段相關(guān)的政策與制度的制定,具有很大的啟示作用和借鑒意義。
(一)英、美、日三國(guó)通過土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗(yàn)
1.英國(guó)通過土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗(yàn)
英國(guó)是最早實(shí)現(xiàn)工業(yè)化,最早出現(xiàn)和解決勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問題的國(guó)家。工業(yè)革命之后,領(lǐng)主開始圈地運(yùn)動(dòng),把農(nóng)民的土地變成自己的農(nóng)場(chǎng),被迫失去土地的農(nóng)民遷往城市尋找工作[8]。為解決農(nóng)民轉(zhuǎn)移問題,英國(guó)政府頒布很多法律,如1846年的《貧民遷移法(修正案)》,保障已經(jīng)轉(zhuǎn)移的農(nóng)民不會(huì)被遣送回原地;1865年的《聯(lián)盟負(fù)擔(dān)法》,拓寬了農(nóng)民的居住地范圍,不再限制定居地。這些法律的頒布執(zhí)行使農(nóng)民能夠在城市化的過程中自由的流動(dòng)而不被束縛。此外,政府還通過普及教育、提高就業(yè)環(huán)境等途徑來提高轉(zhuǎn)移人口的素質(zhì)和技能,提高勞動(dòng)生產(chǎn)率,加快城市化進(jìn)程。
在土地流轉(zhuǎn)方面,1906年英國(guó)頒布了《農(nóng)業(yè)持有地法》,規(guī)定:地主不得妨礙農(nóng)場(chǎng)主操控其租用的土地。此外,英國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)助政策也推動(dòng)了農(nóng)場(chǎng)的兼并和集中。1947年頒布的《農(nóng)業(yè)法》鼓勵(lì)進(jìn)行農(nóng)場(chǎng)兼并,對(duì)兼并土地的農(nóng)場(chǎng)補(bǔ)助其花費(fèi)的一半;對(duì)愿意流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民給予2000英鎊以下的補(bǔ)償。政府依據(jù)農(nóng)場(chǎng)規(guī)模及產(chǎn)出給予農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼。這些政策措施加速了農(nóng)場(chǎng)的兼并,大量小農(nóng)場(chǎng)合并成大規(guī)模的農(nóng)場(chǎng),英國(guó)的自營(yíng)農(nóng)場(chǎng)開始走向規(guī)?;?。
可見,英國(guó)的土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移進(jìn)程中,政府發(fā)揮了重要的引導(dǎo)作用。國(guó)家通過制定法律保證了土地的順利流轉(zhuǎn),同時(shí)積極發(fā)揮市場(chǎng)在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中的作用,建立了較為完善的流動(dòng)機(jī)制,促進(jìn)了土地集中和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大,提高了城市化的水平。
2.美國(guó)通過土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗(yàn)
美國(guó)私人土地的面積占全國(guó)的58%,高度私有化的土地制度為土地流轉(zhuǎn)提供了有利條件。在土地私有的情況下,土地流轉(zhuǎn)比較自由,政府不能干涉農(nóng)場(chǎng)主買賣或者出租土地。土地流轉(zhuǎn)絕大多數(shù)是經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓,保留土地的所有權(quán)。流轉(zhuǎn)主要是為了擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)的規(guī)模,便于利用大型農(nóng)用生產(chǎn)器械,從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率[9]。
土地流轉(zhuǎn)的過程中,政府只是充當(dāng)著引導(dǎo)和管理的角色,通過制定相關(guān)政策鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)。如政府為兼并一方的農(nóng)場(chǎng)主供應(yīng)較低利息的借貸資金,對(duì)他們生產(chǎn)的產(chǎn)品給予一定的價(jià)格支持。為解決土地因?yàn)槔^承而被分割的問題,政府規(guī)定家庭成員可以繼承土地股份,但繼承的土地只能在內(nèi)部成員之間轉(zhuǎn)讓,禁止退股,也不能用于抵押。除了政府,中介組織對(duì)土地流轉(zhuǎn)起到了積極的作用。農(nóng)場(chǎng)主可以通過政府設(shè)立的土地銀行進(jìn)行土地流轉(zhuǎn),也可委托中介公司或者農(nóng)業(yè)合作社流轉(zhuǎn)自己的土地。目前為止,美國(guó)已經(jīng)有4.7萬個(gè)農(nóng)業(yè)合作社,它是土地流轉(zhuǎn)過程中極為重要的中介組織,極大地促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)。
3.日本通過土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗(yàn)
日本人多地少,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化水平的提高,大量的農(nóng)村勞動(dòng)力離開土地向城市轉(zhuǎn)移,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)人口老齡化問題日益突出,越來越多的耕地被拋荒。為解決這一問題,日本完善了《土地法》,放寬對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各種制約,鼓勵(lì)土地的集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)。此外,日本還制訂了《土地利用增進(jìn)法》,實(shí)施農(nóng)業(yè)養(yǎng)老金政策,并且對(duì)流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民給予62萬日元一次性補(bǔ)償,解決了農(nóng)民的后顧之憂,激勵(lì)農(nóng)戶將自己的土地流轉(zhuǎn)給他人。之后日本又頒布《新農(nóng)業(yè)基本法》和《農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)強(qiáng)化促進(jìn)法》等,鼓勵(lì)土地流向有生產(chǎn)能力的農(nóng)戶。倘若獲得“認(rèn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”的資格,農(nóng)戶就可以優(yōu)先購(gòu)買土地、享受補(bǔ)貼。在規(guī)模經(jīng)營(yíng)的情況下,農(nóng)戶可以利用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)和大型機(jī)械設(shè)備,大大提高了土地的利用效率。
在日本的土地流轉(zhuǎn)過程中,除了有政府有效管理,中介組織如農(nóng)協(xié)扮演了重要角色。在日本,99%的農(nóng)戶均加入了農(nóng)協(xié),它是日本最大的農(nóng)業(yè)合作組織。農(nóng)協(xié)建立了覆蓋全國(guó)的網(wǎng)絡(luò),為土地的流轉(zhuǎn)構(gòu)建了信息平臺(tái),提高了流轉(zhuǎn)的成功率,加快了其流轉(zhuǎn)的速度[10]。
(二)國(guó)外通過土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗(yàn)借鑒
研究英國(guó)、美國(guó)以及鄰國(guó)日本三個(gè)典型發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式和促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的政策,目的是為了我們更好的借鑒學(xué)習(xí),通過總結(jié)可得出下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn):
1.有效的立法和規(guī)范的市場(chǎng)秩序是土地有序流轉(zhuǎn)的保障
通過分析以上幾個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的土地流轉(zhuǎn),不難發(fā)現(xiàn)這些國(guó)家有一個(gè)共性就是擁有完善的政策規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)秩序。土地流轉(zhuǎn)主體在市場(chǎng)中進(jìn)行交易時(shí),必須有法律規(guī)定作為其交易行為的指南。完善的法律和有序的市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則能夠減少土地流轉(zhuǎn)中雙方糾紛的發(fā)生。土地流轉(zhuǎn)必須要有健全的法律制度和市場(chǎng)規(guī)則做保障,否則土地流轉(zhuǎn)無法短期內(nèi)取得明顯成效。因此,在推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)時(shí),首先要做好立法工作,通過立法規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的程序規(guī)則以及流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù),保證土地流轉(zhuǎn)有法可依。其次,要通過法律規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)秩序,完善市場(chǎng)的監(jiān)督機(jī)制,確保流轉(zhuǎn)交易能夠公平有序地進(jìn)行。
2.妥善處理農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的社會(huì)保障問題
從英國(guó)、美國(guó)、日本采取的措施中可以看出:完善社會(huì)保障制度是推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在土地流轉(zhuǎn)過程中,要完善保障體系,解決農(nóng)民的基本生存問題,消除他們轉(zhuǎn)移后的顧慮和難題。另外要讓農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力真正享受城市居民的待遇,消除他們思想上的差距感,盡快融入城市生活。另外,轉(zhuǎn)移的農(nóng)民的文化素質(zhì)方面存在欠缺,技術(shù)水平不高。因此,在提供就業(yè)崗位的同時(shí),要對(duì)他們進(jìn)行技能學(xué)習(xí)和素質(zhì)培訓(xùn)。目前我國(guó)社會(huì)保障體系方面還存在很多問題,社會(huì)保障機(jī)制不健全。我國(guó)農(nóng)村人口眾多,倘若解決不好農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移之后的社會(huì)保障問題,極易引起社會(huì)動(dòng)蕩,不利于國(guó)家的穩(wěn)定發(fā)展與和諧社會(huì)的建設(shè)。
3.為土地流轉(zhuǎn)提供金融支持
進(jìn)行土地流轉(zhuǎn),需要金融資金作為后盾。農(nóng)村金融服務(wù)體系的建立需要協(xié)調(diào)好合作金融、政策性金融、商業(yè)金融以及民間金融之間的關(guān)系,充分發(fā)揮他們各自的優(yōu)勢(shì)。構(gòu)建以合作性金融為核心、政策性金融為導(dǎo)向、商業(yè)性金融和民間金融為補(bǔ)充、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為支撐的綜合性的服務(wù)體系,這一體系的構(gòu)建可以從根本上解決流轉(zhuǎn)主體所需的資金問題。農(nóng)村金融體系的建立中,政府要把金融政策和財(cái)政支持政策相結(jié)合,金融政策為主,補(bǔ)貼優(yōu)惠政策為輔。因此,在土地流轉(zhuǎn)過程中,必須完善農(nóng)村金融體系、加大政府的財(cái)政支持力度、為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)拓寬融資渠道,以解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展所需的各項(xiàng)資金,為土地流入方提供財(cái)力支持以提高其流轉(zhuǎn)積極性。
4.土地流轉(zhuǎn)必須要有國(guó)家的宏觀調(diào)控和管理
各個(gè)國(guó)家采取的土地流轉(zhuǎn)方式不同,但國(guó)家對(duì)土地流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控和管理是相同的,政府在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮了重要作用。政府的調(diào)控和管理,減少了土地資源的浪費(fèi),提高了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化程度,有助于土地的流動(dòng)和規(guī)模經(jīng)營(yíng),提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。但是,政府的調(diào)控要在合理范圍內(nèi),不得超越自己的權(quán)限而侵犯農(nóng)民的利益。就我國(guó)來說,土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基石,土地流轉(zhuǎn)能否順利進(jìn)行不僅牽系著我國(guó)8億多農(nóng)民的利益,也關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。如果沒有國(guó)家在宏觀層面的正確調(diào)控和管理,土地流轉(zhuǎn)無法順利進(jìn)行,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受阻,最終會(huì)危及農(nóng)村乃至整個(gè)社會(huì)的發(fā)展。
四、通過土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的建議
(一)健全市場(chǎng)機(jī)制以降低土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的交易成本
交易成本的大小對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的效率起著決定性的作用,二者的交易又必須以市場(chǎng)為基礎(chǔ),因此市場(chǎng)機(jī)制的完善程度在其中發(fā)揮著重要作用。為完善市場(chǎng)機(jī)制降低土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的交易成本,除了要制定完善的法律法規(guī),還必須從以下四個(gè)方面完善市場(chǎng)機(jī)制。
1.建立和完善交易市場(chǎng)的信息平臺(tái),保證信息的暢通和對(duì)稱,提高市場(chǎng)運(yùn)行的規(guī)范化程度,提升農(nóng)民這一參與主體識(shí)別運(yùn)用信息的技能。這樣每個(gè)參與者都能快速有效地獲得其所需的信息,從而提高了整個(gè)交易市場(chǎng)運(yùn)行的效率,促進(jìn)各要素之間的流動(dòng)。
2.構(gòu)建良好的交易市場(chǎng)信任評(píng)價(jià)機(jī)制。信任是進(jìn)行交易的基礎(chǔ),沒有信任交易便無法達(dá)成,它是降低交易成本的有效途徑。因此,必須盡快健全我國(guó)的信任評(píng)價(jià)機(jī)制,促進(jìn)土地和勞動(dòng)力的有效流動(dòng)。
3.建立政府、農(nóng)民和其他主體多方加入的長(zhǎng)久合作機(jī)制。合理設(shè)計(jì)政府、農(nóng)民和其他組織合作的方式及流程,通過他們的合作推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的進(jìn)程,進(jìn)而加快城市化和和諧社會(huì)的建設(shè)。
4.提高要素流動(dòng)過程中各參與主體的文化知識(shí)和法律意識(shí)以保證交易的高效達(dá)成。突出農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移中的主體地位,豐富他們關(guān)于市場(chǎng)交易的法律知識(shí),幫助他們進(jìn)行理性的決策,按照法律規(guī)范進(jìn)行活動(dòng),簽訂有效地合同或協(xié)議,避免日后矛盾糾紛的發(fā)生。
(二)完善土地流轉(zhuǎn)糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制
為解決土地流轉(zhuǎn)中的糾紛,必須建立爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu),提供高素質(zhì)的仲裁人員,建立處理土地糾紛的有效機(jī)制。首先,充分發(fā)揮基層政府和組織的職能,做好糾紛協(xié)調(diào)處理工作。依據(jù)法律政策的規(guī)定,參考當(dāng)?shù)貞T例,調(diào)節(jié)平衡各方的利益,盡量制定讓兩方都滿意的解決方案。另外,政府部門工作人員要充當(dāng)見證人,實(shí)時(shí)監(jiān)督各參與主體的行為。在條件允許的情況下,可以請(qǐng)律師作為見證人,使流轉(zhuǎn)雙方的一切行為都在法律約束之下,避免土地流轉(zhuǎn)中糾紛事件的發(fā)生[11]。土地流轉(zhuǎn)糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制的建立,有利于土地流轉(zhuǎn)中各種矛盾的解決,能夠加速土地和勞動(dòng)力要素的流動(dòng),加快我國(guó)新農(nóng)村的建設(shè)和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。
(三)完善社會(huì)保障制度
社會(huì)保障的完善程度是影響土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的一個(gè)重要因素,相對(duì)完善的社會(huì)保障體系有助于土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行和農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移。首先,政府要制定更加完善的社會(huì)保障法律,使農(nóng)村勞動(dòng)力在工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)以及子女入學(xué)等方面得到更為公平的待遇,將財(cái)政政策向農(nóng)村勞動(dòng)力的社會(huì)保障方面傾斜。其次,鼓勵(lì)社會(huì)性公益保障機(jī)構(gòu)的建設(shè),集中社會(huì)力量對(duì)生活困難的農(nóng)村勞動(dòng)力給予生活保障,提高他們的生活水平??傊?,必須從推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)來解決土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移中的問題,適應(yīng)環(huán)境的變化完善社會(huì)保障體系,為農(nóng)民在轉(zhuǎn)出土地和遷移到城市之后的生活提供良好的保障,這樣才能更順利地執(zhí)行國(guó)家在土地流轉(zhuǎn)方面的宏觀政策,促進(jìn)土地更快的流轉(zhuǎn),提高農(nóng)民向城鎮(zhèn)遷移的速度。
(四)健全農(nóng)村金融服務(wù)體系
為推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移,必須拓展農(nóng)村金融的業(yè)務(wù)范圍,健全農(nóng)村金融服務(wù)體系。一是建立適應(yīng)目前農(nóng)村金融需求的授信制度,放寬基層金融服務(wù)機(jī)構(gòu)的信貸審批權(quán)限。二是把農(nóng)業(yè)商業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等銀行的服務(wù)范圍向農(nóng)村深入拓展,增加支農(nóng)資金的比重。三是推進(jìn)土地證券化發(fā)展,提高土地流入方在利用土地融通資金方面的能力。四是完善我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度,設(shè)立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障基金,對(duì)參與保險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶給予一定的保費(fèi)補(bǔ)貼??傊?,健全農(nóng)村金融服務(wù)體系,可以為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供強(qiáng)有力的資金支持,使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金不足問題得到有效的解決,提高土地流轉(zhuǎn)方參與流轉(zhuǎn)交易的積極性。
(五)準(zhǔn)確定位政府的管理和服務(wù)職能
政府是土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的推動(dòng)者。倘若沒有政府的調(diào)控和管理,這兩項(xiàng)工作便無法有序進(jìn)行。市場(chǎng)具有先天性的缺陷,只有靠政府的參與和調(diào)控才能彌補(bǔ)其不足。政府可以通過行使管理職能、制定法律規(guī)定來規(guī)范土地和勞動(dòng)力市場(chǎng),盡可能減少市場(chǎng)本身缺陷帶來的負(fù)面影響,為二者的自由交易和流動(dòng)提供更為健康的市場(chǎng)環(huán)境[12]。政府職能的準(zhǔn)確定位可以通過以下兩個(gè)方面來實(shí)現(xiàn)。首先,在土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過程中,政府必須充分尊重農(nóng)民的意愿,而不是采用行政手段強(qiáng)行實(shí)施,以避免群體性矛盾沖突。其次,政府要在土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過程中充當(dāng)引領(lǐng)者的角色。在勞動(dòng)力遷移時(shí),不僅要解決好他們的就業(yè)問題,還要為他們提供職業(yè)培訓(xùn)??傊?,政府一定要發(fā)揮其應(yīng)盡的職能,準(zhǔn)確定位自己的角色,保證土地流轉(zhuǎn)和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移中各項(xiàng)工作保質(zhì)保量的完成。
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