摘 " 要：隨著人口老齡化問題的出現(xiàn)，“養(yǎng)兒防老”、“老有所養(yǎng)”成為農(nóng)村居民非常關(guān)注的問題。但是伴隨著子女生活負(fù)擔(dān)的加大，同時農(nóng)村社會養(yǎng)老保險呈現(xiàn)出碎片化、統(tǒng)籌層次低、養(yǎng)老待遇低、基層服務(wù)能力不足等問題，使得農(nóng)村居民養(yǎng)老成為扶貧幫困待解決的重點問題。本文分析農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀和問題，借鑒國外開展農(nóng)村養(yǎng)老保險的經(jīng)驗，提出針對精準(zhǔn)扶貧動因下的農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展對策。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;養(yǎng)老保險;發(fā)展對策

中圖分類號：F842 " " " "文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A〓 "文章編號：1003-9031（2016）02-0057-05 "DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2016.02.13

2014年底，我國尚有貧困人口7017萬人，距2020年還有不到6年時間，要確保7000多萬人全部如期脫貧，每年要減貧1200萬人，每個月要減貧100萬人，任務(wù)非常重。而農(nóng)村養(yǎng)老保險是縮小貧富差距，提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量，幫助解決農(nóng)村居民擺脫貧困最好的保障工具。因此相關(guān)部門要按照各自的職責(zé)積極作為、密切配合，做到應(yīng)扶盡扶、應(yīng)扶盡保，推進(jìn)貧困戶及貧困人員參保工作。

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）我國農(nóng)村養(yǎng)老保險當(dāng)前的現(xiàn)狀分析

自上世紀(jì)80年代起，我國各省市就開始探索建立適合當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村養(yǎng)老保險制度，但由于各省市的經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，農(nóng)村養(yǎng)老保險沒有在宏觀層面進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，從而導(dǎo)致了各省市農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)展層次不齊，碎片化嚴(yán)重。1998年后，我國叫停了各地有關(guān)本地農(nóng)村養(yǎng)老保險的探索，自此我國對于農(nóng)村養(yǎng)老保障的工作就陷入了進(jìn)退兩難的境地。隨后在社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險大力發(fā)展獲得成效的同時，我國從2009年9月開始全面探索新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，各地紛紛響應(yīng)并逐步開展，經(jīng)過三年的普及，2012年我國 “新農(nóng)?！背晒Φ馗采w全國。2014年初國務(wù)院常務(wù)會議決定合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度是不僅僅是養(yǎng)老改革這么簡單，而是打破公共服務(wù)城鄉(xiāng)二元制度、縮小城鄉(xiāng)貧困差距的重要一步。

截至2014年末，如表1所示，我國參加養(yǎng)老保險的人數(shù)達(dá)到了8.423億左右，其中城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險5.01億占比逾60%，較2009年的2.35億增長逾兩倍，60歲以下參保人數(shù)為35366萬人，占參保總?cè)藬?shù)的70.6%，農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋面有逐年增大的趨勢。同時，如圖1所示，因為新農(nóng)保的普及，2012年城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險參保人數(shù)大幅上升，同時城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的替代率出現(xiàn)穩(wěn)步回升的局面，這都體現(xiàn)我國養(yǎng)老保險的覆蓋面和保障力度逐年上升。養(yǎng)老保險改革實施六年以來，農(nóng)村養(yǎng)老保障力度大幅增加，政策的效果逐年顯現(xiàn)對于農(nóng)村的扶貧工作起到了很大的助推作用，實現(xiàn)了資源向貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移與分配，但農(nóng)村居民離“老有所養(yǎng)，老有所依”的目標(biāo)還有一段距離。

（二）我國農(nóng)村養(yǎng)老保險面臨的嚴(yán)峻形勢

1.農(nóng)村貧困人口高居不下，養(yǎng)老保險扶貧幫困力度需加大。我國貧困狀況依然嚴(yán)峻，全國有12萬多個貧困村，832個國家扶貧開發(fā)工作重點縣和集中連片特殊困難地區(qū)縣，長期困擾貧困群眾的幾個難：吃水難、用電難、上學(xué)難、就醫(yī)難、養(yǎng)老難、增收難、貸款難等諸多問題還沒有得到根本解決。按照年人均收入2300元（2010年不變價）的農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)計算，2014年農(nóng)村貧困人口為7017萬人。各地農(nóng)村養(yǎng)老保險助推扶貧工作中不同程度地存在管理體制不順、各級職責(zé)不清、政策落實不到位等問題，一些地方扶貧資金使用管理也存在違規(guī)現(xiàn)象。全社會廣泛參與扶貧的平臺尚未建立，支持、引導(dǎo)、監(jiān)管等政策也不夠健全。因此各級部門應(yīng)該相互配合，加大城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險扶貧幫困力度。

2.老齡化趨勢嚴(yán)峻，農(nóng)村養(yǎng)老基金承壓

我國早在1999年進(jìn)入老年社會，當(dāng)前老齡化的形式越來越嚴(yán)峻，如下圖2和表2可知，在2014年我國60歲及以上老年人口達(dá)到2.12億人，占總?cè)丝诘?5.5%，其中65歲及以上人口13755萬人，占總?cè)丝诘?0.1%，養(yǎng)老金領(lǐng)取人員超過2億人。按照這一增長趨勢，在10年后的2025年將超過3億人，2040年將達(dá)到4億人。

二、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)展凸顯的問題分析

（一）農(nóng)村養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次和保障力度較低

統(tǒng)籌層次低是我國養(yǎng)老保險制度一個重要缺陷。目前，我國基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌的層次比較低，主要由省級統(tǒng)籌或市縣兩級統(tǒng)籌。由于統(tǒng)籌的級次低，導(dǎo)致了以下問題：一是基金使用混亂;二是使用效率低下;三是阻礙勞動力自由流動。同時，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障水平一直處在較低的水平。由表3可知，我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險存在較大的差距，截至2014年底城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險年支出21754.7億，領(lǐng)取人數(shù)為8593.4萬人，平均每人每月領(lǐng)取2109.63元;而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險年支出1571.2億元，領(lǐng)取人數(shù)14741.7萬人，平均每月領(lǐng)取88.82元，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險保障力度是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的23.75倍。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老保險碎片化嚴(yán)重

統(tǒng)籌層次低是我國養(yǎng)老保險制度一個重要缺陷，各地區(qū)之間無法橫向調(diào)劑，各自為政，加劇了中國社保碎片化程度，碎片化制度導(dǎo)致社保制度不公平，社保制度不公平致使社保成為近年來社會最關(guān)注的熱點問題。

在居民養(yǎng)老保障方面我國也是跟其他西方國家一樣，采取的是由城市到農(nóng)村、由區(qū)域到整體不斷橫向和縱向拓展，這就不可避免的在不斷擴大養(yǎng)老保險覆蓋的同時，帶來了一些弊端。以參保主題來細(xì)致劃分，我國逐漸形成了由新型農(nóng)村養(yǎng)老保險、企業(yè)職工養(yǎng)老保險、事業(yè)單位養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險幾大主體構(gòu)成的養(yǎng)老保障體系。這些養(yǎng)老體制因為籌資方式、管理模式、制度形式、發(fā)放條件不同造成保障無法橫向調(diào)劑，久而久之成為相互獨立、碎片化、僵化保障模式，導(dǎo)致我國各種養(yǎng)老體制的養(yǎng)老替代率差距較大。同時，由于不同養(yǎng)老體制規(guī)定計發(fā)的男女年齡條件各不相同，使得基金的累計、居民的繳費年限和享受養(yǎng)老金的年線各有差異，最終形成了我國農(nóng)村養(yǎng)老保障“碎片化”的局面。

（三）養(yǎng)老資金保值增值困難

人力資源和社會保障部2015年6月30日發(fā)布的中國社會保險發(fā)展年度報告顯示：在2009年至2014年的六年里，我國企業(yè)養(yǎng)老保險基金收益率低于同期一年期銀行存款利率，出現(xiàn)連年貶值的狀況。如下圖3所示，我國養(yǎng)老基金的收益率常年徘徊在一年期存款利率之下。

因為我國農(nóng)村養(yǎng)老處于摸著石頭過河階段，很多地方政府對于養(yǎng)老金管理水平參差不齊，同時管理方式風(fēng)格迥異，從而導(dǎo)致了我國各地歸集的養(yǎng)老保險基金管理較為混亂的尷尬局面。當(dāng)前，我國相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)部門基礎(chǔ)設(shè)施落后，投資結(jié)構(gòu)僵化，養(yǎng)老資金主要是投資銀行存款和國債產(chǎn)品，缺乏對其他高收益品種的配置;風(fēng)險管理能力較差，養(yǎng)老金投資風(fēng)險管理能力低導(dǎo)致只能縮小投資渠道，同時養(yǎng)老金的地方政府風(fēng)險隔離不當(dāng)導(dǎo)致養(yǎng)老金出現(xiàn)“空賬”現(xiàn)象。

（四）社會共濟性較差

當(dāng)前我國農(nóng)村養(yǎng)老資金的籌集采用的是個人、集體和政府三方共同承擔(dān)的籌集機制，由于個人和集體籌資能力較低，政府籌資能力有限，導(dǎo)致我國養(yǎng)老資金的總體統(tǒng)籌層次較低。近年出現(xiàn)了有些地區(qū)養(yǎng)老資金收不抵支的狀況。2015年6月30日人力資源和社會保障部發(fā)布的中國社會保險發(fā)展年度報告顯示，2014年，河北、黑龍江、寧夏城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金支出大于收入，出現(xiàn)了地區(qū)赤字的情況。

由于農(nóng)村養(yǎng)老保險的受惠人群較大，年老人的生活條件和健康條件遠(yuǎn)不如城市居民，導(dǎo)致了養(yǎng)老資金需求較大，但是由于當(dāng)前面臨龐大的農(nóng)村養(yǎng)老資金的缺口導(dǎo)致財政扶助支出有限。與此同時，農(nóng)村集體籌資方式更是杯水車薪，再加上城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險是采取自愿繳納，導(dǎo)致農(nóng)民參保繳費欲望較低，從而導(dǎo)致個人層面籌集的資金并不充足。由于保險的本質(zhì)就是社會的共濟與風(fēng)險的共擔(dān)，養(yǎng)老資金籌措渠道的限制導(dǎo)致了保險共濟功能出現(xiàn)漏洞，大大削弱了農(nóng)村養(yǎng)老保險的保障力度，一度使“老有所養(yǎng)，老有所依”的養(yǎng)老制度夙愿落空。

三、國外農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)展的借鑒

如表4所示，美國養(yǎng)老保障采取的是三位一體的保障模式，以強制實行的公共養(yǎng)老保險制度作為兜底制度，其構(gòu)成主要包括老年養(yǎng)老金、遺屬養(yǎng)老金和傷殘養(yǎng)老金三個部分，這種強制執(zhí)行的養(yǎng)老制度使得美國農(nóng)民獲得了較為牢靠的養(yǎng)老保障方式。同時美國還兼具私營養(yǎng)老金計劃和個人儲蓄養(yǎng)老保險，這兩個主要是農(nóng)民自愿參加，以此來補充公共養(yǎng)老保險的不足，使得農(nóng)村養(yǎng)老保障更加全面。當(dāng)前三位一體的養(yǎng)老體系全部覆蓋在美國全部人口中占比16%的農(nóng)村人口，并且凡年滿65歲的老人，繳滿10年養(yǎng)老保險費，便可按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。對于我國的借鑒方面主要是我國應(yīng)該強制設(shè)立類似公共養(yǎng)老保險制度，健全社會共濟體制，同時應(yīng)該建立多元化的補充保障模式。

德國的養(yǎng)老保險制度建立較早，卑斯麥時期就有養(yǎng)老保障制度的萌芽。當(dāng)前德國農(nóng)村養(yǎng)老制度兩大主線，主要是公共養(yǎng)老保險制度和私人養(yǎng)老保險制度兩位一體。其中，公共養(yǎng)老保險制度包括法定養(yǎng)老、公務(wù)員養(yǎng)老保險、農(nóng)場主養(yǎng)老保險以及獨立從業(yè)者養(yǎng)老保險，而企業(yè)養(yǎng)老保險和私人養(yǎng)老保險體系提供補充養(yǎng)老保障，針對農(nóng)民的保障還專門設(shè)立了農(nóng)場主養(yǎng)老保險。綜合保障效果非常好，全部覆蓋占比24%的農(nóng)村人口，最低投保年限一般為15年，每提前一月領(lǐng)取養(yǎng)老金降低0.2%[2]。對于我國的借鑒方面，主要是我國也需要在農(nóng)村的補充養(yǎng)老方面建立一個比較具有針對性的農(nóng)村養(yǎng)老保障，提高農(nóng)村的養(yǎng)老保障層次。

日本農(nóng)村養(yǎng)老保險采取的是多層次的聯(lián)合保障。主要有國民年金制度、農(nóng)業(yè)者年金制度、國民年金基金、共濟年金。其中國民年金制度類似我國社會保障保險，也是強制施行，而作為補充保障的方面有自愿參加的農(nóng)業(yè)者年金制度，主要目的是提高農(nóng)業(yè)勞動者的年金水平，而國民年金基金主要是消除農(nóng)業(yè)勞動者以及自營業(yè)者與企業(yè)雇員和公務(wù)員之間的養(yǎng)老金待遇差距，如果農(nóng)民感覺保障不充足還可以參加農(nóng)業(yè)協(xié)同組織的共濟年金保障計劃[3]。日本的農(nóng)民養(yǎng)老保障跟我國發(fā)展?fàn)顩r吻合。對于我國的借鑒方面，主要是我國需要在消除農(nóng)業(yè)勞動者、自營業(yè)主及雇員和公務(wù)員之間的養(yǎng)老金待遇差距上下功夫，推出類似于國民年金基金的保障計劃，同時也需要培育和鼓勵公益組織和協(xié)會提供其他的多元化保障措施。

四、基于精準(zhǔn)扶貧下農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)展的對策研究

（一）加大立法強制農(nóng)民參保機制

政府應(yīng)借鑒美國、德國、日本的農(nóng)村養(yǎng)老保險強制措施，為農(nóng)村居民提供一個固定的兜底保障模式，然后鼓勵和資助商業(yè)保險機構(gòu)提供一些針對農(nóng)村居民自愿選擇的商業(yè)養(yǎng)老保險或者鼓勵私人養(yǎng)老機構(gòu)提供一些類似企業(yè)年金的私人養(yǎng)老保險產(chǎn)品，建立起國家推行的強制養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險互補促進(jìn)機制。同時，加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)參保農(nóng)民財政補貼力度，鼓勵欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民參保。加大高齡農(nóng)民的參保財政補貼力度，提高其個人賬戶養(yǎng)老金替代率。

（二）建立社會統(tǒng)籌和個人賬戶實行分賬管理機制

政府部門應(yīng)該部署力量，建立社會統(tǒng)籌與個人賬戶結(jié)合起來分賬管理的養(yǎng)老保險資金籌措方式。將分散的養(yǎng)老資金統(tǒng)籌起來，合理進(jìn)行各地養(yǎng)老資金的統(tǒng)一劃撥，使資源的配置更為合理。同時，切實做到加大對于貧困地區(qū)的進(jìn)行補貼，引導(dǎo)養(yǎng)老資金跨區(qū)域合理配置，減小貧富差距。

（三）建立財政城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險累積制度，拓寬資金籌措渠道

目前，西方發(fā)達(dá)國家采取的養(yǎng)老保險資金籌措方式主要分為三種：現(xiàn)收現(xiàn)付制的籌集方式、部分基金累計方式和完全基金累計模式。我國主要采取第二種部分基金累計方式，采用的是“名義賬戶統(tǒng)賬結(jié)合”，這種方式主要特點是企業(yè)和城鎮(zhèn)居民交納的養(yǎng)老金一部分是計入全國社會統(tǒng)籌賬戶，一部分計入個人賬戶。而個人賬戶只記載繳費狀況，同時個人賬戶和社會統(tǒng)籌賬戶由政府統(tǒng)一管理。由于我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的層次較低，按照現(xiàn)行制度，每年需要多少農(nóng)村社會養(yǎng)老資金，政府財政就每年撥付多少，并沒有進(jìn)行積累，這種制度會導(dǎo)致政府負(fù)擔(dān)越來越重，特別是老齡化社會，需要加大養(yǎng)老資金的支付。因此，當(dāng)前有必要建立財政農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的累積制度，通過科學(xué)的精算，預(yù)測各地將來農(nóng)村養(yǎng)老保險資金的需求量，政府每年按照一定的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留資金、積累資金，通過財政累積制度來達(dá)到未來防范風(fēng)險的目標(biāo)。另外，還需要拓寬養(yǎng)老資金的籌措渠道，積極尋求社會福利部門進(jìn)行資助，加大合作引入博彩資金。同時，積極應(yīng)對未來養(yǎng)老資金的支付壓力，還需要社會各部門的支持和配合，讓養(yǎng)老資金不斷匯聚，不斷積累，造福于民。

（四）實行多層次保障，精準(zhǔn)幫貧扶困

在城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的基本養(yǎng)老體制下，我國應(yīng)該借鑒日本和德國的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，建立有針對性的農(nóng)村養(yǎng)老保障互助機制，加快建立旨在削弱城市和農(nóng)村養(yǎng)老保險厚此薄彼弊端的養(yǎng)老保障計劃。同時在精準(zhǔn)扶貧方面，還應(yīng)該按照農(nóng)民的具體經(jīng)濟情況，制定月繳金額，針對較為貧困的地區(qū)實行差別化繳納比例，但在養(yǎng)老金提供方面需要一視同仁，逐步提高貧困地區(qū)的養(yǎng)老水平，提高貧困地區(qū)人民的生活質(zhì)量，同時在較為富裕的地區(qū)可以加大養(yǎng)老資金的繳納力度，此外還可以尋求國家轉(zhuǎn)移支付方面的政策偏移，提高養(yǎng)老資金的充足率。

（五）加快養(yǎng)老金入市，注意風(fēng)險防控

加大養(yǎng)老金投資股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老金產(chǎn)品的比例。當(dāng)前，各地也在紛紛試點，如2015年3月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，山東省確定將1000億元職工養(yǎng)老保險結(jié)余基金委托全國社會保障基金理事會投資運作，分批劃轉(zhuǎn)。同時法律也進(jìn)行了必要的規(guī)制，2015年8月17日，國務(wù)院印發(fā)《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，管理辦法自印發(fā)之日起施行。至此，養(yǎng)老金入市進(jìn)入全面有法可依有法必依時代。提高養(yǎng)老保險資金投資資本市場的風(fēng)險管理技術(shù)水平，引進(jìn)相關(guān)的風(fēng)險管理人才，進(jìn)行細(xì)致的風(fēng)險管理。

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