摘 " 要：我國三大政策性銀行：國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農業(yè)發(fā)展銀行，到今天已經有了20年的發(fā)展期，在能源、農業(yè)農村等重要的經濟領域中充分發(fā)揮了作用，為恢復和發(fā)展國民經濟作出了重大貢獻。但伴隨著全球金融環(huán)境的發(fā)展變化以及我國經濟體制的深化改革，我國政策性銀行的發(fā)展也到了無法適應市場經濟的要求，需要轉型改革。政策性銀行向開發(fā)性金融機構轉型的關鍵是制定專門的法律，并且是分別立法，即“一行一法”。唯有通過專門立法，政策性銀行的法律性質、業(yè)務范圍和監(jiān)督體系等才有明確規(guī)制，面對轉型時才有統(tǒng)一明確的體系和目標。

關鍵詞：政策性銀行;立法模式;風險防范;監(jiān)管體制

中圖分類號：D922.28 " "文獻標識碼：A〓 "文章編號：1003-9031（2016）02-0023-05 "DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2016.02.05

一、我國政策性銀行產生發(fā)展的現實基礎

政策性銀行的經營目的并非追求利潤的最大化，而是在國家產業(yè)政策等相關決策的指導下，以較低的貸款利率、較長的還款期限，對特定的領域進行投融資活動，其投融資的領域往往是基礎設施、農業(yè)等需要較大投資、資金回報率較低的領域，這些是商業(yè)性銀行不愿意投資，卻對國民經濟有著重大影響的領域，因此，政策性銀行的設立是在較短時間內恢復發(fā)展經濟必要和合理的經濟手段。

從當代經濟發(fā)展的歷史軌跡來看，世界各國經濟發(fā)展的階段基本上可以劃分為以下三種：自由資本主義競爭階段、壟斷資本主義階段以及自由市場與政府干預力量平衡階段。在第一個階段，資本主義市場經濟處于萌芽發(fā)展初期，政府的立場也是非強勢的，對于市場經濟的發(fā)展，政府并不過多干預，更多的是依賴市場自身發(fā)揮調控能力，因此這一階段各國普遍的經濟模式是自由放任。第二個階段，全球范圍發(fā)生經濟危機，公司破產、大范圍失業(yè)現象層出不窮，很多領域已無法靠市場自身的調節(jié)度過難關，政府開始對經濟進行強有力的干預。發(fā)達國家開始建立政策性銀行發(fā)揮政府的財政支撐作用。在第三個階段，二戰(zhàn)后的各國經濟遭受不同程度的打擊，為了在較短時間內恢復經濟，各國普遍設立了政策性銀行，依靠國家的財政力量，對全國經濟進行統(tǒng)籌規(guī)劃，分配資源，對基礎設施及恢復經濟的重要經濟領域進行專項扶持等。與此同時，發(fā)展中國家的經濟開始高速發(fā)展，政策性銀行被放在經濟發(fā)展中的主導地位中。但隨著經濟恢復發(fā)展，經濟體制逐漸市場化，同時，各國經濟普遍融入全球化，為適應經濟的發(fā)展變化，發(fā)達國家政策性銀行慢慢向開發(fā)性銀行轉變，單純的政策性銀行已不適應全球化經濟形勢。

我國政策性銀行的產生與發(fā)展是在世界經濟發(fā)展趨勢中的第三階段。1993年，中共中央十四屆三中全會召開，會議上提出盡快成立政策性銀行，使四大專業(yè)銀行分離出政策性業(yè)務，真正轉為商業(yè)性銀行，同時使政策性業(yè)務在專業(yè)的機構中發(fā)揮作用，以幫助我國經濟恢復發(fā)展。過去的四大專業(yè)銀行長年來很多貸款都是混合型的，都是半商業(yè)性、半政策性的。1994年，國家開發(fā)銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行、中國進出口銀行三大政策性銀行成立。國家開發(fā)銀行主要的業(yè)務領域是能源、交通等領域，包括西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地等項目;中國農業(yè)發(fā)展銀行主要的業(yè)務領域是扶持農業(yè)發(fā)展和農村建設，專門從事糧棉油收購、調銷、儲備貸款等業(yè)務。中國進出口銀行是國家出口信用機構，主要的領域是為我國高新技術產品、機電產品等出口以及境外投資提供信用承諾和政策性融資。三家政策性銀行服務的經濟領域各有側重，滿足了國民經濟恢復發(fā)展的需要，為經濟發(fā)展作出了貢獻。

二、我國政策性銀行向開發(fā)性金融機構轉型的背景原因

（一）立法背景

1.法律性質地位不明確

依照民法理論上的劃分，我國法人分為機關法人、事業(yè)單位法人、企業(yè)法人和社會團體法人。不同的法人類型，法律賦予其不同的法律人格，法律規(guī)定了不同的管理和運行體制，明確其不同的法律地位，不同類型的法人必須在法律規(guī)定的范圍內行使權利，履行義務。依照民法理論上的定義，政策性銀行也是法人，但具體是哪一類型的法人，我國法律并沒有明確的規(guī)定。對于政策性銀行，我國并沒有制定專門的法律，只有三部法律對政策性銀行有所涉及，這三部法律分別是《中國人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《中小企業(yè)促進法》，但這三部法律中沒有規(guī)定政策性銀行明確的法律性質、組織形式等問題。因此政策性銀行的法律性質究竟是什么，當前的法律并沒有具體的規(guī)定。政策性銀行雖然是以國家財政為基礎，設立的目的是為了支持基礎設施建設、農業(yè)農村發(fā)展等國民經濟重要領域的發(fā)展，但政策性銀行本身并不是政府機關，因而不能視為國家機關法人。政策性銀行具有一定的盈利性，因此也并不是事業(yè)單位法人和社團法人，政策性銀行的政策性業(yè)務居于更重要的位置，也并不能歸為企業(yè)法人。因此，對于政策性銀行的法律性質和法律地位問題，我國需要盡快制定出單獨的政策性銀行法加以明確。

2.缺乏權威立法、法律嚴重滯后

我國一直沒有制定專門的政策性銀行法律法規(guī)，對于政策性銀行的監(jiān)督管制，有一些規(guī)定在《中國人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中?！吨袊嗣胥y行法》第52條規(guī)定：“本法所稱銀行業(yè)金融機構，是指在中華人民共和國境內設立的商業(yè)銀行、城市信用合作社、農村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構以及政策性銀行。”據第52條的規(guī)定，政策性銀行被納入了“銀行業(yè)金融機構”，政策性銀行和銀行業(yè)金融機構一樣，適用《中國人民銀行法》的監(jiān)管制度的規(guī)定。2003年12月，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》頒布實施，該法第2條對銀行業(yè)金融機構進行了解釋，其明確將政策性銀行納入其中，即在對政策性銀行的監(jiān)管問題上，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》與《中國人民銀行法》的規(guī)定一樣：將政策性銀行與商業(yè)銀行和其他銀行業(yè)金融機構并列，共同接受銀監(jiān)會的監(jiān)管?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》在明確規(guī)定了政策性銀行與其他商業(yè)性銀行相同的受監(jiān)管地位的同時，也確定了政策性銀行的不同性，其中附則的第48條有規(guī)定：“對在中國境內設立的政策性銀行、金融資產管理公司的監(jiān)督管理，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！钡?8條的意思即，我國法律并沒有禁止政策性銀行單獨立法，相反是鼓勵政策性銀行單獨立法。

（二）新的經濟、金融形勢背景

1.經濟全球化趨勢

上世紀七八十年代之后，世界經濟開始呈現全球化趨勢，金融市場的競爭愈加激烈，許多國家的政策性銀行失去了持續(xù)發(fā)展的動力，各國紛紛開始金融改革，重組政策性銀行，有的國家政策性銀行被其他國家機關或者其他商業(yè)銀行兼并;有的國家政策性銀行后續(xù)資金不足，破產倒閉;有的國家政策性銀行實現了設立目標，剝離了政策性業(yè)務，成功轉型成為了專業(yè)的商業(yè)性銀行;有的國家政策性銀行則順應本國經濟的發(fā)展轉變，轉換了業(yè)務范圍，轉型為農業(yè)、工業(yè)等其他領域的政策性銀行。從各國政策性銀行轉型的大致規(guī)律來看，主流趨勢是政策性銀行轉型成為開發(fā)性金融機構。

2.政府失靈

政策性銀行設立的時代背景是市場經濟中市場自身調控失靈，其設立的目的是為了通過政府的力量扭轉市場失靈的局面。為了克服市場機制的失靈，政策性銀行的調控方式是向商業(yè)銀行不愿投資的領域，提供較低利率、較長期限的貸款，雖然對于國民經濟的發(fā)展有非常巨大的促進作用，但因政策性銀行對相關領域的投資資金的來源主要是國家財政，如果國家財政實力不足，很有可能導致政策性銀行的投資金額出現短缺，無法周轉，財務缺乏可持續(xù)性;另一方面，因為政策性銀行依賴的是政府財政的支持，政府對于政策性銀行的干預就會相應地比較嚴重，政策性銀行就失去了應有的獨立性，同時，政府實行補貼，政策性銀行就容易出現道德風險。這些問題即政府失靈。因此，面對變化發(fā)展的經濟形勢以及政策性銀行特殊的問題，政策性銀行的發(fā)展面臨了重大的阻礙。

（三）自身體制背景

政策性銀行的業(yè)務領域沒有隨著經濟發(fā)展的需要作出相應的動態(tài)調整。首先，國家開發(fā)銀行。原本完全屬于國家開發(fā)銀行基礎業(yè)務領域內的“兩基一支”業(yè)務在發(fā)展過程中，已不只需依賴政府財政的支持，商業(yè)銀行也開始參與其中，不可避免地與國家開發(fā)銀行發(fā)生競爭沖突，商業(yè)銀行巨大的靈活性和龐大的資金使國家開發(fā)銀行的業(yè)務受到巨大沖擊。其次，中國進出口銀行。我國經濟已經完全納入到全球化經濟的領域內，國際經濟對我國對外貿易和進出口能力的要求更嚴格，中國進出口銀行本身的政策性業(yè)務發(fā)展緩慢，仍然固守舊式的運行模式，無法適應全球經濟的新要求。最后，中國農業(yè)發(fā)展銀行。農業(yè)發(fā)展銀行順應社會的發(fā)展變化，在保證自身政策性業(yè)務安全有效的同時，開始慢慢開發(fā)商業(yè)性業(yè)務，但由于缺乏相應的法律法規(guī)加以規(guī)制和銀行自身的不足，在開展業(yè)務的時候，沒有做到將政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務完全分離，出現了政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務交叉的現象，增加了政策性業(yè)務運行的風險。另一方面，一直以來政策性銀行都無法律法規(guī)規(guī)制，其運行機制在政府機關指導下進行，缺乏現代銀行運行體制，將出現資本金可持續(xù)性不足，業(yè)務運行紊亂，外部監(jiān)督體系缺乏等問題，對于政策性銀行的發(fā)展有極大的不利影響。

（四）現實實踐背景

我國的經濟體制在過去的十幾年間，實現了不斷深化，我國的經濟市場化程度、全球化程度在一步步加深，政策性銀行的經營環(huán)境發(fā)生了巨大改變，政策性銀行的財務運行出現了困境，在此情況下，國家提出三大政策性銀行的改革要求：分別改革，“一行一法”。具體的改革方案是：不同的政策性銀行因為在發(fā)展過程中商業(yè)化的時間和程度各有不同，因此實施改革的次序也不同。國家開發(fā)銀行因為在開展政策性業(yè)務的過程中，商業(yè)化程度遠高于其他兩個政策性銀行，因此首先開始改革，取得了一些經驗，其他兩個政策性銀行在借鑒國家開發(fā)銀行改革的基礎上也開始探索改革之路。

三、我國政策性銀行向開發(fā)性銀行轉型的立法完善

（一）我國政策性銀行轉型應當通過立法完成

1.國外有關政策性銀行立法的經驗借鑒

因為政策性銀行的特殊性，即一定的公共性質，需要以國家的財政資金作為支撐，動用的是國家的公共資源，涉及到了納稅人的合法權益。因此，國外在設立政策性銀行時，都是先進行立法，吸收公眾民意，再設立相應的機構，即普遍做法是先有立法后有機構，這是國際慣例。

以美國的立法為例：1916年《聯邦農業(yè)信貸法》頒布實施，聯邦土地銀行依據該法規(guī)定設立;1932年《1932年住房貸款銀行法》頒布實施，聯邦住房貸款銀行體系相應設立;美國進出口銀行是依據1945年《1945年進出口銀行法》頒布實施，美國進出口銀行相應設立。

以日本的相關法律為例：日本的政策性銀行“二行九庫”的設立也是法律頒布事實之后才設立機構。日本政策性銀行依據的法律分別是1953年頒布實施的《日本開發(fā)銀行法》、1950年頒布實施的《日本輸出銀行法》和1949年頒布實施的《國民金融公庫法》等。

其他國家的例子還包括韓國與德國。韓國產業(yè)銀行和進出口銀行兩大政策性銀行分別在《產業(yè)銀行法》和《進出口銀行法》先后頒布后設立。德國復興信貸銀行是在《復興開發(fā)銀行法》頒布實施后設立。

2.我國政策性銀行成立時沒有立法的不良后果

我國一直沒有制定專門的政策性銀行法，政策性銀行的運行和監(jiān)督管制，主要是依靠《中國人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的幾個法條的相關規(guī)定，但這兩部法律對于政策性銀行的規(guī)定是籠統(tǒng)的，組織機構、監(jiān)督管理等具體問題都沒有規(guī)定，因此我國政策性銀行實際上一直處于無法可依的狀態(tài)。無法可依導致了政策性銀行的運行缺乏確定的制度可依，同時缺乏正規(guī)的外部監(jiān)督機制。在這種狀況下，政策性銀行出現了與商業(yè)銀行爭利，商業(yè)性業(yè)務與政策性業(yè)務交叉以及資金儲備不足等問題，政策性銀行的發(fā)展受到了嚴重阻礙。

3.政策性銀行有法可依才能健康運營

政策性銀行有其特殊的地位，其具有商業(yè)性銀行所不具備的公共性，以一個國家的財政和信用為支撐，在一定程度上代表著國家的意志，行使著一部分宏觀調控的職能。對于政策性銀行如此特殊的地位和作用，為防止國家財政和信用被濫用，必須出臺專門的政策性銀行法律加以規(guī)范，以更好地發(fā)揮國家財政的作用。另一方面，頒布實施專門的政策性銀行法不只是對政策性銀行進行監(jiān)督，同時也是對政策性銀行的保護。這是因為，政策性銀行以國家財政為支撐，政府很容易對政策性銀行實施不當干預，導致政策性銀行喪失獨立性，損失工作效率和權威性。設立政策性銀行之前先進行立法，有利于統(tǒng)籌規(guī)劃、理順關系，從長遠、根本上解決問題，同時在進行立法的時候，公眾有機會參與到立法過程中，有利于反映民意，實現方案的科學化和認同度。

（二）開發(fā)性金融機構法的形式與內容

1.我國開發(fā)性金融機構的立法模式

對于政策性銀行或開發(fā)性金融機構的立法模式，各國立法中有兩種模式：一是對于開發(fā)性金融機構，制定一部專門的統(tǒng)一的開發(fā)性金融機構法進行規(guī)范，對開發(fā)性金融機構的組織形式、權利義務、運行機制和監(jiān)督體系等共同性問題進行統(tǒng)一的法律規(guī)制;二是不同的開發(fā)性金融機構各自適用單行的金融法律，比如可以制定《國家開發(fā)銀行法》、《中國進出口銀行法》等。

在我國的現有的立法格局下，最好采用第二種模式，即“一行一法”。（1）不同的政策性銀行、不同的開發(fā)性金融機構由于設立的目的不同，從事的政策性業(yè)務領域也各異，業(yè)務運行模式也不盡相同，同一部法律無法涵蓋全部的開發(fā)性金融機構。如我國進出口銀行的業(yè)務范圍是為境外投資、產品出口等提供信用擔保，而農業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務范圍是為農業(yè)和農村的經濟發(fā)展提供資金支持，一部法律沒有辦法將所有的政策性銀行制度都規(guī)定在內。（2）我國市場經濟在經濟全球化的形勢下，發(fā)展迅猛，產業(yè)升級換代迅速，需要政策性金融支持的重要產業(yè)也隨之變化，相應領域內的政策性銀行可能因為扶持領域產業(yè)的成熟而沒有存在的價值，宣告終止或者轉移業(yè)務范圍，轉為另一個領域的政策性銀行、開發(fā)性金融機構。相應的，這會引起相關政策性銀行法律的修改或廢止，如果采用統(tǒng)一的開發(fā)性金融機構法的立法模式，將來進行修改時，難度將會非常大，無法適應社會的形勢。

2.我國開發(fā)性金融機構的立法內容

我國在開始制定開發(fā)性金融機構法時，應盡可能的詳盡，將政策性銀行的原則、法律性質、業(yè)務范圍、權利和義務、設立變更終止程序、內部管理模式、風險防控和外部監(jiān)督體系等進行詳細的規(guī)定。在制定相應開發(fā)性金融機構法的過程中，需要在法律中對以下問題作出明確的規(guī)定。

（1）明確界定業(yè)務范圍是“政策性”還是“商業(yè)性”

通過立法明確將政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務劃分，明確各自的范圍界限和權利義務、相關的開發(fā)性金融機構是以政策性業(yè)務為目標，或是以營利性業(yè)務為目標、相關的開發(fā)性金融機構的政策性業(yè)務與營利性業(yè)務在哪些情況下可以并存，或有先后順序要求、政策性業(yè)務的風險如何防范。

（2）內部結構

在專門的法律中明確規(guī)定開發(fā)性金融機構的法律性質，明確開發(fā)性金融機構的性質是國有公司、有限責任公司還是股份有限公司，以此來明確確定開發(fā)性金融機構的公司模式結構;在專門的法律中明確規(guī)定開發(fā)性金融機構內部的董事會、監(jiān)事會之間的職責權限劃分和監(jiān)督制約機制。在開發(fā)性金融機構的專門立法中，應明確規(guī)定內部的管理機制，如對機構組織的相應規(guī)定。根據三家政策性銀行自身的特點，對三家政策性銀行的組織結構應有不同的法律規(guī)定。

（3）風險防范機制

政策性銀行的業(yè)務運行是以國家財政為支撐，因此，如何防范政策性銀行資產投資的風險是立法需要解決的一個重要問題。對于政策性銀行風險防范機制問題，應明確規(guī)定政策性銀行資金充足問題。政策性銀行主要的業(yè)務范圍是國家重要的經濟領域，如基礎設施、農業(yè)農村，這些經濟領域需要長期且數額巨大的投資，政策性銀行的充足資本金必須獲得保障，以免發(fā)生投資后勁不足，被迫中斷的現象。政策性銀行資本金的補充和調整，由國務院和財政部進行審批，并且規(guī)定資本金補充程序，規(guī)定政策性銀行的資本金補充方式應遵循法定程序，政策性銀行的收益作為資本金的補充，當資本金不能彌補業(yè)務虧損時，政府財政應當彌補。以其他國家政策性銀行籌備資金來源的途徑來看，除了依靠國家財政撥款獲得原始資本金外，還有尋求外部借款以及發(fā)行債券。政策性銀行發(fā)行的債券依托于政府財政，在金融市場上也被等同于風險較小的“政府債券”，金融市場接受度比較高，通過發(fā)行債券獲取的資金來源也相對較穩(wěn)定。近年來由于全球經濟和金融環(huán)境的變化以及市場形勢發(fā)生新變化，越來越多的國家轉向市場融資。韓國政策性銀行產業(yè)銀行在對外融資方面的經驗可以被借鑒，這家政策性銀行在成立之初也是主要依賴政府撥款獲得原始資本金，之后在開展自身業(yè)務的過程中慢慢發(fā)展，開始脫離政府撥款，轉為在國家信用的基礎上，依靠財政提供的擔保，在國內外金融市場上融資，自籌資金。這種方式可以被我國開發(fā)性金融機構借鑒。

（4）完善、明確的監(jiān)管體制

在政策性銀行監(jiān)管體制規(guī)定方面，在立法時應該將政府與政策性銀行的職能明確劃分出來，賦予政策性銀行獨立經營權。政策性銀行雖以國家財政為支撐，但政策性金融機構不是“第二財政”，政府只是出資人，不應該直接參與到政策性銀行具體業(yè)務項目的選擇中，應明確監(jiān)管體制，避免政府部門對政策性銀行的過多干涉。菲律賓開發(fā)銀行就是政府過多干預政策性銀行的典型例子，菲律賓開發(fā)銀行在進行重組之前，嚴重缺乏獨立的經營權限，主要原因就是菲律賓政府對其業(yè)務開展干預過多，導致業(yè)務運行嚴重受阻，瀕臨破產倒閉。因此，在制定專門法律時，應當明確賦予開發(fā)性金融機構獨立的權限，將政府不當的干預排除在外。

四、結語

我國三大政策性銀行在1994年分別成立，在20年的發(fā)展期內，政策性銀行在國家重要的經濟領域如能源、基礎設施和農業(yè)農村建設等領域內發(fā)揮了重要的作用。但隨著經濟全球化和我國經濟體制改革的深化，我國的政策性銀行在發(fā)展過程中出現了諸多問題，面臨著轉型的迫切形勢。在此背景下，國家開發(fā)銀行率先改革，已經實現了從政策性銀行向開發(fā)性金融機構的成功轉型，為農業(yè)發(fā)展銀行和國家進出口銀行的轉型提供了現實的借鑒經驗。

我國三大政策性銀行在向開發(fā)性金融機構轉型的過程當中，最重要及最首要的是制定專門的法律，我國制定政策性銀行法的原則是“一行一法”，即分別立法，并不制定一部統(tǒng)一的規(guī)制法律。通過專門立法，對政策性銀行的法律性質、內部結構、業(yè)務范圍和外部監(jiān)督體系等重要內容進行規(guī)制。唯有通過立法，我國三家政策性銀行在轉型前才能有一個統(tǒng)一的明確的目標和體系，唯有通過立法，我國三家政策性銀行在轉型過程中才能獲得更多的公眾參與度和支持。

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