農(nóng)業(yè)政策性金融作為政府主導(dǎo)的金融組織方式，在不同的國(guó)家和不同的時(shí)期，這種組織方式的地位也有所不同。政府主導(dǎo)的金融也就是政策性金融，本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)了政府的作用，時(shí)?？梢砸暈榧刑峁┑姆绞?。

一、政府主導(dǎo)金融的主要特征

一是直接的政府干預(yù)和行政手段則是政府導(dǎo)向金融的核心特征。而政策性金融最主要特征就是政策導(dǎo)向和政府干預(yù)，其主要目標(biāo)更多的是社會(huì)利益，而不僅僅是經(jīng)濟(jì)利益，其成交價(jià)格并不直接由交易各方通過市場(chǎng)決定，而是參照市場(chǎng)的交易價(jià)格，更多的是政府從各方的利益和社會(huì)目標(biāo)綜合考慮，再確定各方都能接受的一個(gè)價(jià)格，并且政府時(shí)常對(duì)這種交易進(jìn)行補(bǔ)貼。這些交易在市場(chǎng)機(jī)制下通常是難以形成的，而政府及政策的作用是對(duì)交易各方的利益進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，以達(dá)成交易。二是政府導(dǎo)向的金融另一特征就是設(shè)定了一些特定的參與群體。市場(chǎng)的一個(gè)重要特征是無歧視原則，無論是誰，只要是合法的都可以在市場(chǎng)上進(jìn)行公開的交易，個(gè)體的特征被忽略，只有是否具有購(gòu)買力和持有貨幣才是決定交易是否達(dá)成的先前條件。而政策導(dǎo)向的金融則對(duì)參與的主體限制較多，因而涉及的范圍相對(duì)較為狹窄。三是政府和政策導(dǎo)向的金融還具有在短時(shí)期內(nèi)發(fā)揮重要作用的特征。政府和政策導(dǎo)向金融是為少數(shù)群體提供帶有政策目標(biāo)的非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的金融方式。政府和政策導(dǎo)向的集中方式在短時(shí)間內(nèi)能夠較快形成對(duì)資源的恰當(dāng)配置，短時(shí)間內(nèi)效率較高，特別是在某些特定的時(shí)期，比如經(jīng)濟(jì)不景氣的時(shí)期，政策導(dǎo)向的金融可以在短時(shí)間內(nèi)發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，在短時(shí)間內(nèi)為有政策意義的項(xiàng)目提供資金信貸，從而緩解經(jīng)濟(jì)周期的影響。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融存在的問題

農(nóng)業(yè)政策性金融作為政府保護(hù)和扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要工具，在農(nóng)業(yè)建設(shè)中具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。在我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融主要為農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，起步較晚，發(fā)展不足，支農(nóng)功能不強(qiáng)。農(nóng)發(fā)行涉農(nóng)信貸支農(nóng)存在的問題。一是涉農(nóng)貸款投放領(lǐng)域較為集中，增長(zhǎng)慢，投放結(jié)構(gòu)不合理，有待調(diào)整。二是涉農(nóng)貸款中包含有一定量的非農(nóng)業(yè)貸款。農(nóng)發(fā)行的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款中，包含有不少非農(nóng)業(yè)貸款，這些貸款由于不是真正的農(nóng)業(yè)貸款，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民從中受益很少。三是信貸管理模式陳舊，不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。沿用傳統(tǒng)的等客上門申請(qǐng)貸款方式，對(duì)農(nóng)村企業(yè)的主動(dòng)調(diào)查了解不足，未建立客戶資源庫(kù)，缺乏對(duì)優(yōu)質(zhì)客戶的主動(dòng)營(yíng)銷和量身服務(wù)。此外，在貸款審查上過于重視形式要件，講究審查書面材料，往往忽略企業(yè)的實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，發(fā)展前景，傳統(tǒng)的逐筆審貸方式也很難適應(yīng)小企業(yè)貸款資金需求一次性量小、頻率高的特點(diǎn)。

三、策略建議

（一）堅(jiān)持政策性銀行性質(zhì)

無論從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，政策性銀行發(fā)展實(shí)踐，還是借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，我國(guó)仍需要農(nóng)業(yè)政策性金融，農(nóng)發(fā)行必須堅(jiān)持政策性銀行的性質(zhì)。一是解決“三農(nóng)”問題的長(zhǎng)期性、艱巨性和復(fù)雜性，決定了農(nóng)業(yè)政策性金融是不可或缺的。二是農(nóng)發(fā)行十幾年的發(fā)展實(shí)踐證明，農(nóng)業(yè)政策性金融的地位和作用是不可替代的。三是堅(jiān)持政策性銀行性質(zhì)，有利于充分利用WTO綠箱政策加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)。在 WTO綠箱政策范圍內(nèi)，發(fā)揮政策性金融的作用，也是國(guó)際通行做法。四是上述國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，許多國(guó)家包括發(fā)達(dá)國(guó)家，農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)不僅長(zhǎng)期存在，而且一直發(fā)揮著重要作用。

（二）明確職能定位

隨著新農(nóng)村建設(shè)的全面推進(jìn)，為切實(shí)強(qiáng)化金融支農(nóng)，有必要進(jìn)一步明確和完善農(nóng)發(fā)行的職能定位和業(yè)務(wù)范圍?，F(xiàn)階段，農(nóng)發(fā)行的職能應(yīng)定位是：忠實(shí)體現(xiàn)政府支農(nóng)意圖，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，大量籌措歸集支農(nóng)資金，承擔(dān)國(guó)家確定的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的金融業(yè)務(wù)，按現(xiàn)代銀行的體制機(jī)制運(yùn)作，專門為“三農(nóng)”提供綜合金融服務(wù)的農(nóng)業(yè)政策性銀行，成為政府支農(nóng)的有效金融工具，引導(dǎo)社會(huì)資金回流農(nóng)村的主要載體，農(nóng)村金融的骨干和支柱。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)的需要，應(yīng)將農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)展到所有涉農(nóng)領(lǐng)域，進(jìn)一步強(qiáng)化支農(nóng)功能，切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)發(fā)行服務(wù)“三農(nóng)”的廣度和深度。中長(zhǎng)期，應(yīng)逐步將農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)范圍從單純的信貸領(lǐng)域擴(kuò)展到信貸、保險(xiǎn)、擔(dān)保、投資、租賃等多個(gè)金融服務(wù)領(lǐng)域，為“三農(nóng)”發(fā)展提供全方位的政策性金融服務(wù)。

（三）建立健全法律保障

目前應(yīng)加快政策性銀行立法步伐，盡快制定農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行條例。通過條例或立法，明確規(guī)定農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)管理體制、外部監(jiān)管與扶持政策等，確保農(nóng)發(fā)行依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，監(jiān)管部門依法監(jiān)管。同時(shí)，建立符合農(nóng)業(yè)政策性銀行特點(diǎn)、有別于商業(yè)銀行的監(jiān)管模式和考評(píng)體系，完善外部激勵(lì)約束機(jī)制，調(diào)動(dòng)農(nóng)發(fā)行經(jīng)營(yíng)管理的積極性。

四、結(jié)語

目前，我國(guó)農(nóng)村金融改革和政策性銀行改革不斷深化，農(nóng)發(fā)行的體制機(jī)制與現(xiàn)代銀行的要求還有不小的差距，支農(nóng)功能還不能完全適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的需要，這些都需要在進(jìn)一步的改革發(fā)展中加以解決。深化農(nóng)發(fā)行改革，必須明確農(nóng)發(fā)行的定性定向定位問題，著力解決制約農(nóng)發(fā)行可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制等因素，真正把農(nóng)發(fā)行辦成發(fā)展空間合理、治理結(jié)構(gòu)科學(xué)、服務(wù)功能齊全、經(jīng)營(yíng)管理規(guī)范、內(nèi)控機(jī)制健全、操作手段先進(jìn)、具有可持續(xù)發(fā)展能力、支農(nóng)功能完善的農(nóng)業(yè)政策性銀行，切實(shí)發(fā)揮在農(nóng)村金融中的骨干和支柱作用。

（作者單位為中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行邢臺(tái)分行）