一、國家行政賠償制度簡述

行政機(jī)關(guān)作為我國權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，職權(quán)范圍包含了人民生活的各個(gè)領(lǐng)域，與人民的關(guān)系非常密切。行政賠償制度是指國家機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)過程中出現(xiàn)違法行政現(xiàn)象，對(duì)公民、法人及其他組織的合法權(quán)益造成侵害，需要國家進(jìn)行行政賠償。其中包含了三重意思，第一，國家是賠償責(zé)任的主體，第二，造成損害和引起國家賠償責(zé)任的行為是國家或公共團(tuán)體的公務(wù)行為，是受到公法調(diào)整的行為，第三，國家承擔(dān)的是對(duì)他人損害或者損失的彌補(bǔ)性賠償責(zé)任，而不是其他責(zé)任。

2013年1月1日，國家賠償法的第2次修正案正式施行，完善了1995年頒布實(shí)施的《中國人民共和國國家賠償法》。逐漸完善的國家行政賠償制度可以促使我國的依法行政、民主行政、服務(wù)行政的行政宗旨，對(duì)保障公民、法人及其他組織合法權(quán)益具有重要意義。

在行政法學(xué)中，行政賠償制度和行政補(bǔ)償制度比較相似，很容易被混淆。二者都是國家行政主體在發(fā)生一定前提條件下對(duì)公民、法人、其他組織的利益進(jìn)行彌補(bǔ)的行為。但是它們所產(chǎn)生的的原因不同，行政補(bǔ)償是對(duì)行政機(jī)關(guān)和工作人員的合法行為進(jìn)行補(bǔ)償，是正常行使國家行政職權(quán)的行為。而行政賠償是由于違法的行政行為產(chǎn)生的，是承擔(dān)違法責(zé)任的一種形式，暗含了對(duì)行政主體的“譴責(zé)性”，且行政賠償必然發(fā)生在損害形成之后，具備明確的法律依據(jù)，并非由行政機(jī)關(guān)自行裁定。

我國行政賠償制度起步較晚，雖然內(nèi)容比較完整，但面對(duì)現(xiàn)實(shí)環(huán)境仍然存在不小的疏漏和欠缺。本文將主要從行政賠償?shù)姆秶?、程序、歸責(zé)原則和執(zhí)行情況入手，分析行政賠償制度的現(xiàn)有缺陷和完善方式。

二、現(xiàn)行國家行政賠償制度的爭議點(diǎn)

1、行政賠償范圍過窄

行政賠償范圍規(guī)定的是國家承擔(dān)賠償?shù)姆秶?，在《國家賠償法》中，規(guī)定行政相對(duì)人受到保護(hù)的范圍只有人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且人身權(quán)只包括公民的人身自由權(quán)、身體健康權(quán)和生命權(quán)。公民的合法權(quán)利除了人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)之外，還包括應(yīng)當(dāng)保護(hù)的政治權(quán)利和其他權(quán)利，而針對(duì)人身權(quán)來講，公民的名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)等人格權(quán)歸屬在其中，卻無法受到合理的保護(hù)。

在行政賠償中，對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為范圍認(rèn)定也是爭議所在，一些有爭議的行為既沒有被列舉在賠償范圍之內(nèi)，也不屬于賠償條款，在發(fā)生相似事件時(shí)，只能根據(jù)“其他事項(xiàng)規(guī)定”，進(jìn)行彈性處理，如行政壟斷損害賠償、公共設(shè)施造成的損害賠償、抽象行政行為、間接損害與精神損害的賠償?shù)鹊取Ｔ谝恍┪鞣絿业男姓r償法律中，已經(jīng)將賠償行為進(jìn)行具體細(xì)化，對(duì)行使公權(quán)力的行為、公共設(shè)施致人損害的責(zé)任、司法賠償軍事賠償責(zé)任都有明確的規(guī)定。而在我國，對(duì)它們的認(rèn)定和賠償措施都缺少規(guī)范性指導(dǎo)，而且具備相當(dāng)寬泛的免責(zé)制度。

2、行政賠償?shù)某绦虿槐M合理

在《國家賠償法》種，并未涉及到對(duì)具體的賠償程序的規(guī)定。因此，在行政賠償?shù)膶?shí)踐中，法院在審理賠償案件的過程中常常會(huì)面臨著缺乏程序依據(jù)、審理不公、當(dāng)事人拒絕執(zhí)行賠償決定等問題，對(duì)國家賠償法的實(shí)施產(chǎn)生較大影響，也損害了賠償相對(duì)人的利益。而且，《國家賠償法》還規(guī)定審理司法賠償案件的賠償委員會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)置在中級(jí)人民法院之內(nèi)，這也與我國的司法體制產(chǎn)生了一定的矛盾，下級(jí)法院需要向上級(jí)法院請示匯報(bào)案件審理情況，中級(jí)人民法院的賠償委員會(huì)在審理案件時(shí)難以保證公正公平，對(duì)賠償案件的合理解決產(chǎn)生不利影響，同時(shí)，也沒有辦法強(qiáng)制執(zhí)行體制制約賠償決定。

此外，國家賠償法中沒有規(guī)定案件審理的聽證程序，如果出現(xiàn)不利于行政相對(duì)人的情況，無法合理保證相對(duì)人的合法權(quán)益，國家賠償制度名存實(shí)亡。

3、歸責(zé)原則存在缺陷

我國過去實(shí)行的是“違法歸責(zé)原則”，即將違法作為追責(zé)的客觀衡量標(biāo)準(zhǔn)，在2010年修訂《國家賠償法》后，在歸責(zé)原則的法律條文中將“違法”二字刪去，表面上采取了“過錯(cuò)歸責(zé)原則”，但在第二章的條文當(dāng)中，仍然過于強(qiáng)調(diào)“違法”的前置作用，從對(duì)法律的文義解釋來看，并沒有徹底改變“違法歸責(zé)原則”帶來的弊端。

首先，對(duì)國家機(jī)關(guān)的“合法要求”是最基本的要求，但不是全部的要求，違法歸責(zé)原則僅從責(zé)任結(jié)果方面對(duì)行政人員的違法行為進(jìn)行限制，但無法排除國家行政機(jī)關(guān)工作人員的過錯(cuò)行為，反而將受害人獲得賠償?shù)臈l件局限于“違法行為”，使得受害人難以獲得國家賠償。其次，違法歸責(zé)原則無法科學(xué)地對(duì)國家賠償事項(xiàng)的全部特征和內(nèi)容進(jìn)行概括，以公共設(shè)施致人損害為例，它與行政人員是否違法沒有直接的關(guān)系，而是與其是否盡到管理責(zé)任息息相關(guān)，因此過錯(cuò)和危險(xiǎn)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)顯然更符合實(shí)際情況。還有行政機(jī)關(guān)的其他柔性行為和事實(shí)行為，如行政合同行為、指導(dǎo)行為等，它們未必違法，但同樣會(huì)帶來一定的損害。因此，當(dāng)行政機(jī)關(guān)因?yàn)槁殭?quán)行為造成公民個(gè)人或法人、其他組織損失時(shí)，如果當(dāng)事人自己不存在過錯(cuò)，法律上也沒有負(fù)擔(dān)，國家就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定行政賠償，明確以過錯(cuò)原則作為行政賠償?shù)臍w責(zé)原則，讓《國家賠償法》第二章中的“違法”二字回歸本意。

4、行政賠償?shù)膱?zhí)行情況不合理

國家行政賠償由國家承擔(dān)法律責(zé)任，支付賠償費(fèi)用，進(jìn)行了侵權(quán)行為的公務(wù)人員并不會(huì)直接對(duì)受害人負(fù)責(zé)。在執(zhí)行行政賠償?shù)膶?shí)踐中，賠償金額先從公務(wù)人員所屬機(jī)關(guān)單位的經(jīng)費(fèi)預(yù)算中支付，再向國家申請財(cái)政調(diào)撥。但實(shí)際往往形成機(jī)關(guān)先行賠付，國家卻沒有財(cái)政撥付的情況，國家賠償在很大程度上變成了機(jī)關(guān)賠償。這樣就形成了惡性循環(huán)，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不愿意主動(dòng)“丟丑”，財(cái)政撥付也更加困難，甚至有時(shí)要求先處理責(zé)任人或者削減其他經(jīng)費(fèi)，事態(tài)逐漸演化，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)可能形成“對(duì)抗”行政賠償?shù)囊庾R(shí)，不惜采用利益交換、拖延等種種不合法的手段來避免行政義務(wù)，加劇了行政賠償制度難以實(shí)施的現(xiàn)狀。

三、國家行政賠償制度的完善策略

針對(duì)現(xiàn)行國家行政賠償制度中出現(xiàn)的欠缺和問題，對(duì)《國家賠償法》的修訂，對(duì)國家賠償規(guī)章制度的完善，仍然可以從賠償范圍、賠償程序、賠償標(biāo)準(zhǔn)、法治理念等方面進(jìn)行。

1、擴(kuò)大國家賠償范圍，完善歸責(zé)原則

如前文分析國家賠償制度爭議點(diǎn)中所說，國家賠償?shù)姆秶▋刹糠謨?nèi)容，分別是國家承擔(dān)賠償責(zé)任的行為范圍和需要承擔(dān)賠償責(zé)任的侵權(quán)損害范圍，也即國家對(duì)哪些侵權(quán)行為進(jìn)行賠償，對(duì)哪類損害進(jìn)行賠償。

首先，想要真正發(fā)揮國家行政賠償制度的作用，真正保證公民、法人和其他組織的權(quán)益，在對(duì)侵權(quán)行為的歸責(zé)原則中，應(yīng)當(dāng)盡量更正原本的“違法歸責(zé)原則”，采用違法原則為主，危險(xiǎn)原則及過錯(cuò)責(zé)任原則為輔，將可能引起的社會(huì)危害及行政違法行為人員的過錯(cuò)納入到賠償范圍之中，擴(kuò)大賠償范圍，將現(xiàn)行法律規(guī)定之外的人身權(quán)如名譽(yù)權(quán)、婚姻自主權(quán)，及人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)之外的其他權(quán)利納入國家賠償范圍之中，進(jìn)一步完善《國家賠償法》。

其次，還需要擴(kuò)大侵權(quán)損害的賠償范圍。我國現(xiàn)行的是物質(zhì)性賠償原則，只賠償實(shí)際損失和直接可得利益，不考慮間接損失和預(yù)期利益，也不考慮精神損害賠償，因此，需要將其納入賠償范圍內(nèi)，提升國家賠償制度的先進(jìn)性，追求與法治社會(huì)內(nèi)在要求相契合。

2、完善賠償標(biāo)準(zhǔn)，健全國家賠償程序

目前我國國家行政賠償尚未形成明確的標(biāo)準(zhǔn)和賠償程序，比如《國家賠償法》的26條規(guī)定“侵犯公民人身自由的，每日的賠償金按照國家上年度職工日平均工資計(jì)算”，賠償標(biāo)準(zhǔn)低于民事賠償標(biāo)準(zhǔn)，將對(duì)各種權(quán)利的侵害補(bǔ)償簡化為“誤工損失費(fèi)”不符合司法原則與公平正義原則。

在進(jìn)行國家賠償時(shí)，可能無法做到對(duì)損害賠償?shù)慕^對(duì)精確，但有必要盡量準(zhǔn)確地估算出個(gè)人的損失，而且在國家賠償程序中，為避免惡性循環(huán)的出現(xiàn)，可以取消由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)自行確認(rèn)行政違法的前置程序，完善賠償委員會(huì)在審理國家賠償案件時(shí)的程度，避免受到下級(jí)法院的影響，明確聽證程序和申訴程序，保證公平正義原則。

3、強(qiáng)化法治理念

法律的制定和修改，公民、法人和其他組織享受平等的合法權(quán)益，這些都需要完善整個(gè)社會(huì)的法制理念，一是完善行政機(jī)關(guān)和工作人員的法制觀念，讓他們以正確的態(tài)度對(duì)待行政賠償事項(xiàng)，不抵觸，不對(duì)抗。二是行政相對(duì)方應(yīng)當(dāng)由主動(dòng)對(duì)違法行政行為提起行政賠償?shù)囊庾R(shí)，加強(qiáng)法制觀念，可以使每個(gè)人正確地維護(hù)自己的合法權(quán)益，保證依法治國方略的順利實(shí)施。

行政賠償制度可以通過多種形式加以完善，如針對(duì)行政賠償?shù)膱?zhí)行情況，也有專家建議可以單純從技術(shù)角度進(jìn)行考慮，制定一個(gè)專門機(jī)構(gòu)，代表國家參與國家機(jī)關(guān)侵權(quán)可能導(dǎo)致的國家賠償訴訟，避免侵權(quán)機(jī)關(guān)代替國家參與訴訟時(shí)發(fā)生的角色沖突?？傊?，完善國家賠償制度，是依法行政、依法治國的重要體現(xiàn)，是現(xiàn)代民主法治文明的標(biāo)尺，對(duì)維系社會(huì)穩(wěn)定起著極其重要的作用。（作者單位為遼寧公安教育培訓(xùn)中心）