摘 要 2014年3月，臺灣因為“反服貿(mào)”引發(fā)了太陽花學(xué)運(yùn)。從深層次分析，這場學(xué)運(yùn)是政府失靈的表現(xiàn)。筆者試從這一社會現(xiàn)象出發(fā)，結(jié)合公共管理學(xué)理論，通過對中國大陸和中國臺灣政府失靈原因的分析，探討政府失靈的解決之道。

關(guān)鍵詞 政府失靈 公共決策 中國大陸與中國臺灣 治理

兩年多以前，海協(xié)會、?；鶗I(lǐng)導(dǎo)人在上海簽署了《海峽兩岸服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》。因島內(nèi)反對聲音太大，該協(xié)議在臺灣的立法機(jī)構(gòu)遲遲未能通過。2014年3月17日，政府單方面宣布此協(xié)議通過初審，直接打包送入院會，進(jìn)行最終表決。由此引發(fā)了社會反響巨大的臺灣太陽花運(yùn)動。幾百名臺灣青年學(xué)生以突襲的方式?jīng)_破警察防線，占據(jù)了立法機(jī)構(gòu)議場。同時，亦有10余萬民眾與學(xué)生上街游行，島內(nèi)陷入了政府管理失控的混亂狀態(tài)。

這場以“反服貿(mào)”為核心的太陽花運(yùn)動可以說是近幾年來臺灣地區(qū)最大的社會運(yùn)動，也是馬英九執(zhí)政以來最大的危機(jī)。其實，反服貿(mào)只是導(dǎo)火索。他們真正不滿的是這些年當(dāng)局政府的執(zhí)政不力。如今臺灣的經(jīng)濟(jì)增長率一直在2%左右徘徊，這與曾經(jīng)的“亞洲四小龍”時代相去甚遠(yuǎn)。民眾擔(dān)心服貿(mào)協(xié)議一旦通過，會損害他們現(xiàn)在僅存的優(yōu)勢和利益，所以激發(fā)了他們反抗的斗志。整個太陽花運(yùn)動折射出的是臺灣當(dāng)局政府失靈的本質(zhì)。

一、揭開政府失靈的面紗

臺灣的這一幕可以說是我們現(xiàn)代社會政府運(yùn)作的一個縮影，政府治理的改革和完善確實是人類社會的一個棘手問題。要想解決這個問題，我們首先得揭開政府失靈的面紗。

所謂政府失靈，是指個人對公共物品的需求無法在現(xiàn)代化議制民主政治中得到很好的滿足，公共部門在提供公共物品時趨向于浪費(fèi)和濫用資源，致使公共支出規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動或干預(yù)措施效率低下。政府失靈的具體表現(xiàn)包括：第一，公共決策中存在著“經(jīng)濟(jì)人”行為。第二，公共決策中的信息失靈。第三，公共決策者的能力有限。第四，公共決策的程序缺陷。第五，做出公共決策的有關(guān)機(jī)構(gòu)效率不高。這其中，筆者認(rèn)為公共決策的程序缺陷是一個重要因素。有序合理的公共決策程序是國家治理、政府運(yùn)作的重要基石。無論是在采取直接民主決策機(jī)制的臺灣地區(qū)，還是在采取間接民主決策機(jī)制的大陸地區(qū)，都存在導(dǎo)致政府失靈的因素，只要任何一個環(huán)節(jié)出錯，都可能導(dǎo)致政府失靈事件的發(fā)生。前面提到的其他幾種政府失靈的表現(xiàn)方式其實都可以在公共決策的過程之中得以體現(xiàn)。

（一）我國大陸地區(qū)

我國大陸地區(qū)總體上采取的是間接民主決策模式，公共決策的主體可分為三類，即執(zhí)政黨、立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。

（1）執(zhí)政黨。我們國家實行的是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度。充分認(rèn)識政黨決策在中國公共決策中的位置，是理解中國政治和行政過程的關(guān)鍵。我們應(yīng)該看到，中國共產(chǎn)黨是我國廣大人民根本利益的代表者，在國家發(fā)展建設(shè)中發(fā)揮了不可替代的積極作用。但是，近年來，黨內(nèi)部分黨員形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)的四風(fēng)問題仍較為突出，腐敗問題高發(fā)。這嚴(yán)重影響了黨的作用的發(fā)揮，影響了公共決策甚至是國家決策的制定執(zhí)行，使得決策出現(xiàn)偏差，最終為政府失靈埋下了隱患。

（2）立法機(jī)關(guān)。根據(jù)我們憲法的規(guī)定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表人民行使著國家權(quán)力。人民代表大會制度的運(yùn)作是否順暢有效，是我們國家長治久安的重要考量。從選民的角度來看，選民搭便車的現(xiàn)象突出，選民參與選舉的熱情并不是很高。選舉在組織上、保障上存在較多的困難。例如，流動人口的選舉問題，人戶分離情況下選民基礎(chǔ)信息資料失效問題等等。從人大代表的角度來看，選民利益的代表性尚有欠缺，履職能力有待加強(qiáng)。

（3）政府機(jī)構(gòu)。人大代表的數(shù)量是有限的，大量的管理事務(wù)是由具體政府機(jī)關(guān)的公務(wù)員來行使的。政府機(jī)關(guān)的效率不高是造成政府失靈的非常重要的原因。一是政府機(jī)構(gòu)缺乏競爭機(jī)制。二是政府機(jī)關(guān)缺少降低成本的動機(jī)。三是政府機(jī)構(gòu)在內(nèi)外部監(jiān)督方面尚不夠完善。由于政府機(jī)關(guān)和社會公眾存在明顯的信息不對稱，政府機(jī)關(guān)的產(chǎn)出也很難衡量，所以外界很難對其監(jiān)管制約。除了上述機(jī)構(gòu)外，還有一種特殊群體的存在也為政府失靈增加了可能性，那就是各種利益集團(tuán)。他們?yōu)榱藢崿F(xiàn)集團(tuán)利益，會向政府進(jìn)行尋租，再加上公共決策者的經(jīng)濟(jì)人行為，他們可能會接受利益集團(tuán)的尋租行為甚至是主動設(shè)租，這樣就會出現(xiàn)官商勾結(jié)、政府腐敗的行為，使得很多的政府決策失去正確的方向。

（二）我國臺灣地區(qū)

兩岸截然不同的政治生態(tài)導(dǎo)致公共決策也存在很大差異。臺灣可以說是一個選舉社會。在選舉過程中，各政黨推選的候選人除了提出自己的政見，還得時不時出一些“奧步”，也就是一些爛招，炒作一些新聞熱點，拉對方候選人下水?？此泼裰鞯恼h輪替和政府決策模式其實隱藏著更大的不確定和不穩(wěn)定性，混亂的選舉環(huán)境其實已經(jīng)給當(dāng)選者上臺后的政府運(yùn)作埋下了隱患，使得公共決策的準(zhǔn)確性、有效性均大打折扣。

（1）從地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人選舉來看，最終勝出的參選者并不一定是最優(yōu)、最佳的選擇。除了參選者本身的能力，還有太多的外在影響因素。當(dāng)最后的勝出者真的開始行使職權(quán)，可能與民眾的心理預(yù)期是不一樣的。這也就導(dǎo)致了原先的支持者最后可能變成了反對者。此外，參選人在選舉時的很多政見都是為了爭取選票的，等真的上臺了，能不能兌現(xiàn)承諾也是個問題。為了守住政權(quán)，他們往往會顧慮很多，政策的出臺也會變得非常的小心。

（2）從政黨輪替來看，臺灣目前的選舉制度可能導(dǎo)致了“多數(shù)人的暴政”。根據(jù)阿羅不可能定理，在民主社會中，沒有一種投票程序能尊重每一個人的偏好，能將所有個人的偏好轉(zhuǎn)換成一種社會偏好，并做出前后一致的決策。例如，2012年大選，馬英九連任時的得票率約為51.6%。顯然剩下的48.4%被強(qiáng)制性地接受了這一結(jié)果。這為之后政府的運(yùn)作埋下了不小的隱患，作為在野黨的民進(jìn)黨，雖然沒能奪得政權(quán)，但可在參政過程中不時設(shè)置障礙，使政府運(yùn)作困難重重，318學(xué)運(yùn)就是很好的證明。

二、尋求解決之道

從以上的分析中，我們發(fā)現(xiàn)，雖然大陸和臺灣采取的是完全不同的公共決策模式，但如果任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都可能導(dǎo)致政府失靈。那么，我們該如何來規(guī)避政府失靈的問題呢？我們要從國情出發(fā)，尋找解決方案。

（一）要轉(zhuǎn)變觀念，正確認(rèn)識政府作用

我國在治理過程中曾長期處于計劃經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，政府存在過度干預(yù)的情況，在國家發(fā)展的過程中產(chǎn)生了許多負(fù)面效應(yīng)。在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的過程中，我們必須保持清醒的頭腦，明確政府干預(yù)的內(nèi)容、范圍和手段，把政府干預(yù)限定在合理的范圍之內(nèi)，以市場機(jī)制為主導(dǎo)，發(fā)揮政府干預(yù)的補(bǔ)充性作用。政府不能和市場混為一談，政府對市場干預(yù)的范圍應(yīng)該僅限于市場失靈的情況。政府應(yīng)該履行好“守夜人”的職責(zé)。

（二）要拓展渠道，積極發(fā)揮其他社會治理力量的作用

現(xiàn)代國家的治理絕不是市場或政府單方面的職責(zé)，公共治理的第三種力量正在崛起，原來政府和市場的二元結(jié)構(gòu)正在演變成三元結(jié)構(gòu)。因此，要創(chuàng)新思維，多拓展社會治理的渠道，加大對民間社會治理力量的扶持力度。各種社會治理力量要加強(qiáng)聯(lián)動，建立多種社會調(diào)節(jié)力量互動的社會管理網(wǎng)絡(luò)。

（三）要優(yōu)化民主，建立科學(xué)有效的決策機(jī)制

一個國家善治的構(gòu)成要素可以用十個詞概括：公正、有效、參與性、穩(wěn)定、回應(yīng)、廉潔、法治、責(zé)任、透明性和合法性。正如前面闡述的，國家治理是建立在一個個正確公共決策的基礎(chǔ)之上。公共決策程序的錯誤很可能引發(fā)政府失靈問題，因此必須高度重視公共決策的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和有效性。各部門之間應(yīng)分清職責(zé)，各司其職，并加強(qiáng)配合。在擬訂和選擇公共決策時要暢通信息渠道，體現(xiàn)民主，讓真正有能力、有工作熱情者進(jìn)入決策體制，進(jìn)一步提升決策者的能力和水平。同時，要確保公共政策執(zhí)行的有效性。

（四）要加強(qiáng)監(jiān)管，建立和完善我國的法治體系

黨的十八屆四中全會已經(jīng)提出了依法治國的基本綱略。因此，在政府決策過程中要樹立法治思維。要進(jìn)一步注重法治建設(shè)尤其是完善公共決策規(guī)則，打好有法可依的基礎(chǔ)。除了加強(qiáng)政府的自律機(jī)制外，還必須加強(qiáng)外部監(jiān)督體系建設(shè)，進(jìn)一步完善監(jiān)督政府行為的法律法規(guī)，并有效實施，以杜絕政府腐敗和不公正現(xiàn)象的發(fā)生。

（作者單位為上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院）

[作者簡介：袁賽丹（1980—），女，就讀于上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院2014級MPA研究生3班。]

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