趙旭凌

摘 要 長(zhǎng)期以來(lái)，關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理問(wèn)題始終困擾著國(guó)企改革。在現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制下，部分國(guó)有企業(yè)因?qū)w制的解析不透、執(zhí)行不力等因素影響，經(jīng)營(yíng)效益仍未得到顯著改觀，致使大量國(guó)有資產(chǎn)流失。因此，國(guó)有資產(chǎn)使用效率能否實(shí)現(xiàn)有效提升，其關(guān)鍵即在于能否落實(shí)現(xiàn)行管理體制改革，切實(shí)執(zhí)行政策措施，最大限度盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)存量。鑒于此，本文通過(guò)對(duì)當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)管理體制不足之處的分析，提出了相應(yīng)完善建議，以期對(duì)國(guó)企國(guó)有資產(chǎn)管理體制的健全提供有益參考。

關(guān)鍵詞 國(guó)有企業(yè)改革 國(guó)有資產(chǎn)管理 資產(chǎn)法制化 內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)

一、引言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，國(guó)有企業(yè)改革早已被列入政府年度計(jì)劃，在對(duì)其改革項(xiàng)目中，國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題是其重點(diǎn)之一?；趪?guó)有企業(yè)當(dāng)前存在各種各樣的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，故而造成國(guó)有資產(chǎn)流失的形式也是多樣的，都在不同程度上對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著嚴(yán)重的影響，亟待予以完善。

二、當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)管理體制的不足之處

（1）資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不完整。首先，政府既是國(guó)有資產(chǎn)的所有者，也是其實(shí)際支配者，而國(guó)企或事業(yè)單位既是國(guó)有資產(chǎn)的實(shí)際使用者，又是其經(jīng)營(yíng)者；從獨(dú)立支配權(quán)來(lái)看，前者較大，而后者并無(wú)。其次，政府所履行的職能是“雙重”的，是社會(huì)公共管理權(quán)和國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)的集合，既是國(guó)有資產(chǎn)所有者，又是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的管理者，因此對(duì)其準(zhǔn)確定位較難，且難以規(guī)范兩種權(quán)力的行使，這是造成管理混亂的根本原因。再者，國(guó)家劃撥?chē)?guó)有資產(chǎn)管理權(quán)限給企業(yè)，既侵害國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，又致使其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)無(wú)法確定，這是地方政府或國(guó)企機(jī)會(huì)主義產(chǎn)生的本質(zhì)根源。此外，政府在履行國(guó)有資產(chǎn)管理職能時(shí)，對(duì)國(guó)企提出一些非經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)，將部分政府職能“轉(zhuǎn)嫁”，而國(guó)有資產(chǎn)管理過(guò)程中，政府的越級(jí)管理行為，也影響國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，致使無(wú)法達(dá)成資產(chǎn)管理目標(biāo)。

（2）法律制度不健全。法律制度缺陷是現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制缺陷的主要問(wèn)題之一，而現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理法律體系不健全的主要表現(xiàn)為范圍以及方向并不明確。具體地說(shuō)，我國(guó)在國(guó)有資產(chǎn)管理方面并沒(méi)有制定專門(mén)的法律，僅僅是在部分相關(guān)法規(guī)中分散性的提到國(guó)有資產(chǎn)管理，諸如《公司法》《物權(quán)法》《證券法》等。上述法律對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的規(guī)范以及所闡述的調(diào)整范圍都不統(tǒng)一，導(dǎo)致對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理效能長(zhǎng)期停滯不前。其次，目前，我國(guó)所出臺(tái)的同國(guó)有資產(chǎn)管理相關(guān)的一些條例或政策也是極為分散，而且對(duì)現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)性抑或非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的規(guī)定都多為原則性規(guī)定，特別是鮮少看到轉(zhuǎn)化非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的相關(guān)條款。

（3）創(chuàng)新意識(shí)不齊備。客觀而論，國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)及其相關(guān)部門(mén)普遍缺乏對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的清晰認(rèn)識(shí)，致使管理目標(biāo)并不明確。其具體表現(xiàn)為：一是不重視國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管。管理者往往多重視有形資產(chǎn)而輕無(wú)形資產(chǎn)；重國(guó)有資產(chǎn)使用而輕其監(jiān)管，致使其大量閑置、損毀、流失，國(guó)有資產(chǎn)使用率大降，更枉論保值增值。二是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下的國(guó)有資產(chǎn)認(rèn)識(shí)不足。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，部分國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)故步自封，乏于創(chuàng)新，思維局限，鮮少在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管中運(yùn)用先進(jìn)資產(chǎn)管理理念，致使國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、效率和質(zhì)量都日趨下降。

（4）機(jī)構(gòu)設(shè)置不獨(dú)立。我國(guó)設(shè)有專門(mén)的“國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)”（下文簡(jiǎn)稱“國(guó)資委”），地方政府也設(shè)有“國(guó)有資產(chǎn)管理局”，但它們都從屬于國(guó)家財(cái)政部，其職能權(quán)力并不獨(dú)立，由此反而對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理形成了一種束縛和制約?，F(xiàn)實(shí)中的國(guó)企單位，并非所有單位都設(shè)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，這是國(guó)有資產(chǎn)管理低效的主要因素之一。此外，即便是國(guó)企單位設(shè)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，也多因內(nèi)部控制制度不健全，而無(wú)法對(duì)財(cái)產(chǎn)形成切實(shí)有力的保護(hù)；有些國(guó)企單位更因?yàn)槁殑?wù)分離不徹底，而導(dǎo)致大量國(guó)有資產(chǎn)從中流失。例如，2014年，“國(guó)家審計(jì)署”針對(duì)11家央企的財(cái)務(wù)狀況所披露的2012年度財(cái)務(wù)審計(jì)結(jié)果表明，某集團(tuán)在既未按規(guī)定程序?qū)嵤┛尚行匝芯亢蜕蠄?bào)集團(tuán)董事會(huì)審批，也未報(bào)請(qǐng)發(fā)改委核準(zhǔn)的前提下，私自和境外3家公司聯(lián)合開(kāi)發(fā)3個(gè)境外礦山；其合作時(shí)間分別為：首次是2003年11月；第二次是2006年7～8月；第三次是2008年2月～2012年底，該三次項(xiàng)目累計(jì)投入7.7億元、14.4億元、33.56億元，終造成虧損各為5.2億元、2.73億元、23億元。由此可見(jiàn)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置缺陷的背景下，國(guó)企單位往往很難按照既定權(quán)限或程序履行“集體決策審批制”或“聯(lián)簽制”，從而極易威脅國(guó)有資產(chǎn)安全。

三、完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的工作構(gòu)想

（1）提倡全面實(shí)行法制化管理。即以法律、制度手段的有效結(jié)合為途徑，嚴(yán)樹(shù)國(guó)有資產(chǎn)管理體制，使其更具權(quán)威性，進(jìn)而使國(guó)有資產(chǎn)管理更趨于法制化。倡導(dǎo)法制化管理，構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)管理法律體系是改善現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制缺陷的重要途徑，同時(shí)也有利于深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革。反過(guò)來(lái)說(shuō)，強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)管理的法制化水平，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理法律體系予以規(guī)范也是必然條件。借由明確國(guó)有資產(chǎn)配置、程序和具體方法，可使國(guó)有資產(chǎn)管理更加有章可循、有法可依，進(jìn)而更加規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)管理體制。

（2）完善內(nèi)控與風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。完善國(guó)企內(nèi)部控制制度以及風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，對(duì)提升內(nèi)部管理水平以及風(fēng)險(xiǎn)防范能力，避免國(guó)有資產(chǎn)流失是極為有利的。為此，國(guó)企除了增設(shè)內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組之外，還要設(shè)立專門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)，以強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)管理。所以在實(shí)踐中，不僅要強(qiáng)化財(cái)產(chǎn)登記以及各種資產(chǎn)、文件資料等實(shí)物保管，重要文件資料應(yīng)留備份；定期盤(pán)點(diǎn)并檢查賬目是否相符，發(fā)現(xiàn)誤差應(yīng)及時(shí)分析原因，明確責(zé)任；還要對(duì)不相容職務(wù)分離制度嚴(yán)格執(zhí)行，明確各機(jī)構(gòu)、崗位職責(zé)，形成相互監(jiān)督制約機(jī)制；對(duì)“三重一大”事項(xiàng)按規(guī)定集體決策審批或聯(lián)簽執(zhí)行。

（3）資產(chǎn)管理推行市場(chǎng)化運(yùn)作。集中非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)后，可使金融市場(chǎng)中國(guó)有資產(chǎn)的整體作用得以發(fā)揮，促其從實(shí)物形態(tài)轉(zhuǎn)為價(jià)值形態(tài)。具體地說(shuō)，即是要強(qiáng)化地方政府融資約束，對(duì)其違規(guī)擔(dān)保行為嚴(yán)令禁止，嚴(yán)控貸款期限，對(duì)貸款授權(quán)制度予以規(guī)范，又要加強(qiáng)督促銀行信貸管理。統(tǒng)一運(yùn)作監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以公開(kāi)、透明的方式對(duì)非經(jīng)營(yíng)性進(jìn)行運(yùn)作，使其向經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)變。

（4）優(yōu)化資產(chǎn)機(jī)構(gòu)派專人督崗。作為國(guó)有資產(chǎn)實(shí)際出資人，政府應(yīng)盡少干預(yù)國(guó)企日常經(jīng)營(yíng)，以確保企業(yè)獨(dú)立法人資格的完整性。此外，作為出資人，政府也應(yīng)承認(rèn)并尊重企業(yè)獨(dú)立、完全法人資格，雖以固定身份參與股權(quán)管理，但不過(guò)分干涉經(jīng)營(yíng)。此外，國(guó)有資產(chǎn)管理旨在社會(huì)效應(yīng)最大化，并借此平衡社會(huì)功能，因此，政府應(yīng)把精力多投入公共服務(wù)管理，多創(chuàng)造市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境，借由所有權(quán)分開(kāi)使用權(quán)，降低對(duì)國(guó)企的行政干預(yù)度，促其盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)存量，實(shí)現(xiàn)其保值增值。同時(shí)，除設(shè)置專門(mén)的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)之外，還要增設(shè)專門(mén)的資產(chǎn)管理崗位，并委派專人負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)管理，詳盡地掌握關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)的一切經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，以確保其安全，進(jìn)而促進(jìn)其保值、增值。

四、結(jié)語(yǔ)

國(guó)有資產(chǎn)管理體制是國(guó)有企業(yè)改革中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，也是其中一個(gè)十分繁雜的問(wèn)題。因其問(wèn)題所涉甚廣，包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各大范疇，因此必須立足在各個(gè)方面給予及時(shí)且有效的處理解決，切莫顧此失彼，并建立健全適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新體制，進(jìn)而最大限度防止國(guó)有資產(chǎn)的流失。以全新姿態(tài)面對(duì)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的各種挑戰(zhàn)，切實(shí)提高國(guó)有企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

（作者單位為國(guó)家新聞出版廣電總局五六四臺(tái)）

參考文獻(xiàn)

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