盧怡賢，吳練達(dá)（.中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院，北京0087；.天津商業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，天津30034）

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京津冀空氣污染與河北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)——兼論聯(lián)合治理對(duì)策

盧怡賢1，吳練達(dá)2
（1.中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院，北京100872；2.天津商業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，天津300134）

【摘要】以京津冀空氣質(zhì)量下降為出發(fā)點(diǎn)，概要分析影響空氣質(zhì)量的首要污染物PM(2.5)濃度提升的自然因素和人為原因，具體分析河北省以鋼鐵產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量的影響。基于上述分析，對(duì)治理空氣污染提出以下對(duì)策：建立京津冀聯(lián)合治理機(jī)制，從機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)、生態(tài)補(bǔ)償、設(shè)立基金和聯(lián)合立法等方面治理空氣污染，呼吁河北省在市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)下，合理推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

【關(guān)鍵詞】空氣質(zhì)量；河北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；京津冀聯(lián)合治理

引言

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，環(huán)境污染問(wèn)題日益突出，京津冀地區(qū)嚴(yán)重的空氣污染狀況堪為典型現(xiàn)象?；?012年6月頒布的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3095-2012），在國(guó)家環(huán)保部公布的全國(guó)空氣質(zhì)量最差的十個(gè)城市中，河北省七座城市連續(xù)多年“榜上有名”。2015年空氣質(zhì)量較差的十個(gè)城市依次是保定、邢臺(tái)、衡水、唐山、鄭州、濟(jì)南、邯鄲、石家莊、廊坊、沈陽(yáng)。2014年京津冀占據(jù)我國(guó)空氣質(zhì)量最差排行榜8席，且京津冀地區(qū)13個(gè)地級(jí)市及以上城市中，有11個(gè)排在污染最重的前20位，其中包括北京。京津冀地區(qū)空氣首要污染物是PM2.5，該指標(biāo)年均濃度平均超標(biāo)1.6倍以上。[1]

目前已有眾多研究涉及京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量這一問(wèn)題。如，孟曉艷等采用京津冀重點(diǎn)城市環(huán)境空氣質(zhì)量日?qǐng)?bào)數(shù)據(jù)、地面氣象資料等，分析2013 年1月京津冀地區(qū)強(qiáng)霧霾頻發(fā)成因。[2]劉俊等利用第三代區(qū)域空氣質(zhì)量模型及京津冀地區(qū)高分辨的污染源排放清單，模擬PM2.5的濃度變化趨勢(shì)，分析了《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》等政策效果。[3]周強(qiáng)認(rèn)為工業(yè)和經(jīng)濟(jì)排放的霾是霧霾危害的根本原因，由森林破壞導(dǎo)致冷空氣產(chǎn)生的霧是霧霾的重要原因，消除霧霾要分別消霧和消霾。[4]張立鵬、張九山通過(guò)分析京津冀地區(qū)PM2.5來(lái)源，提出劃設(shè)范圍、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、建立區(qū)域“霾匯”及清潔發(fā)展機(jī)制、加強(qiáng)財(cái)政支持、拓寬融資渠道等方式。[5]

這些文獻(xiàn)雖然從多個(gè)維度分析了京津冀地區(qū)空氣污染的原因，但卻甚少涉及河北省以鋼鐵產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的重化工業(yè)體系對(duì)京津冀地區(qū)空氣污染造成的影響。因此，有必要探討河北省以第二產(chǎn)業(yè)為主體、以鋼鐵產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)京津冀空氣質(zhì)量造成的影響，揭示近年來(lái)京津冀地區(qū)PM2.5濃度提升以及京津冀成為全國(guó)空氣質(zhì)量最差地區(qū)的根本原因。只有在辨析京津冀空氣污染與河北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)上，才能夠有的放矢地解決京津冀空氣污染問(wèn)題。

1　河北是京津冀PM2.5最主要的來(lái)源地

PM2.5指空氣中直徑小于2.5 μm的氣溶膠顆粒物，我國(guó)于2013年將PM2.5正式命名為細(xì)顆粒物，它具有體積小、重量輕、滯留時(shí)間長(zhǎng)、傳播范圍廣等特點(diǎn)，易造成大范圍的空氣污染。京津冀PM2.5為主要污染物，成為全國(guó)空氣質(zhì)量最差的地區(qū)，有自然原因，也有人為因素。

1.1自然因素使京津冀地區(qū)易于聚集污染物

京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量劃分大致以北京為界，北京以北的張家口、承德空氣質(zhì)量可圈可點(diǎn)，而北京以南諸市均出現(xiàn)在空氣質(zhì)量最差排行榜上，這與自然地理?xiàng)l件易于聚集污染物有密切聯(lián)系。

1.1.1地形和氣候條件使京津冀地區(qū)的污染物不易擴(kuò)散

就地形而言，北面的燕山和西面的太行山對(duì)該地區(qū)呈包圍之勢(shì)，地勢(shì)西北高、東南低，污染物易于集聚。從氣候角度而言，冬季盛行西北風(fēng)，由于山脈阻隔，在風(fēng)力較小時(shí)，污染物不易擴(kuò)散。夏季盛行的東南風(fēng)將唐山、廊坊等地空氣中的污染物擴(kuò)散到整個(gè)區(qū)域，并將污染物鎖定在燕山—太行山山系范圍內(nèi)。因此，地形和氣候條件相互作用是該地區(qū)污染物不易擴(kuò)散的重要原因。

1.1.2植被和水資源狀況使京津冀地區(qū)凈化污染物能力低下

研究顯示，植被葉片對(duì)PM2.5有顯著的吸附作用。[7]而京津冀地區(qū)植被覆蓋率較低，這使得京津冀地區(qū)凈化污染物的能力有限；在秋冬季，該地區(qū)植物枯黃落葉，進(jìn)一步降低了植被對(duì)PM2.5的吸附能力。水域可以吸附和降低空氣中的氮氧化合物、有機(jī)氮、二氧化硫、硫酸鹽、硝酸鹽、銨鹽、氯化物等有毒物質(zhì)，從而減少一次PM2.5和二次PM2.5前體物，減輕空氣污染問(wèn)題。但京津冀地區(qū)水資源嚴(yán)重缺乏，地表水域干涸且過(guò)度依賴(lài)地下水和外省調(diào)水，供給本地使用已非常困難，水域?qū)諝馕廴疚锏奈阶饔脽o(wú)法得到發(fā)揮。概而言之，植被和水資源狀況決定了京津冀地區(qū)凈化污染物能力低下。

1.2過(guò)度依賴(lài)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致河北成為PM2.5污染源的重要因素

人類(lèi)活動(dòng)產(chǎn)生的大量污染物是空氣質(zhì)量變差的直接和根本原因。就京津冀地區(qū)而言，PM2.5主要來(lái)源于鋼鐵等高污染行業(yè)的做業(yè)過(guò)程。2014年，中國(guó)清潔空氣聯(lián)盟與清華大學(xué)聯(lián)合發(fā)布《京津冀能否實(shí)現(xiàn)2017年P(guān)M2.5改善目標(biāo)——基于“大氣國(guó)十條”的京津冀地區(qū)細(xì)顆粒物污染防治政策效果評(píng)估》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《報(bào)告》）。PM2.5污染物分為一次PM2.5和二次PM2.5污染的前體物?！秷?bào)告》指出，工業(yè)過(guò)程和民用部門(mén)是京津冀地區(qū)一次PM2.5的主要來(lái)源，分別貢獻(xiàn)了54%和29%，其中工業(yè)過(guò)程排放主要來(lái)源于鋼鐵、水泥、煉焦等行業(yè)。二次PM2.5污染的前體物主要是SO2、NOx、VOCs、NH3。工業(yè)鍋爐、工業(yè)過(guò)程（主要是鋼鐵燒結(jié)和工業(yè)窯爐）、電力、民用和供熱部門(mén)分別貢獻(xiàn)了區(qū)域SO2排放的39%、19%、17%、15%和8%；交通、工業(yè)鍋爐、電力、供熱和工業(yè)過(guò)程（主要是水泥行業(yè)）是NOx排放的主要來(lái)源，分別貢獻(xiàn)了28%、27%、24%、10%和7%；VOC排放的40%、26%、17%和9%分別來(lái)自于溶劑使用、工業(yè)過(guò)程、民用和交通部門(mén)；NH3主要來(lái)自于農(nóng)業(yè)部門(mén)的化肥施用和畜禽養(yǎng)殖。由于可見(jiàn)，工業(yè)過(guò)程、民用部門(mén)、供熱、交通等都是PM2.5的來(lái)源，但工業(yè)過(guò)程貢獻(xiàn)尤為突出，是一次PM2.5的主要來(lái)源，各生產(chǎn)過(guò)程又排放大量二次PM2.5污染的前體物。因此，工業(yè)過(guò)程是京津冀地區(qū)PM2.5產(chǎn)生最主要的原因。

三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異導(dǎo)致各地污染源不同，河北規(guī)模龐大且結(jié)構(gòu)畸形的重化工業(yè)使該地區(qū)成為PM2.5主要來(lái)源地。河北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是以第二產(chǎn)業(yè)為主體、鋼鐵產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的重化工業(yè)體系，鋼鐵、水泥、玻璃、石油化工、火力發(fā)電、皮革等都是河北省的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，但這些產(chǎn)業(yè)單位產(chǎn)出能耗高、污染物排放量大，由于空氣聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，河北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)北京、天津的空氣質(zhì)量產(chǎn)生了巨大影響。

2　河北省畸形產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與京津冀空氣污染的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

2.1河北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)——過(guò)分依賴(lài)鋼鐵產(chǎn)業(yè)且優(yōu)勢(shì)行業(yè)都是重污染行業(yè)

河北省之所以成為京津冀地區(qū)最重要的污染源，根本原因在于河北省畸形的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。該省處于工業(yè)化中期，第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比重始終保持在50%以上（見(jiàn)表1）。

表1　河北省2004—2014年產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（各產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重）

河北省第二產(chǎn)業(yè)以資金、資源密集型為主，以鋼鐵工業(yè)為代表，是名副其實(shí)的支柱產(chǎn)業(yè)。[8]從2001年至2014年，河北省連續(xù)13年成為中國(guó)鋼鐵第一大省。截止到2014年底，全省有鋼鐵生產(chǎn)企業(yè)110家，有煉鐵高爐348座，年煉鐵產(chǎn)能2.69億噸；煉鋼轉(zhuǎn)爐、電爐共305座，年煉鋼產(chǎn)能2.61億噸。[9]河北省鐵礦石、煤炭資源儲(chǔ)量較為豐富且易于獲得，市場(chǎng)廣闊，交通便利，具備發(fā)展鋼鐵產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)條件；21世紀(jì)初大量基礎(chǔ)設(shè)施和住房建設(shè)促使鋼鐵需求旺盛，鋼鐵企業(yè)盈利空間大；我國(guó)官員考核機(jī)制造成對(duì)GDP的盲目崇拜，使得河北省大量鋼鐵企業(yè)快速發(fā)展，鋼鐵產(chǎn)業(yè)在河北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中逐漸居于重要地位，成為河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要支柱產(chǎn)業(yè)。[10-16]但鋼鐵產(chǎn)業(yè)本身屬于高污染行業(yè)，其生產(chǎn)過(guò)程排放大量污染物，且河北省鋼鐵產(chǎn)品產(chǎn)量之大、企業(yè)分布之密集實(shí)為罕見(jiàn)，是京津冀成為全國(guó)空氣質(zhì)量最差地區(qū)的主要原因。

圖1　河北省與中國(guó)、全球歷年粗鋼產(chǎn)量對(duì)比[17]

從圖1看出，20世紀(jì)70年代到90年代中國(guó)粗鋼產(chǎn)量占全球粗鋼產(chǎn)量的比重并不高，但呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，直到1996年，中國(guó)粗鋼產(chǎn)量首次超過(guò)1億噸，占全球總產(chǎn)量的13.5%，居于世界第一位。河北省鋼鐵產(chǎn)業(yè)大跨步前進(jìn)，占中國(guó)乃至世界鋼鐵產(chǎn)量比例不斷攀升。2014年，全球粗鋼產(chǎn)量達(dá)到16.62億噸，中國(guó)產(chǎn)量達(dá)8.227億噸，占全球49.5%，河北省產(chǎn)量達(dá)1.853億噸，占全國(guó)總產(chǎn)量的22.52%。因此，全球鋼鐵產(chǎn)量有“中國(guó)第一，河北第二，唐山第三”之稱(chēng)。由表2可知，2014年河北省仍保持全國(guó)鋼鐵第一大省的地位，江蘇省次之，遼寧省、山東省、山西省等資源大省產(chǎn)量較大，但與河北省有很大差距。

表2　我國(guó)鋼鐵大省2014年主要產(chǎn)品產(chǎn)量

除規(guī)模龐大鋼鐵產(chǎn)業(yè)外，水泥、玻璃、石油化工、火力發(fā)電、皮革等產(chǎn)業(yè)也是河北的優(yōu)勢(shì)與重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，但這些產(chǎn)業(yè)同時(shí)也是高污染、高排放的代名詞。河北省以第二產(chǎn)業(yè)為主體、鋼鐵工業(yè)為主導(dǎo)的重化工業(yè)體系對(duì)河北省乃至京津冀環(huán)境造成巨大壓力。

2.2河北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)京津冀空氣質(zhì)量的影響

2.2.1鋼鐵產(chǎn)業(yè)是影響京津冀空氣質(zhì)量最主要的因素

鋼鐵產(chǎn)業(yè)是以從事黑色金屬礦物采選和黑色金屬冶煉加工等工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)為主的工業(yè)行業(yè)。鋼鐵工業(yè)生產(chǎn)對(duì)環(huán)境污染嚴(yán)重，被列為污染危害最大的六大行業(yè)——鋼鐵、煉油、火電、化工、有色金屬冶煉、造紙——之首。鋼鐵產(chǎn)業(yè)既是一次細(xì)顆粒物排放源，也是空氣中細(xì)顆粒物污染的主要前體物SO2、NOx的主要排放源。鋼鐵生產(chǎn)從原材料開(kāi)采到最后產(chǎn)出鋼材經(jīng)過(guò)多道程序，幾乎每個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)產(chǎn)生污染物，整個(gè)生產(chǎn)過(guò)程排放大量顆粒物和有害氣體。從原料場(chǎng)產(chǎn)生顆粒物起，焦?fàn)t及化產(chǎn)產(chǎn)生NOx、SO2、BaP、HCN、苯、酚類(lèi)非甲烷總烴、NH3、H2S、顆粒物等；燒結(jié)球團(tuán)產(chǎn)生NOx、SO2、二噁英、氟化物、顆粒物；經(jīng)過(guò)高爐，產(chǎn)生NOx、SO2、顆粒物；電爐排放顆粒物和二噁英；轉(zhuǎn)爐排放顆粒物；鑄錠、初軋機(jī)環(huán)節(jié)產(chǎn)生NOx、SO2、顆粒物；連鑄機(jī)環(huán)節(jié)產(chǎn)生顆粒物；最后，熱軋、冷軋機(jī)組、酸洗機(jī)組、鍍層機(jī)組、涂層機(jī)組等排放NOx、SO2、顆粒物、油霧、酸霧、酸霧笨、甲苯、二甲苯、非甲烷總烴等。此外，如果將鐵礦石、煤礦開(kāi)采、煉焦、火力發(fā)電等前向產(chǎn)業(yè)和工業(yè)生產(chǎn)支持系統(tǒng)考慮在內(nèi)，那么鋼鐵產(chǎn)業(yè)所造成的污染還會(huì)大得多。[18]

2.2.2河北省第二產(chǎn)業(yè)的規(guī)模與布局對(duì)空氣質(zhì)量的影響——以鋼鐵和水泥產(chǎn)業(yè)為例

在河北省境內(nèi)，鋼鐵和水泥廠星羅棋布，除張家口和承德分布略微稀疏外，其他地區(qū)可用遍地開(kāi)花來(lái)形容，天津和北京就處在河北鋼鐵和水泥企業(yè)的包圍圈之中。具體可以參見(jiàn)圖2。

圖2　河北省鋼鐵、水泥企業(yè)分布示意圖[19]

由圖可見(jiàn)，河北省內(nèi)鋼鐵聯(lián)合企業(yè)密集，各市縣水泥廠眾多。河北省大型鋼鐵集團(tuán)雖然不少，但更多的是小型鋼鐵廠。鋼鐵行業(yè)這種內(nèi)部結(jié)構(gòu)，不僅造成鋼鐵企業(yè)分布密集，而且是河北鋼鐵造成污染的重要原因。大型鋼鐵集團(tuán)具有資金、人才、技術(shù)優(yōu)勢(shì)，國(guó)家政策傾斜，大多能主動(dòng)減產(chǎn)減排；但作為河北省鋼鐵產(chǎn)業(yè)的主體，即眾多小型民營(yíng)鋼企，既不具節(jié)能減排的技術(shù)水平，也缺乏相應(yīng)的激勵(lì)去節(jié)能減排。于是，眾多小型民營(yíng)鋼企成為污染的主力。

眾多水泥廠也是污染的主力之一。水泥生產(chǎn)過(guò)程會(huì)產(chǎn)生大量污染物，嚴(yán)重影響空氣質(zhì)量。各個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的收塵都會(huì)造成粉塵污染，燒成時(shí)產(chǎn)生二氧化硫和氧化物，燒煤時(shí)產(chǎn)生一氧化碳、二氧化碳等，這些污染物都是一次PM2．5和二次PM2．5的直接來(lái)源或前體物。水泥產(chǎn)業(yè)是河北省的一大優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2012年河北省水泥產(chǎn)量為13 131．84萬(wàn)噸，居全國(guó)第5位，2014年產(chǎn)量有所下降，為10 677．37萬(wàn)噸，居全國(guó)第11位。河北省現(xiàn)在70%的水泥產(chǎn)量是由落后的生產(chǎn)方式生產(chǎn)的，這些企業(yè)環(huán)保措施較差，每年約2%～3%水泥產(chǎn)量作為粉塵排放到大氣中，以石膏和螢石作為礦化劑向大氣中排放硫和氟，造成空氣污染。[20]

鋼鐵、水泥等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)在帶動(dòng)地區(qū)GDP增長(zhǎng)的同時(shí)排出大量工業(yè)廢氣，是近年來(lái)灰霾天氣頻發(fā)、PM2．5成為京津冀地區(qū)首要污染物的主要原因。由圖3可知，河北省自2001年成為我國(guó)鋼鐵第一大省以后，生鐵、粗鋼、鋼材產(chǎn)量連年上升，帶動(dòng)地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)，而工業(yè)廢氣排放量更是快速上漲。根據(jù)圖4，21世紀(jì)初河北省依靠鋼鐵產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，對(duì)工業(yè)廢氣排放控制力度不夠，以致2007年工業(yè)廢氣排放量幾乎是21世紀(jì)初的5倍。由于我國(guó)承辦2008年奧運(yùn)會(huì)，嚴(yán)格控制北京地區(qū)的環(huán)境狀況，對(duì)河北省以鋼鐵產(chǎn)業(yè)為代表的重化工業(yè)進(jìn)行大范圍“瘦身”，減排減產(chǎn)，從而使得工業(yè)廢氣排放量大幅下降。2008年之后，河北省努力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，控制污染物排放，總體而言使工業(yè)廢氣排放得到一定控制，但由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沒(méi)有得到根本性調(diào)整，鋼鐵產(chǎn)業(yè)也沒(méi)能成功轉(zhuǎn)型，工業(yè)廢氣排放量依然巨大。

圖3　1998—2012年河北省鋼鐵、水泥產(chǎn)量與地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)廢氣排放量示意圖資料來(lái)源：河北經(jīng)濟(jì)年鑒、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。

3　京津冀聯(lián)合治理空氣污染

京津地處河北的懷抱之中，從地理位置的角度而言，京津冀本是一體?？諝馕廴咀鳛橐环N公害，沒(méi)有所謂“北京戶口”問(wèn)題，沒(méi)有排他性，是三地共同面對(duì)的問(wèn)題。就北京大氣霾溯源而言，北京PM2．5約30%～40%來(lái)自原始排放，20%～30%來(lái)自于大氣中的光化學(xué)轉(zhuǎn)化，30%～40%來(lái)自區(qū)域傳送。[6]因此，在改善空氣質(zhì)量的過(guò)程中，不僅要控制本地排放，更要改變?nèi)馗髯詾檎臓顟B(tài)，進(jìn)行聯(lián)合治理，將京津冀聯(lián)合治理空氣污染問(wèn)題納入京津冀一體化發(fā)展的藍(lán)圖之中。

3.1建立聯(lián)合治理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理科學(xué)分配

要實(shí)現(xiàn)京津冀聯(lián)合治理，應(yīng)建立高于省級(jí)行政單位以上的聯(lián)合治理機(jī)構(gòu)，即由國(guó)務(wù)院和環(huán)境保護(hù)部直接領(lǐng)導(dǎo)、京津冀三地政府聯(lián)合組成的京津冀空氣污染防治委員會(huì)。該機(jī)構(gòu)制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，完善預(yù)報(bào)和預(yù)警機(jī)制，協(xié)調(diào)地方政府治污方式和措施，合理安排資金投入和流向，鼓勵(lì)成員間相互學(xué)習(xí)治理經(jīng)驗(yàn)并分享技術(shù)，配合京津冀一體化戰(zhàn)略，在改善環(huán)境的同時(shí)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)。

3.2定位三地角色，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

京津冀地區(qū)在聯(lián)合治理機(jī)構(gòu)的管理下建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，首先要理清京津冀各省市的角色定位。北京、天津經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度高，科技力量雄厚，地方財(cái)政在空氣治理方面投入高，是京津冀地區(qū)治理空氣污染、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)力量和支撐系統(tǒng)。而河北是污染的“重災(zāi)區(qū)”，是聯(lián)合治理的主要場(chǎng)所和對(duì)象。因此，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主體是北京、天津，河北則為補(bǔ)償對(duì)象。京津有必要對(duì)河北進(jìn)行補(bǔ)償，原因主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，但節(jié)能減排任務(wù)重，難以獨(dú)自承擔(dān)治理空氣污染的重任；其二，北京、天津在發(fā)展的過(guò)程中過(guò)度利用河北省廉價(jià)生態(tài)資源。在三地關(guān)系中，河北始終扮演著“貢獻(xiàn)者”的角色，而京津地區(qū)對(duì)河北的回報(bào)或補(bǔ)償卻乏善可陳，環(huán)首都貧困帶就是“大樹(shù)底下不長(zhǎng)草”的典型例證。第三，河北沒(méi)有能力獨(dú)自承擔(dān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的巨大損失。2014年河北省實(shí)施“治污、減煤、治企、降塵、控車(chē)、增綠”的措施，但后果是GDP增長(zhǎng)僅為6．5%，為全國(guó)倒數(shù)第三；據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2017年，若要河北省鋼鐵產(chǎn)業(yè)壓減6 000萬(wàn)噸產(chǎn)能，將直接、間接影響稅收500多億元，影響直接從業(yè)人員20萬(wàn)、間接從業(yè)人員40萬(wàn)。[21]一旦環(huán)境問(wèn)題處理不善，短期內(nèi)人民生活質(zhì)量會(huì)迅速下降，同時(shí)催生諸多社會(huì)問(wèn)題，也不利于河北省長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。

所謂生態(tài)補(bǔ)償是指根據(jù)生態(tài)服務(wù)功能的價(jià)值量向環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)者支付費(fèi)用，以激發(fā)他們保護(hù)環(huán)境和進(jìn)行生態(tài)建設(shè)的積極性。[22]一方面，建立地區(qū)間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。京津冀地區(qū)可以在聯(lián)合治理機(jī)構(gòu)管理下簽訂協(xié)議，河北每減排一定量污染物，聯(lián)合治理基金將支付河北適當(dāng)比例補(bǔ)償，以起到激勵(lì)效果。此外，京津冀聯(lián)合治理應(yīng)在三地角色定位的基礎(chǔ)上，根據(jù)各自的優(yōu)勢(shì)條件合理安排任務(wù)。另一方面，建立主體間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。主體間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制指地方政府、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位之間形成的補(bǔ)償機(jī)制。鋼鐵企業(yè)污染排放的社會(huì)治理成本高于企業(yè)收益，是典型的外部不經(jīng)濟(jì)。政府必須加強(qiáng)政策導(dǎo)向，在鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展疲軟的局勢(shì)下，改善河北省鋼鐵企業(yè)現(xiàn)狀，鼓勵(lì)其調(diào)整發(fā)展方式，發(fā)揮其作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)。

3.3建立聯(lián)合治理基金，合理分配治霾資源

北京市承諾到2017年大氣污染得到改善，其中治理PM2．5的投入將高達(dá)7 600億元，河北明確至2017年底，投入900億治理大氣污染。但治理現(xiàn)狀是各地方政府投入的資金仍是用于本地區(qū)環(huán)境改善，沒(méi)有從全局角度對(duì)投入比例和方向達(dá)成一致。河北省是污染物主要來(lái)源地和治理重點(diǎn)對(duì)象，治污資金卻相對(duì)較少；北京市投放大量資金治理本地污染，但卻沒(méi)能找準(zhǔn)根本。因此，設(shè)立聯(lián)合治理基金，統(tǒng)一支配治霾資源，才能夠用最小的成本取得最大的治霾效果。聯(lián)合治理基金以改善京津冀空氣質(zhì)量為目標(biāo)，以提高資金使用效率為原則，在聯(lián)合治理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，全面考慮三地的污染狀況和綜合實(shí)力，合理估算聯(lián)合治理成本和預(yù)期效果，在整合現(xiàn)有資源的同時(shí)，通過(guò)中央撥款、三地集資、社會(huì)捐獻(xiàn)等方式籌集治污資金，建立嚴(yán)格的審批和監(jiān)管機(jī)制，與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相結(jié)合，合理安排資金投放的方向和規(guī)模。

3.4區(qū)域聯(lián)合立法，打破屬地限制

聯(lián)合治理空氣污染的立法在世界范圍內(nèi)早有先例，如美國(guó)法案中的“好鄰居條款”(good neigh borprovision)，禁止對(duì)下風(fēng)向地區(qū)造成某種程度的危害。針對(duì)空氣污染問(wèn)題，目前我國(guó)多數(shù)法律、法規(guī)基于屬地原則，地方各級(jí)人民政府對(duì)各自轄區(qū)內(nèi)的大氣狀況負(fù)責(zé)。但由于大氣流動(dòng)的自然規(guī)律、屬地主義治理模式無(wú)法避免區(qū)域間大氣交叉污染和重復(fù)治理現(xiàn)象，也無(wú)法充分調(diào)動(dòng)各方主體治理大氣污染的積極性，單純的屬地主義治理模式已經(jīng)無(wú)法有效應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下的區(qū)域大氣污染治理問(wèn)題。[23]因此呼吁三地聯(lián)合立法，打破屬地限制，統(tǒng)一監(jiān)管方式，聯(lián)合治理該地區(qū)空氣污染。

3.5利用市場(chǎng)機(jī)制調(diào)整河北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

目前大多數(shù)學(xué)者從政府角度出發(fā)研究如何改善空氣污染狀況，忽略了市場(chǎng)的作用。事實(shí)上，河北省畸形的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在目前的經(jīng)濟(jì)狀況下已失去了存在的根基，必然要走轉(zhuǎn)型的道路。

就第一產(chǎn)業(yè)而言，應(yīng)利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展城郊型農(nóng)業(yè)，提高第一產(chǎn)業(yè)技術(shù)含量和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，利用高效交通網(wǎng)絡(luò)，努力建設(shè)成為京津的“菜園子”，延長(zhǎng)加工產(chǎn)業(yè)鏈，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。同時(shí)建立鮮花種植園、蔬果采摘園等，提高農(nóng)民收入，推動(dòng)城郊觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展。第二產(chǎn)業(yè)調(diào)整要堅(jiān)持發(fā)揮主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)（即鋼鐵產(chǎn)業(yè)）的帶動(dòng)作用，在與京津合作的基礎(chǔ)上，積極引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)改造鋼鐵產(chǎn)業(yè)。由于目前建設(shè)需求飽和、京津需求發(fā)生明顯變化、世界鋼鐵市場(chǎng)疲軟、自身科技含量低和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一等原因，河北省很難從目前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中獲益，還付出了空氣污染等成本。河北省鋼鐵產(chǎn)業(yè)基于其現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)規(guī)模優(yōu)勢(shì)，包括區(qū)位商、占工業(yè)經(jīng)濟(jì)收益比重高、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)規(guī)模龐大等因素，仍具備主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的條件，但關(guān)注的重點(diǎn)應(yīng)放在經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益而非產(chǎn)量和規(guī)模上。在目前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，提高產(chǎn)業(yè)集中度、重視新產(chǎn)品研發(fā)、提高產(chǎn)品科技水平、降低生產(chǎn)成本（包括經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本）等對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展更為重要?？諝馕廴臼卿撹F產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，而市場(chǎng)是推動(dòng)鋼鐵產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的本質(zhì)因素。此外，河北省畸形的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)在第二產(chǎn)業(yè)中重化工業(yè)比重高，輕工業(yè)比重低，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后。因此，應(yīng)利用勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)輕工業(yè)發(fā)展，調(diào)整輕重工業(yè)比例，努力提高科技水平。第三產(chǎn)業(yè)是吸納勞動(dòng)力的重要手段，也是解決轉(zhuǎn)型引發(fā)的社會(huì)矛盾的主要渠道。河北省地質(zhì)地貌資源豐富，且有大量人文旅游景點(diǎn)，勞動(dòng)力豐富，交通便利，緊鄰京津等高消費(fèi)市場(chǎng)，需求旺盛，具有發(fā)展旅游業(yè)的諸多優(yōu)勢(shì)條件。應(yīng)加快景點(diǎn)開(kāi)發(fā)和改造，完善配套設(shè)施，形成旅游綜合服務(wù)體系。鼓勵(lì)信息服務(wù)業(yè)發(fā)展，開(kāi)拓網(wǎng)絡(luò)服務(wù)和電子商務(wù)。積極響應(yīng)國(guó)家鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的號(hào)召，通過(guò)建立創(chuàng)業(yè)孵化器、創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，為大學(xué)生、返鄉(xiāng)農(nóng)民工等群體創(chuàng)業(yè)提供指導(dǎo)和稅收優(yōu)惠。為下崗工人和就業(yè)困難人群提供技能培訓(xùn)，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展。

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（責(zé)任編輯于丹）

The Internal Relationship Between Air Pollution in Beijing-Tianjin-Hebei Region and the Industrial Structure of Hebei Province——Concurrent Discussion on Joint Governance

LU Yi-xian1, WU Lian-da2
（1.School of Labor and Human Resources, Renmin University of China, Beijing 100872, China; 2.School of Economics,Tianjin University of Commerce, Tianjin 300134, China）

Abstract：This article takes the air quality of Beijing, Tianjin and Hebei as a starting point, analyzes the natural and man-made causes leading to the concentration of PM(2.5)in this area in recent years, and specifically points to the influence of the steel industry of Hebei Province on the air quality of Beijing, Tianjin and Hebei.Based on the above analysis, this study put forward some suggestions to deal with the air pollution: establishing joint governance mechanism of the three places involving institutional construction, ecological compensation, establishment of fund and joint legislation to handle the problem of air pollution.Meanwhile, Hebei Province is appealed to reasonably adjust the industrial structure under the guidance of market mechanism.

Key words：air quality; industrial structure of Hebei Province; joint governance of Beijing-Tianjin-Hebei Region

作者簡(jiǎn)介：盧怡賢（1994—），女，山西陽(yáng)泉人，碩士研究生，主要從事經(jīng)濟(jì)學(xué)理論研究；吳練達(dá)（1966—），男，安徽安慶人，博士，主要從事經(jīng)濟(jì)學(xué)理論研究。

基金項(xiàng)目：天津市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目（TJLJ15-012）

收稿日期：2015-12-10

【中圖分類(lèi)號(hào)】F269.27

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1674-2362（2016）02-0025-07