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        中國援外的歷史進(jìn)程與現(xiàn)時拓展

        2016-04-26 02:53:09劉方平武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院湖北武漢430072
        關(guān)鍵詞:國際主義一帶一路

        劉方平(武漢大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,湖北 武漢 430072)

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        中國援外的歷史進(jìn)程與現(xiàn)時拓展

        劉方平
        (武漢大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,湖北 武漢 430072)

        [摘 要]在改革開放之前的援外歷史中,國際主義作為中國援外的最高指導(dǎo)原則,在維護(hù)國家安全,支援世界無產(chǎn)階級革命運(yùn)動方面發(fā)揮了巨大作用。改革開放之后,面對新大局、新挑戰(zhàn),中國援外與時俱進(jìn),逐步實現(xiàn)了援助原則、援助體系以及援助對象等方面的轉(zhuǎn)變,呈現(xiàn)出互利共贏、治理規(guī)范、經(jīng)濟(jì)優(yōu)先、效果突出等鮮明特點。“一帶一路”對外發(fā)展戰(zhàn)略的提出,不僅體現(xiàn)了國內(nèi)外大局的新變化,也給中國援外的轉(zhuǎn)型升級提出了任務(wù)要求。如何利用“一帶一路”提供的新機(jī)遇,實現(xiàn)援助的適應(yīng)性戰(zhàn)略調(diào)整,構(gòu)建具有中國特色對外援助體系,更好地為國家整體發(fā)展大局服務(wù)是當(dāng)務(wù)之急。

        [關(guān)鍵詞]兩個大局;兩種挑戰(zhàn);對外援助;國際主義;“一帶一路”

        回顧歷史,中國援外工作已走過了65年的征程。在這段“歷史厚度和經(jīng)驗廣度不亞于任何一種成熟的西方援助”①Deborah Brautingam,Chinese Aid and African Development:Exporting Green Revolution,London:Macmillan Press,1988,p. 4.的過程中,中國援外經(jīng)歷了國際主義主導(dǎo)和互利共贏主導(dǎo)兩個階段。從目前的研究成果來看,對中國援外轉(zhuǎn)變的考察和研究還處于起步階段。②周弘:《中國援外六十年的回顧與展望》,載《外交評論》2010年第5期。改革開放之前的中國援外具有強(qiáng)烈的國際主義色彩,改革開放之后的中國援外逐漸朝著務(wù)實的方向發(fā)展,成為維護(hù)總體國家利益的重要手段。當(dāng)前,“一帶一路”戰(zhàn)略的實施為中國援外提供了新的發(fā)展空間,中國援外須有效配合“一帶一路”大局的實施,實現(xiàn)適應(yīng)性戰(zhàn)略調(diào)整。

        一、改革開放前的援外歷程

        改革開放之前的中國援外歷史,是在無產(chǎn)階級國際主義的指導(dǎo)之下書寫的。國際主義主要是指各國無產(chǎn)階級相互團(tuán)結(jié)、互幫互助以達(dá)到共同奮斗目標(biāo)的思想,它是馬克思主義的經(jīng)典原則之一,是關(guān)于各國無產(chǎn)階級實現(xiàn)國際聯(lián)合的重要法寶。國際主義指導(dǎo)下的中國援外在維護(hù)國家安全、支援世界無產(chǎn)階級革命運(yùn)動方面發(fā)揮了巨大的作用。改革開放前的中國援外歷程可以分為以下三個階段:

        第一階段,初始階段(1950年至1963年)。在這一階段,中國面臨的主要任務(wù)是鞏固新生的人民共和國,鞏固新確立的社會主義主義制度,對外活動是圍繞主要任務(wù)展開的。這一時期國際主義尚未成為中國援外乃至中國外交的最高原則,中國援外在踐行國際主義的過程中還處于摸索階段,并未形成自身特色的援外思想。在援外實踐中,中國以維護(hù)國家安全和利益為主,兼顧履行國際主義義務(wù),這主要表現(xiàn)在中國援助朝鮮和越南的問題上。建國初期,以美國為首的聯(lián)合國軍高調(diào)介入朝鮮半島的統(tǒng)一進(jìn)程,在中朝邊境對中國進(jìn)行武力威懾和挑釁?;诰S護(hù)國家安全和支援世界無產(chǎn)階級革命運(yùn)動的需要,中國不僅為朝鮮提供了物質(zhì)上的援助,而且采取了直接軍事干預(yù)的援朝方針。在援助越南問題上,中國也是基于國家安全以及國際主義義務(wù)方面的考慮,積極向越南提供力所能及的支持和幫助。1950年至1954年間,中國無償向越南提供了軍事援助和價值達(dá)1. 76億元的物資援助。①石林:《當(dāng)代中國的對外經(jīng)濟(jì)合作》,北京:中國社會科學(xué)出版社1989年版,第26頁。

        第二階段,形成階段(1964年至1970年)。在這一階段,隨著國內(nèi)外形勢的發(fā)展變化,國際主義最終成為中國外交的最高指導(dǎo)原則。在國際主義的影響下,中國形成了具有自身特色的援外思想。1956年之后,中國在反對帝國主義的同時,也在防范蘇聯(lián)修正主義所帶來的軍事安全威脅。在國內(nèi),左傾思潮的泛濫最終導(dǎo)致“文革”運(yùn)動的興起,中國把國際主義看做是“中國對外政策的最高指導(dǎo)原則”②《中國共產(chǎn)黨第八屆中央委員會第十一次全體會議公報》,載《人民日報》,1966年8月14日。,在援外領(lǐng)域產(chǎn)生了國際主義中國化的理論成果——對外援助八項原則。③援外八原則詳細(xì)內(nèi)容參見石林:《當(dāng)代中國的對外經(jīng)濟(jì)合作》,北京:中國社會科學(xué)出版社1989年版,第16頁。“八項原則”實現(xiàn)了國內(nèi)發(fā)展同國際發(fā)展、受援國需要與自身發(fā)展、反帝反修策略與爭奪“中間地帶”策略結(jié)合,是國際主義中國化過程中的重要理論成果。在八項原則的指導(dǎo)下,中國在這個時期開始增加對外援助力度,援助金額增長幅度較快。據(jù)統(tǒng)計,此階段中國平均每年支付的援助金額達(dá)到19. 6億元人民幣,而1950年至1963年間這一數(shù)字僅為3. 5億元人民幣。④根據(jù)傅道鵬:《官方發(fā)展援助(ODA)研究》,北京:財政部財政科學(xué)研究所2003年版,由第85頁相關(guān)數(shù)據(jù)計算得出。

        第三階段,發(fā)展階段(1971年至1977年)。在重返聯(lián)合國之后,隨著中國逐漸走上國際舞臺,中國開始承擔(dān)更多的國際主義責(zé)任和義務(wù),國際主義在中國援外中的實踐進(jìn)入高速發(fā)展階段。這個階段有以下兩個特點:一是援助的國家數(shù)量急劇增加。1971年至1978年,中國提供援助的國家從之前的32個增加到了36個。⑤張郁慧:《中國對外援助研究(1950—2010)》,北京:九州出版社2012年版,第131頁。二是援助金額的急劇增長。據(jù)統(tǒng)計,1971年至1977年間,中國每年提供的對外援助金額約為39. 9億元人民幣。⑥張郁慧:《中國對外援助研究(1950—2010)》,北京:九州出版社2012年版,第80頁。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的,但主要原因是1971年中國恢復(fù)聯(lián)合國合法席位后,與中國建交的國家急劇增加。1978年之后,隨著國際局勢的緩和,國內(nèi)工作重心的轉(zhuǎn)移,國際主義在中國援外中的影響力迅速下降。中國援外逐漸淡化國際主義的時代烙印,在兼顧國內(nèi)外發(fā)展需要的大局下開始走向轉(zhuǎn)型之路。

        二、改革開放后援外的轉(zhuǎn)變

        改革開放之后,隨著國際環(huán)境的緩和以及國內(nèi)工作重心的轉(zhuǎn)移,中國援外開始了轉(zhuǎn)型之路。與國際主義時期相比,轉(zhuǎn)型之后的中國援外在援助的原則政策、治理體系以及援助對象方面都發(fā)生了巨大變化。

        (一)援外轉(zhuǎn)變的背景

        首先,中國援外需要注意內(nèi)外兩個大局的變化。在國際大局上,“和平與發(fā)展”取代了“戰(zhàn)爭與革命”。20世紀(jì)70年代中期以后,美國開始調(diào)整對外政策,強(qiáng)調(diào)從同時打贏兩個半戰(zhàn)爭到打贏一個半戰(zhàn)爭轉(zhuǎn)變,消除了對華戰(zhàn)爭的必要性。隨著中日、中美的邦交正?;袊c資本主義陣營緊張對立的局面逐步緩和,西方世界開始?xì)g迎一個走向改革開放的中國,中國的外部安全環(huán)境得到了一定程度的改善。在國際安全局勢得到緩和的同時,維護(hù)世界和平的力量也在持續(xù)增強(qiáng)。20世紀(jì)70年代后,全球“革命”熱點的逐漸消退使得主要大國提供援助支援革命的基礎(chǔ)已經(jīng)不存在。在第三世界國家中,“發(fā)展”已經(jīng)取代“革命”成為擺在各國政府面前的首要議題。

        在國內(nèi)大局上,發(fā)展成了中國當(dāng)時的新主題。中國緊隨國際大局的新變化,開始將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為擺在中國面前的首要任務(wù)。中國對外援助的主要目的由支援革命開始逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)闋I造有利于中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的國際環(huán)境。1982年中共十二大報告中把不接受外資、外援的政策調(diào)整為積極利用外資、外援為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)的政策。①胡耀邦:《全面開創(chuàng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新局面》,載http:∥cpc. people. com. cn/ GB/64162/64168/64565/65448/4526430. html,最后訪問時間:2015年9月1日。這一政策變化使得中國有機(jī)會與OECD/ DAC(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織/發(fā)展援助委員會)等國際發(fā)達(dá)援助體系進(jìn)行接觸與合作。中國在接受外資、外援的同時學(xué)習(xí)到了國際援助體系的先進(jìn)管理經(jīng)驗和技術(shù)成果,這些促進(jìn)了中國援外在制度、體系、方法等方面的升級轉(zhuǎn)型,中國援外逐漸形成了一套科學(xué)有效、現(xiàn)代化程度較高的援外體系。

        其次,中國援外需要應(yīng)對內(nèi)外兩種挑戰(zhàn)的轉(zhuǎn)變。在國際層面上,中國由應(yīng)對反帝反修的挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)對世界發(fā)展潮流,帶動自身發(fā)展的挑戰(zhàn)。西方發(fā)達(dá)國家憑借自身經(jīng)濟(jì)技術(shù)優(yōu)勢,在全球范圍內(nèi)推行經(jīng)濟(jì)霸權(quán)主義,發(fā)展中國家面臨被進(jìn)一步孤立的危險。在這種情況下,對外援助“作為一筆必不可少的戰(zhàn)略支出”,在應(yīng)對國際大局不同層面的新挑戰(zhàn)上,仍然具有巨大的發(fā)揮空間。此時中國放棄或者淡化國際主義援助,一是因為中國自身經(jīng)濟(jì)落后,沒有能力承擔(dān)長期大量的外援;二是蘇聯(lián)東歐劇變,世界社會主義運(yùn)動處于低潮,中國面臨艱難的生存環(huán)境,必須韜光養(yǎng)晦、決不當(dāng)頭。盲目推行國際主義的援助方式甚至有可能加劇受援國國內(nèi)矛盾的復(fù)雜化和國際化,不利于共產(chǎn)主義事業(yè)的順利發(fā)展。

        在國內(nèi)層面上,中國由應(yīng)對階級斗爭的挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)對社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的挑戰(zhàn)。階級斗爭時期的中國援外資金增長過快,已經(jīng)不利于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。1973年,OECD/ DAC提供的官方發(fā)展援助(ODA)占GNI的比重不到0. 3%,②“Development Co-operation Report 2011:50TH Anniversary Edition”,載http:∥www. oecd-ilibrary. org/ docs-erver/ download/4311011e. pdf?expires=1442370447&id=id&accname=guest&checksum=AD5193B1D73D249D2E6E3C1A572B5304,最后訪問日期:2015年9 月5日。而同期中國援外資金占當(dāng)年GNI的比重高達(dá)2. 05%,③石林:《當(dāng)代中國的對外經(jīng)濟(jì)合作》,北京:中國社會科學(xué)出版社1989年版,第26頁。嚴(yán)重超出了中國當(dāng)時的財力水平。另外,中國援外的項目重政治利益,輕經(jīng)濟(jì)效益,導(dǎo)致援建企業(yè)缺乏承擔(dān)相應(yīng)任務(wù)的積極性。從受援國的角度來看,中國援建的許多地標(biāo)性建筑,如會議大樓,大型雕塑等政治意味太過濃厚,對受援國經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的積極效應(yīng)不大。中國的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)迫切需要大量的資金與廣闊的市場,階級斗爭時期的援助方式顯然已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代化建設(shè)這一任務(wù)需要。中國援外需要統(tǒng)籌國內(nèi)資源與國際資源,利用好國內(nèi)國際兩個市場為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。

        (二)援外轉(zhuǎn)變表現(xiàn)

        在援助的原則和政策方面,中國援外實現(xiàn)了由國際主義到平等互利“四項原則”的轉(zhuǎn)變。在20世紀(jì)80年代之前召開的全國五次援外會議上,無產(chǎn)階級國際主義一直都是中國對外援助的指導(dǎo)原則。1980年全國外經(jīng)工作會議召開,此次會議把“有進(jìn)有出、平等互利”作為對國際主義的原則補(bǔ)充,標(biāo)志著中國援外的原則開始發(fā)生變化。1983年召開的全國第六次援外工作會議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了對外援助工作的互利性。此次會議在1980年援外工作方針的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展形成了平等互利的援外四項原則。1991年召開的全國對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易會議又對這一原則進(jìn)行了肯定,這標(biāo)志著中國援外的指導(dǎo)原則最終完成了重大轉(zhuǎn)變(詳見表1)。

        表1 轉(zhuǎn)變期中國歷次援外重要會議比較

        在援助的治理體系方面,中國援外實現(xiàn)了由管理到治理的轉(zhuǎn)變。在治理的主體上,中國援外實現(xiàn)了由單一的治理主體(政府)到政府和企業(yè)雙重治理主體的轉(zhuǎn)變;在治理的目標(biāo)上,中國援外實現(xiàn)了由完成繁重的管理任務(wù)到實現(xiàn)援助雙方互利共贏、共同發(fā)展的轉(zhuǎn)變;在治理的方式方法上,中國援外實現(xiàn)了由“總交貨人部制”到“承包責(zé)任制”②所謂總交貨人部制是指國家通過行政命令制定一個部門擔(dān)任“總交貨人”,由該部門承擔(dān)分配援助項目的所有工作,即承擔(dān)“交鑰匙”工程;所謂投資包干制,就是國家把對外經(jīng)援的某個項目交給一個部門或地區(qū)執(zhí)行,包干單位在國家援外政策的法律法規(guī)和經(jīng)援協(xié)議范圍內(nèi)享有自主權(quán),項目經(jīng)費由包干單位按照經(jīng)援協(xié)議合理使用;承包責(zé)任制模式的基本理念與投資包干制無異,但在執(zhí)行領(lǐng)域更為徹底,實行管辦分離,充分調(diào)動各級地方企業(yè)的積極性和活力,引入市場機(jī)制,提高經(jīng)援的效率。的轉(zhuǎn)變(見表1),援助方式的改變充分調(diào)動了企業(yè)參與援外任務(wù)的積極性,提高了中國援外的效率;在治理的效果上,中國援外支出占GNP的比重降到了一個合適的水平,減輕了國家財政負(fù)擔(dān),與中國作為發(fā)展中國家的國際地位相適應(yīng)。

        在援助對象的選擇方面,中國援外實現(xiàn)了由意識形態(tài)為劃分標(biāo)準(zhǔn)到不以意識形態(tài)為劃分標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變。中國提供對外援助的對象不僅局限于社會主義陣營的國家,而是擴(kuò)展到廣大亞非拉等第三世界國家,其中絕大部分都是資本主義國家。在援助對象的選擇上,中國不再以意識形態(tài)作為劃分援外對象的標(biāo)準(zhǔn),而是根據(jù)受援國的切實需要來提供援助力量。進(jìn)入21世紀(jì)以來,中國在援助對象的選擇上更加富有靈活性。2005年,美國新奧爾良市遭遇颶風(fēng)襲擊,中國首次通過官方和民間兩種渠道為這個資本主義頭號強(qiáng)國提供大規(guī)模緊急人道主義援助,③《中國首次大規(guī)模援助美國 民間力量參與熱情高漲》,載http:∥news. sina. com. cn/ c/2005 - 09 - 13/10357755106. shtml,最后訪問日期:2015年9月11日。受到國際社會的廣泛關(guān)注。這既表現(xiàn)出了中國援助對象的轉(zhuǎn)變,也反映出當(dāng)代中國援助理念的轉(zhuǎn)變。

        三、改革開放以來的援外特點

        作為世界援助體系中的重要成員,轉(zhuǎn)變后的中國援外與OECD/ DAC以及其他發(fā)達(dá)國家的援助相比而言,逐漸形成了互利共贏、治理規(guī)范、經(jīng)濟(jì)優(yōu)先、效果突出等新特點。

        (一)援外理念:互利共贏

        自“二戰(zhàn)”后美國“馬歇爾計劃”開啟現(xiàn)代援助歷史以來,對外援助一直是冷戰(zhàn)期間各國維護(hù)自身國家利益的手段。④Stephen Browne,Aid and Influence:Do Donors Help or Hinder,London:Earthscan Press,2006,p. 111.所謂的援助,實質(zhì)上是“拉攏”政策的溢出品,是給予受援國支持美國對外政策的“好處”。這種形式的對外援助是從援助國的利益角度為第一出發(fā)點,不可避免摻雜援助條件以滿足援助國的利益。冷戰(zhàn)結(jié)束后,西方國家紛紛陷入“援助疲勞”。據(jù)2011年OECD發(fā)布的報告顯示,DAC成員提供給中亞和南亞地區(qū)的援助總凈支出比重從1970年至1979年的24. 4%下降到1990年至1999年的14%。①“Development Co-operation Report 2011:50 Anniversary Edition”,載http:∥www. dx. doi. org/10. 1787/888932514665,最后訪問日期:2015年9月11日。就在援助快要被遺忘之際,“9·11”事件發(fā)生,美國又重新認(rèn)識到援助對保障自身安全的重要價值。2002年,《美國國家安全戰(zhàn)略報告》重新強(qiáng)調(diào)援助所帶來的發(fā)展是維護(hù)國家安全的三大支柱之一,②Curt Tarnoff and Marian Leonardo Lawson,《Foreign Aid:An Introduction to U. S. Programs and Policy》,載http:∥fpc. state. gov/ documents/ organization/124970. pdf,最后訪問日期:2015年9月11日。同時美國前總統(tǒng)布什強(qiáng)調(diào):“我們必須將更多的援助與政治、法律和經(jīng)濟(jì)改革捆綁在一起……”③“Remarks by the US President(G. W. Bush)at United Nations Financing for Development Conference(NO MENTIONING OF 911)”,載http:∥www. whitehouse. gov/ news/ releases/2002/03/20020322 -1. html,最后訪問日期:2015年8月24日。這表現(xiàn)出美國既要利用援助維護(hù)自身安全,又要利用援助使受援國按照自己的要求進(jìn)行改造的現(xiàn)實主義傾向,反映了以美國為代表的西方援助理念的利己性。

        相比之下,中國對外援助則表現(xiàn)出了明顯的互利共贏特點。首先從援助的指導(dǎo)思想上來看,中國把“堅持幫助受援國提高自主發(fā)展能力”看作是自己的“國際義務(wù)”,并把“平等互利、共同發(fā)展”放在援助政策的重要位置④中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室:《中國的對外援助(2011)》,載《人民日報》,2011年4月22日。。其次,在實踐領(lǐng)域中國援外也體現(xiàn)了互利共贏的特點。如1995年中國援助蘇丹建立了現(xiàn)代化的石油工業(yè)。中國在援助蘇丹石油工業(yè)項目中體現(xiàn)的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求給中國企業(yè)塑造了良好的國際形象,為中國實施“走出去”戰(zhàn)略和參與國際合作做了良好的鋪墊。⑤《蘇丹宣布加強(qiáng)與中國在油氣領(lǐng)域合作》,載http:∥www. focac. org/ chn/ zxxx/ t1295110. htm,最后訪問日期:2015年8月24日。中國對蘇丹的援助一方面幫助蘇丹建立了現(xiàn)代化的石油工業(yè),促進(jìn)了其經(jīng)濟(jì)發(fā)展;另一方面也使中國獲得了新的能源供應(yīng)渠道,緩解了中國能源供應(yīng)不足的狀況,雙方都從中獲得了利益,有效地促進(jìn)了自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展,這充分體現(xiàn)了中國援助中的利他共贏特點。

        (二)援外體系:治理規(guī)范

        首先是治理機(jī)構(gòu)的規(guī)范化。OECD/ DAC成員國內(nèi)部基本都建立了成熟的援助治理機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)援外工作。如英國建立了國際發(fā)展署來負(fù)責(zé)援外工作。⑥參見“Department for International Development-GOV. UK”,載https:∥www. gov. uk/ government/ organisat-ions/ department-for-international-development,最后訪問日期:2015年7月5日。經(jīng)過數(shù)次改革之后,中國援外形成了以國務(wù)院為領(lǐng)導(dǎo)單位,以商務(wù)部、外交部、財政部為主要治理機(jī)構(gòu)的援外體系。其中,國務(wù)院掌管對援外活動的決策領(lǐng)導(dǎo);商務(wù)部承擔(dān)援外治理中的主體責(zé)任;外交部和財政部從外交利益和援助預(yù)決算等方面對援外活動施加影響。各個機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)關(guān)系比較明晰,可以做到在援外中既追求經(jīng)濟(jì)利益,又照顧外交利益訴求,同時又通過財政監(jiān)管控制援助比重,體現(xiàn)治理機(jī)構(gòu)之間的規(guī)范性與協(xié)調(diào)性。

        其次是治理模式和治理制度的規(guī)范化。中國援外在治理模式中全面推行總承包責(zé)任制,進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)在援外中的自主權(quán),全面推行競爭機(jī)制。為了規(guī)范援外企業(yè)參與競爭,中國在借鑒發(fā)達(dá)國家援助經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,按照“公平、公正、誠信、競爭”的原則實施招標(biāo),擇優(yōu)選擇援外項目承擔(dān)企業(yè),提高了承包責(zé)任制的規(guī)范性。此外,商務(wù)部還制定了各類援助管理的政策及規(guī)章制度,從援助的監(jiān)管到援助實施主體的法律責(zé)任都進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定,進(jìn)一步提高了援外治理模式和治理制度的規(guī)范性。

        (三)援外實踐:經(jīng)濟(jì)優(yōu)先

        經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的特點主要表現(xiàn)在兩方面:一是與主要援助國家或組織相比,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是中國對外援助的重點領(lǐng)域。據(jù)中國政府公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,1950年至2009年間,中國把61%的優(yōu)惠貸款投放到了受援國的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。①Curt Tarnoff and Marian Leonardo Lawson:“Foreign Aid:An Introduction to U. S. Programs and Policy”,載http:∥fpc. state. gov/ documents/ organization/124970. pdf,最后訪問日期:2015年8月11日。2010年至2012年間,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施仍是中國援外的重點領(lǐng)域,投入到該領(lǐng)域內(nèi)的援助資金占中國援外資金總額的44. 8%(見表2),這體現(xiàn)了中國援外中的經(jīng)濟(jì)優(yōu)先性。與之相反,據(jù)2010年相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,美國、歐盟、澳大利亞、挪威等發(fā)達(dá)國家或組織的援助領(lǐng)域集中在社會基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)領(lǐng)域,占其援助總額的百分比分別為48%、44. 32%、48. 32%、39%,詳見表2。

        表2 中國與主要援助國家或組織援助重點領(lǐng)域比較②中國的主要援助領(lǐng)域占援助總額百分比是基于2010—2012年的統(tǒng)計數(shù)據(jù),其他國家和組織是基于2010年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施主要包括交通通信、廣播電信、電力等項目;社會基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)主要包括教育、健康、人口、供水衛(wèi)生設(shè)施、政府與公民社會以及其他社會領(lǐng)域等項目。

        二是與發(fā)達(dá)國家援助機(jī)構(gòu)設(shè)置相比,中國對外援助工作主要由商務(wù)部負(fù)責(zé),體現(xiàn)了援助工作中經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的特點。在目前的國際援助機(jī)構(gòu)設(shè)置上,發(fā)達(dá)國家的普遍做法是把外交部作為負(fù)責(zé)對外援助的主要工作機(jī)構(gòu),這體現(xiàn)了把對外援助作為一種外交工具的政治考慮。如挪威外交部下設(shè)發(fā)展合作署(Norad)、澳大利益外交部下設(shè)國際發(fā)展署(Aus AID)等,這些機(jī)構(gòu)均承擔(dān)著對外援助的主要任務(wù)。當(dāng)然,也有國家把對外援助作為一種戰(zhàn)略工具來使用,相應(yīng)的體系設(shè)置方面明顯體現(xiàn)出這一意圖。如美國于2006年成立了對外援助指導(dǎo)辦公室,與美國國務(wù)院一起協(xié)調(diào)管理美國國際開發(fā)總署(USAID)開展的援助工作。④參見“Department for International Development-GOV. UK”,載https:∥www. gov. uk/ government/ organisat-ions/ department-for-international-development;及“U. S. Agency for International Development”,載http:∥www. usaid. gov/,最后訪問日期:2015年6月27日。中國把對外援助歸于商務(wù)部的體系設(shè)置不僅體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的特點,也體現(xiàn)了發(fā)展中國家務(wù)實的援外政策。

        (四)援外影響:效果突出

        治理體系的規(guī)范帶來的直接影響就是援助的效果突出。2004年東南亞發(fā)生海嘯以及2015年尼泊爾出現(xiàn)強(qiáng)震后,中國都是在第一時間啟動緊急人道主義救援預(yù)案,成為第一批向受災(zāi)區(qū)提供援助的國家,為受災(zāi)區(qū)的重建工作做出了重大貢獻(xiàn)。雖然OECD成立50多年以來在ODA領(lǐng)域內(nèi)的投入力度持續(xù)增加,但全球性的貧困問題和發(fā)展問題仍然沒有得到根本改觀。究其原因,在于西方國家總是“說的很多,做的很少”,在援助中預(yù)期承諾很高,但落實程度很低。目前發(fā)達(dá)國家提供援助支出比重仍然偏低,離既定目標(biāo)差距較大。⑤1970年通過的《聯(lián)合國第二個十年國際發(fā)展戰(zhàn)略》文件中,規(guī)定了發(fā)達(dá)國家每年提供的援助凈交付額應(yīng)達(dá)到其國民生產(chǎn)總值(GNI的前身)的0. 7%。除了五個援助小國以外⑥指盧森堡、荷蘭、挪威、瑞典、丹麥。,其余援助大國遠(yuǎn)未達(dá)到這一目標(biāo)。據(jù)2000年至2014年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,美國ODA占其GNI的比重由0. 1%提高到0. 19%,僅僅提高了0. 09%個百分點。日本ODA占其GNI的比重由0. 28%下降到0. 19%,下降0. 9%個百分點。①“OECD(2015),Net ODA(indicator)”,載https:∥data. oecd. org/ oda/ net - oda. htm,最后訪問日期:2015年6月27日。即便是如此低的援助比重,發(fā)達(dá)國家的援助兌現(xiàn)率仍然不高。根據(jù)圖1顯示的信息可以看出,美、法、德三國援助兌現(xiàn)率均低于100%,美國和法國的援助兌現(xiàn)率更低,在80%左右徘徊,德國援助兌現(xiàn)率較高,但近年來有下滑趨勢。與之相比,中國的援助兌現(xiàn)率要高很多,2007年中國援助兌現(xiàn)率高達(dá)103. 45%。雖然近幾年有下滑趨勢,但總體援助兌現(xiàn)率仍維持在較高水平,且高于主要發(fā)達(dá)國家。超高的援助兌現(xiàn)率既是援助效率高效的表現(xiàn),也是援助效果突出的重要原因。

        圖1 2007—2010年中國與主要發(fā)達(dá)國家援助兌現(xiàn)率比較②參見“OECD. StatExtracts”,載http:∥stats. oecd. org/ Index. aspx,最后訪問日期:2015年9月20日;傅東主編:《中國財政年鑒》,北京:中國財政雜志社2008、2009、2010、2011年版。

        四、中國援外的現(xiàn)時拓展

        當(dāng)前世界格局正面臨深刻而復(fù)雜的變化,發(fā)達(dá)國家試圖重新修改國際投資、貿(mào)易格局以重塑未來幾十年全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局,發(fā)展中國家面臨被進(jìn)一步邊緣化的風(fēng)險。以美國、日本為首的發(fā)達(dá)國家正在攪局中國和平發(fā)展的外圍環(huán)境,在軍事安全方面給中國施加壓力,試圖干擾和破壞中國和平崛起的進(jìn)程。與此同時,中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài),面臨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)升級的重任。面對國內(nèi)外的新情況,2015年3月28日,中國政府公布了“一帶一路”建設(shè)的愿景與行動計劃。這為中國援外的發(fā)展推進(jìn)提供了新的空間。中國援外要抓住“一帶一路”建設(shè)帶來的有利時機(jī),展示中國負(fù)責(zé)任的大國形象,為中國和平崛起營造良好的國際環(huán)境。

        (一)“一帶一路”對中國援外提出新要求

        “一帶一路”建設(shè)的愿景與行動計劃公布之后,“一帶一路”正式由構(gòu)想階段進(jìn)入實際建設(shè)階段。為帶動沿線國家共建“一帶一路”,中國在綜合考慮不同國家利益訴求的基礎(chǔ)上提出了五大合作重點,其中設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通領(lǐng)域都是目前中國援外的主要關(guān)注點。在民心相通、政策溝通領(lǐng)域,中國援外也有進(jìn)一步發(fā)揮其功能的空間。當(dāng)前,基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通成為了“一帶一路”建設(shè)的首要領(lǐng)域,為打通沿線國家在基礎(chǔ)設(shè)施方面的互聯(lián)互通,中國必將投入更多的資金、技術(shù)來支援這些國家大力發(fā)展交通運(yùn)輸、跨境物流等行業(yè)。與發(fā)達(dá)國家相比,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施是中國援外的重點援助領(lǐng)域,也是中國援外的優(yōu)勢領(lǐng)域。經(jīng)過幾十年的援外實踐,很多中國援外企業(yè)在發(fā)展中國家開拓了廣闊的市場,積累了豐富的技術(shù)經(jīng)驗。在打通雙邊互聯(lián)互通方面,“一帶一路”為中國援外發(fā)揮更大的作用提供了有利時機(jī)和廣闊空間。在共建“一帶一路”的過程中,中國發(fā)動有關(guān)國家成立了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行(以下簡稱亞投行),并設(shè)立了400億美元的絲路基金。未來一段時間,依靠亞投行和絲路基金兩大金融機(jī)構(gòu)的支撐,沿線國家在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)中的資金匱乏問題將得到有效解決,這給中國援外朝著戰(zhàn)略化、全局化方向轉(zhuǎn)型升級提供了新的機(jī)遇。

        “一帶一路”建設(shè)對中國援外提出了以下幾點新要求。首先,中國援外需要與亞投行之間進(jìn)行戰(zhàn)略分工。援外資金的有限性決定了中國援外不可能直接承擔(dān)“一帶一路”建設(shè)中的各類大型項目,對于一些資金需求量大的項目,中國援外應(yīng)當(dāng)與亞投行之間進(jìn)行有效分工,共同完成“一帶一路”的任務(wù)需要。其次,為提高沿線國家共建“一帶一路”的積極性,中國勢必會投入更多的援助資金。如何有效使用這部分援助資金?哪些國家、哪些領(lǐng)域、哪些項目值得中國援外給予更多的關(guān)注?對于這些問題的回答和思考有助于提高中國援外的有效性及援助項目的針對性。另外,國際上針對中國援外的批評聲音很多,一些國家擔(dān)心中國援建的很多項目會造成一定程度的環(huán)境破壞及勞資沖突等社會問題,在一定程度上影響中小國家對共建“一帶一路”的積極性。中國援外需要有效稀釋中國對外經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所產(chǎn)生的負(fù)面影響,在民心相通等領(lǐng)域發(fā)揮關(guān)鍵性作用,盡量降低對外經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生負(fù)面影響的可能。最后,“一帶一路”所帶來的不僅是資金、技術(shù)上的援助,也是中國給予發(fā)展中國家的一種共同發(fā)展的機(jī)會援助,這為今后中國構(gòu)建新型對外援助模式提供了新的參考。

        (二)中國援外應(yīng)進(jìn)行適應(yīng)性戰(zhàn)略調(diào)整

        中國援外需要抓住共建“一帶一路”的有利時機(jī),實現(xiàn)戰(zhàn)略調(diào)整,在援助的理念、范圍、內(nèi)容上對接“一帶一路”的戰(zhàn)略訴求,努力完成“一帶一路”建設(shè)給中國援外提出的任務(wù)要求。

        首先,在援助理念上,中國援外須與沿線國家對“一帶一路”的合作意愿掛鉤,實現(xiàn)共同發(fā)展。與發(fā)達(dá)國家相比,中國提供的對外援助范圍是區(qū)域性的,資金是有限的,目標(biāo)是共贏的。中國的援助不是單方面的無限賜予,而是有著合理的利益訴求。在共建“一帶一路”的大背景下,中國勢必會將更多的援助資源投入到沿線的發(fā)展中國家,但這種援助資源的投入不是盲目的,而是要與受援國的合作意愿和合作程度相掛鉤。有著強(qiáng)烈合作意愿且制定了發(fā)展規(guī)劃的國家自然會得到中國援外更多的關(guān)注和資源投入,而沒有合作意愿且不支持、不配合的國家,中國援外可以減少關(guān)注度,不必大費周折,這既是提高援助有效性的需要,也是共建“一帶一路”的戰(zhàn)略需要。

        其次,在援助范圍上,中國援外須向“一帶一路”沿線國家傾斜,加快國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與升級。中國援外向沿線國家傾斜,一方面能夠滿足沿線國家與中國合作的意愿,為其提供經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金;另一方面沿線國家市場潛力巨大,可以帶動更多中國企業(yè)“走出去”,為企業(yè)的發(fā)展培育良好的市場環(huán)境。在援助資金方面,“一帶一路”戰(zhàn)略的重點是亞洲和非洲區(qū)域,中國援外資金將重點向這兩個區(qū)域傾斜。未來,亞洲地區(qū)將是中國援外資金投向的重點,其所占的比例有望進(jìn)一步上升。在援助的項目上,中國援外要向具有重大戰(zhàn)略價值的項目上傾斜。隨著中國周邊安全局勢的惡化,中國在提供對外援助的同時要關(guān)照國家安全利益訴求,盡量化解安全威脅與風(fēng)險。“一帶一路”沿線有很多具有重大戰(zhàn)略價值的項目,如島礁、港口、鐵路等值得中國援外予以戰(zhàn)略上的傾斜。這不僅是互聯(lián)互通的需要,也是維護(hù)國家安全利益,保障“一帶一路”戰(zhàn)略順利實施的需要。

        再次,在援助內(nèi)容上,中國援外須為“一帶一路”構(gòu)建有利的國際大環(huán)境。援外根源于對大同世界的渴望,是對人類共同發(fā)展的目標(biāo)追求。援助過程中所體現(xiàn)的價值觀、信仰以及本國的發(fā)展模式,對受援國來說既是一筆無形的宣傳材料,也是一筆無形資產(chǎn)。對一國的積極援助也會產(chǎn)生良好的“溢出”效應(yīng),即提升援助國在該地區(qū)同一類國家,乃至不同地區(qū)其他國家中的良好形象與地位。如何為“一帶一路”建設(shè)構(gòu)建有利的國際環(huán)境?中國援外需從以下幾個方面做出調(diào)整:一是中國援外要進(jìn)一步提高自身援助的有效性。中國援外需要與不同的金融機(jī)構(gòu)展開合作,根據(jù)項目的需求制定出不同的援助方案。對于資金需求量巨大的基礎(chǔ)設(shè)施項目,中國援外應(yīng)當(dāng)利用好亞投行等金融機(jī)構(gòu)的融資作用,提高項目建設(shè)的效率。二是中國援外須更加側(cè)重于“一帶一路”沿線國家的民生建設(shè)。比如提高對沿線國家醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、社會福利等方面的資金投入,進(jìn)而拉近中國與受援國民眾之間的距離,降低其排外感。2015年12月4日,習(xí)近平主席在中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會上宣布中國將在未來三年內(nèi)提供600億美元幫助非洲實施“十大合作計劃”。在這“十大合作計劃”中就包含了中非減貧惠民合作計劃、中非公共衛(wèi)生合作計劃、中非人文合作計劃等重大民生項目。①《中方提供600億美元支持中非合作 免除非洲有關(guān)國家債務(wù)》,載http:∥news. xinhuanet. com/2015 -12/05/ c_128500918. htm,最后訪問日期:2015年12月10日。未來一段時間,中國援外要進(jìn)一步提高對非洲、東南亞、中亞等沿線國家民生領(lǐng)域內(nèi)的援助力度,使雙邊民心相通、民意相投。

        五、結(jié) 語

        新中國成立至改革開放之前的這段時間,中國援外以國際主義為指導(dǎo)原則,這與中國反帝反修的政治信仰、兩個世界的現(xiàn)實及國內(nèi)左傾思潮的泛濫密切相關(guān)。兩個大局的考量、兩種挑戰(zhàn)的應(yīng)對給中國援外打上了深深的時代烙印,這也是我們分析和評判中國援外歷史地位的重要坐標(biāo)參照。我們不能用當(dāng)今的國際國內(nèi)形勢來評價過去的援外行為,也不能用過去不重視經(jīng)濟(jì)效益的援助理念來指導(dǎo)今天的援外工作。對外援助作為對外戰(zhàn)略的工具之一,只有放到一定的時代背景和歷史環(huán)境中去分析才更加客觀,也更加真實。作為一個發(fā)展中國家,中國提供一定規(guī)模的援助實屬不易,但這也是履行大國義務(wù)的重要方式,更是帶動發(fā)展中國家共同發(fā)展的有效途徑。中國提供的對外援助仍然屬于發(fā)展中國家之間的互幫互助范疇,不能用發(fā)達(dá)國家的援助標(biāo)準(zhǔn)來要求中國的援外工作。中國援外中追求一定程度的經(jīng)濟(jì)利益是正當(dāng)合理的訴求,只要這種援助行為給受援國帶來的收益大于己方所得,這種援助行為就應(yīng)該得到肯定。

        改革開放后的中國援外在兩個大局、兩種挑戰(zhàn)下實現(xiàn)了戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。中國在繼承過去援外優(yōu)點的基礎(chǔ)上形成了頗具中國特色的援外模式,互利共贏、治理規(guī)范、經(jīng)濟(jì)優(yōu)先、效果突出是這種援外模式的特征表現(xiàn)。與其他國家相比,這些特征既是中國援外的獨特優(yōu)勢,也是未來構(gòu)建中國特色援外體系的必要基礎(chǔ)。2015年9月28日,習(xí)近平主席提出了“構(gòu)建以合作共贏為核心的新型國際關(guān)系,打造人類命運(yùn)共同體”的戰(zhàn)略構(gòu)想。中國援外將搭載“一帶一路”的建設(shè),在互利共贏的基礎(chǔ)上構(gòu)建合作共贏的新型國際關(guān)系,為實現(xiàn)人類共同發(fā)展,打造人類命運(yùn)共同體做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。為此,中國援外在援助理論、援助戰(zhàn)略、援助體系方面朝著前瞻性、戰(zhàn)略性、現(xiàn)代性方向進(jìn)一步調(diào)整和轉(zhuǎn)變,為形成具有中國特色的新型援助體系做出積極改變。

        [責(zé)任編輯 王景周 責(zé)任校對 王治國]

        [基金項目]教育部新世紀(jì)人才支持計劃項目《國外社會主義》(批準(zhǔn)號:NCET -12 -0431)。

        [作者簡介]劉方平(1990—),男,黑龍江黑河人,武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院法學(xué)博士生,主要從事對外援助研究。

        [收稿日期]2015 -10 -20

        [中圖分類號]B034;D829

        [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

        [文章編號]1000 -5072(2016)02 -0120 -09

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