林蓉

[摘 要]本文主要分析了PPP項(xiàng)目操作過(guò)程中存在的理解誤區(qū)，并分析了如何更好的避免這些誤區(qū)出現(xiàn)，提出了一些方法和對(duì)策，以期可以為同行提供參考。

[關(guān)鍵詞]PPP項(xiàng)目；操作；誤區(qū)

中圖分類號(hào)：F832.33 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-914X（2016）06-0152-01

一、 前言

在PPP項(xiàng)目的操作過(guò)程中，還有很多問(wèn)題有待于深入分析，也存在很多的理解誤區(qū)，所以，本文針對(duì)PPP項(xiàng)目操作過(guò)程的一些理解誤區(qū)進(jìn)行分析，拋磚引玉。

二、關(guān)于定量分析方面

物有所值（VFM）定量評(píng)價(jià)主要通過(guò)對(duì)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進(jìn)行比較，計(jì)算項(xiàng)目的VFM量值，判斷政府和社會(huì)資本合作模式是否降低項(xiàng)目全生命周期成本。一般根據(jù)影子報(bào)價(jià)或?qū)嶋H報(bào)價(jià)計(jì)算PPP值（合作項(xiàng)目全生命周期內(nèi)支出的成本現(xiàn)值）；比較PSC（政府單獨(dú)投資所花費(fèi)的成本現(xiàn)值）和PPP值，得出VFM量值，如大于0，則財(cái)務(wù)上可行。

比如政府與社會(huì)資本合作建一個(gè)學(xué)校，政府是分享社會(huì)資本的品牌和目前成功的管理模式所帶來(lái)優(yōu)質(zhì)教育的效益和創(chuàng)造價(jià)值的倍增，政府資源的作用得以放大，公共產(chǎn)品教育的品質(zhì)更加優(yōu)化，同時(shí)又使政府投入的成本更加節(jié)約，較之政府單獨(dú)投資建設(shè)能夠?qū)崿F(xiàn)較大的VFM值。而不是簡(jiǎn)單通過(guò)各項(xiàng)投資費(fèi)用簡(jiǎn)單加總進(jìn)行比較來(lái)計(jì)算VFM的量值，應(yīng)該是如果政府經(jīng)營(yíng)建設(shè)整個(gè)生命周期的支出成本代價(jià)折現(xiàn)與按PPP方案合同計(jì)算生命周期里的政府購(gòu)買服務(wù)的折現(xiàn)對(duì)比。

本人認(rèn)為比較可行的做法是通過(guò)IRR公式的模型，通過(guò)投資決策標(biāo)準(zhǔn)模式進(jìn)行分析計(jì)算政府在PPP生命周期里的購(gòu)買價(jià)格。比如目前一般投資項(xiàng)目的內(nèi)含報(bào)酬率是11%到14%，特殊項(xiàng)目可能高達(dá)18%，應(yīng)該選取3個(gè)以上的投資收益率來(lái)測(cè)算內(nèi)含報(bào)酬率和政府購(gòu)買服務(wù)的金額供政府選擇。另外財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)應(yīng)包含盈利平衡點(diǎn)和敏感性分析等內(nèi)容。

只有在理論上充分論證和多方假設(shè)，才能有利于政府作出正確的決策。

三、關(guān)于定性分析方面

PPP項(xiàng)目提供的往往是的公益產(chǎn)品，定性分析的應(yīng)該是：項(xiàng)目交給社會(huì)資本運(yùn)作，選擇恰當(dāng)?shù)暮献鞣侥苁狗?wù)品質(zhì)優(yōu)化，產(chǎn)生更好的社會(huì)效益和效果。但目前發(fā)現(xiàn)個(gè)別VFM評(píng)估報(bào)告往往只分析項(xiàng)目建設(shè)的社會(huì)效益，如對(duì)于教育項(xiàng)目，只分析義務(wù)教育的均衡、適齡兒童的入學(xué)、教育設(shè)施的建設(shè)促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展等幾個(gè)方面的社會(huì)效益，這些內(nèi)容即使是政府自行建設(shè)也能解決，不足以達(dá)到對(duì)比的效果。VFM評(píng)估報(bào)告應(yīng)該專門針對(duì)PPP方式進(jìn)行分析，依照財(cái)政部的“76”文件和VFM指南，定性應(yīng)該采取專家獨(dú)立打分和專家組會(huì)議評(píng)審兩部分評(píng)分，或第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)組織專家組開展定性評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)指南中還對(duì)專家人員組成和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作出了相應(yīng)規(guī)定，設(shè)定了18項(xiàng)指標(biāo)、采用百分制評(píng)分法、加權(quán)計(jì)算總分等，相應(yīng)的附表、調(diào)查表也有參照格式。

四、風(fēng)險(xiǎn)分析方面

VFM報(bào)告往往停留在可研階段，只提供了個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分析框架，基本沒(méi)有具體針對(duì)性的內(nèi)容。作為政府，每種風(fēng)險(xiǎn)由善于應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)最好，所以應(yīng)該是通過(guò)PPP模式實(shí)現(xiàn)雙方風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)應(yīng)對(duì)、最優(yōu)分擔(dān)，整體風(fēng)險(xiǎn)的最小化和所帶來(lái)的整個(gè)項(xiàng)目的成本的最小化來(lái)考慮

五、對(duì)制度和程序的銜接和梳理

在PPP項(xiàng)目實(shí)踐過(guò)程中，尊重制度、尊重程序乃至于尊重一個(gè)項(xiàng)目的操作流程是必須的，這是政府依法理政的需要，同時(shí)也是復(fù)雜性簡(jiǎn)化的方法，否則各自為政，將嚴(yán)重影響效率，增加整個(gè)社會(huì)的交易成本。最近一段時(shí)間在一些城市做項(xiàng)目時(shí)，看到了一些值得反思的問(wèn)題，有些部門拿著中央某些部委的流程和個(gè)別說(shuō)法來(lái)簡(jiǎn)化部門對(duì)一個(gè)PPP項(xiàng)目應(yīng)該承擔(dān)起的責(zé)任，通過(guò)制度和流程中某些并非重要的問(wèn)題，簡(jiǎn)單地把一個(gè)值得深入研究和討論的項(xiàng)目就否定了。最后項(xiàng)目的發(fā)起單位要繞很大的彎子，克服障礙重新提出問(wèn)題，使得項(xiàng)目工作一再推遲，這種現(xiàn)象已經(jīng)帶有一定的普遍性了。出現(xiàn)這種現(xiàn)象原因是多方面的，除政府對(duì)PPP項(xiàng)目操作缺乏理解外，各部門和單位本位主義嚴(yán)重，不愿意承擔(dān)責(zé)任，不愿意創(chuàng)新和擔(dān)當(dāng)是重要的原因。說(shuō)NO容易，只需要找到一個(gè)理由就可以了，想說(shuō)YES比較難，需要把相關(guān)因素考慮周全，導(dǎo)致一些部門拿制度和流程說(shuō)NO成了一種習(xí)慣，而不管這種制度流程的宗旨是什么，也不管這種制度的效力有多大，只要有利于自己說(shuō)NO，就會(huì)被拿來(lái)一用。呼吁制度的制定者制定操作性的制度和流程的同時(shí)，加強(qiáng)制度和程序的銜接和梳理。

六、對(duì)案例信任要有講究

中國(guó)的改革開放初期總體上叫摸著石頭過(guò)河，最近提法是摸著石頭過(guò)河和頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合。但無(wú)論哪種情況，典型案例方法是其中一塊石頭，一直在被廣泛地應(yīng)用和信任著，因?yàn)橹袊?guó)人天生喜歡聽預(yù)言，喜歡聽故事。對(duì)案例的信任應(yīng)該兼顧兩個(gè)方面，一是成功的案例，二是失敗的案例。成功的案例之所以成功，一定有其適合自身?xiàng)l件的特點(diǎn)，這是必須好好研究和學(xué)習(xí)的。失敗的案例之所以失敗，不需要太多的理由，只要有一條致命的理由存在就足夠了。

七、對(duì)于一些概念的理解誤區(qū)

1、對(duì)于政府購(gòu)買和回購(gòu)款兩個(gè)概念的比較和理解

浙政辦發(fā)（2015）9號(hào)文件規(guī)定“對(duì)項(xiàng)目收入不能覆蓋成本和合理收益的，可通過(guò)政府付費(fèi)方式給予適當(dāng)補(bǔ)貼”，發(fā)改和財(cái)政部的文件精神，PPP的本質(zhì)是政府向社會(huì)購(gòu)買公共產(chǎn)品（服務(wù)），就象學(xué)校，政府購(gòu)買的是教育公共服務(wù)，無(wú)論是直接支付購(gòu)買服務(wù)款、生均補(bǔ)貼、貼息、結(jié)余分配等都是屬于對(duì)合作方投入后，其收入不能覆蓋成本的部分和合作方期望的回報(bào)的一種補(bǔ)貼，屬PPP付款分類的PPP可行性缺口補(bǔ)助。其購(gòu)買款的內(nèi)容是比較豐富的，不能簡(jiǎn)單的認(rèn)為是對(duì)合作方的投資回購(gòu)或固定資產(chǎn)的回收，然后簡(jiǎn)單的去計(jì)算資金平衡。PPP模式之所以應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用類項(xiàng)目，就是基于政府比如對(duì)教育公益事業(yè)本身就要購(gòu)買和投入的，所以雙方的合作計(jì)算資金的平衡不能單從企業(yè)合作投入產(chǎn)出的平衡和簡(jiǎn)單的企業(yè)合作盈虧共擔(dān)的方式去計(jì)算。

所以購(gòu)買不同于回購(gòu)款，回購(gòu)款的用詞一般只適用于BT項(xiàng)目。

2、對(duì)固定資產(chǎn)回收的理解

按正常的理解，折舊的計(jì)提是對(duì)固定資產(chǎn)投資的回收，但回收是通過(guò)PPP生命周期的運(yùn)期的收入來(lái)變現(xiàn)，是在體內(nèi)消化，而政府的購(gòu)買款只是收入的一部分，跟折舊沒(méi)有一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，融資利息也是一樣。所以“政府購(gòu)買服務(wù)款的支出是在收購(gòu)社會(huì)資本或固定資產(chǎn)”這種表述是不完整的。通過(guò)折舊變現(xiàn)的固定資產(chǎn)回收資金只能在合作的體內(nèi)流轉(zhuǎn)，如果出資人要挪作他用、再行投資或抽回投資都有非常嚴(yán)格的規(guī)定和限制。

結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，在PPP項(xiàng)目操作過(guò)程中，必須要科學(xué)合理的分析操作的流程和操作的方法，盡量避免操作誤區(qū)的出現(xiàn)，全面提高PPP項(xiàng)目操作施工的水平。

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