文／王茁

以沈陽市為例,看大中城市公交市場(chǎng)運(yùn)營模式選擇

文／王茁

2012年全國城市公共交通工作會(huì)議上明確提出“要突出公共交通的公益屬性，城市公共交通是解決人民群眾基本出行需求的交通保障系統(tǒng)，具有覆蓋范圍廣、受益群體多、前期投入大等特點(diǎn)，相比于特殊出行需求，城市公共交通具有重要的基礎(chǔ)支撐和兜底作用，是典型的社會(huì)公益事業(yè)，也是國家基本公共服務(wù)體系的重要組成部分。城市公交雖然采取企業(yè)化經(jīng)營，但具有特許經(jīng)營的屬性，經(jīng)營內(nèi)容、經(jīng)營范圍以至于票制票價(jià)等都由政府確定?！?/p>

公共交通本身具備的公益屬性，直接表明我國的公共交通行業(yè)應(yīng)該是由政府主導(dǎo)的。伴隨城市公交一體化的提出，從這一方面考慮我國大中城市公交市場(chǎng)運(yùn)營模式，以形成高質(zhì)量公共交通服務(wù)水平的發(fā)展目標(biāo)，建設(shè)完善的城市公共交通體系。

公交市場(chǎng)運(yùn)營模式

公交企業(yè)的數(shù)量在很大程度上影響著當(dāng)?shù)毓步煌ǚ?wù)市場(chǎng)的基本競爭態(tài)勢(shì)和公交市場(chǎng)準(zhǔn)入方式，進(jìn)而影響到城市公交線路資源配置的基本情況，構(gòu)成實(shí)施政府購買公交服務(wù)行為的外部條件。在我國，公交市場(chǎng)的運(yùn)營模式按企業(yè)數(shù)量可以分為三類：

（1）一家國有企業(yè)或國有控股企業(yè)壟斷市場(chǎng)。包括蘇州、杭州、石家莊、南昌、呼和浩特、銀川、拉薩等城市。

（2）兩到三家企業(yè)適度競爭，國有企業(yè)占主體地位。如武漢等城市公交車輛國有化率超過90%；蘭州、合肥、成都、南京、海口、福州等地區(qū)的公交車輛國有化率在70%-85%之間。

（3）三家以上企業(yè)，多種所有制形式并存。如上海、廣州、長沙、東莞等城市。

從以上情況來看，國有企業(yè)壟斷公交行業(yè)的城市，大型國有公交企業(yè)在線路的開設(shè)和調(diào)整上有很強(qiáng)的話語權(quán)，一般由其形成意見后報(bào)請(qǐng)政府公共客運(yùn)主管部門批準(zhǔn)。而存在多家不同所有制公交企業(yè)的城市，資本的逐利性在一定程度上導(dǎo)致了公交行業(yè)的無序競爭和資源的浪費(fèi)，造成政策難執(zhí)行、管理難到位、矛盾難協(xié)調(diào)、線路難優(yōu)化、服務(wù)難提升。此外，由于很多地方政府對(duì)民營或外資控股的公交企業(yè)在場(chǎng)站運(yùn)營、車輛購置、票價(jià)補(bǔ)貼等領(lǐng)域?qū)嵭须p重標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致這些企業(yè)運(yùn)營的成本風(fēng)險(xiǎn)更大，一定程度上設(shè)置了進(jìn)入市場(chǎng)的壁壘。

沈陽市公交市場(chǎng)運(yùn)營現(xiàn)狀

沈陽市公交在營企業(yè)共有13家，分別是客運(yùn)集團(tuán)、沈鑫巴士、天益巴士、沈北巴士、康利巴士、地鐵公交、經(jīng)緯公司、地鐵巴士、康龍巴士、康福德高安運(yùn)、安運(yùn)巴士、榮昌巴士和安捷巴士。其中，國有企業(yè)3家、國有控股企業(yè)4家、中外合資合作企業(yè)2家、外資獨(dú)資企業(yè)1家、民營企業(yè)3家，國有成分占市場(chǎng)份額的72%。截至2016年底，沈陽市區(qū)范圍公交線路206條，線路長度3957.4公里。

目前沈陽市公交市場(chǎng)運(yùn)營主體較多，線路、場(chǎng)站所有權(quán)成分復(fù)雜，公交資源難以得到優(yōu)化配置。不同企業(yè)的場(chǎng)站資源無法共享，導(dǎo)致車輛無法就近?？?，空駛距離長；不同企業(yè)的線路資源無法優(yōu)化，惡性競爭嚴(yán)重，導(dǎo)致線網(wǎng)布局不合理；不同企業(yè)的車輛資源無法共享，難以統(tǒng)一調(diào)度，導(dǎo)致運(yùn)力分配不合理。此外，公交市場(chǎng)運(yùn)營主體過多，還會(huì)缺乏規(guī)模效應(yīng)，過度市場(chǎng)化造成的公交服務(wù)集中于城市中心區(qū)，流量較少地區(qū)公交服務(wù)難以保障；城市公交企業(yè)過于龐大，可能出現(xiàn)由于壟斷引起的政府控制力不強(qiáng)，缺乏競爭激勵(lì)，公交服務(wù)水平難以提升的局面。因此，應(yīng)全面整合沈陽公交市場(chǎng)，使經(jīng)營主體過多的問題得到根本解決，提升企業(yè)的經(jīng)營管理能力和服務(wù)保障能力，實(shí)現(xiàn)資源的有效利用。

表1： 2016年沈陽市公交公司運(yùn)營情況表

沈陽市公交市場(chǎng)整合方案建議

（1）客運(yùn)集團(tuán)重組，根據(jù)市場(chǎng)功能成立相應(yīng)的業(yè)務(wù)公司?？瓦\(yùn)集團(tuán)公交運(yùn)營相關(guān)業(yè)務(wù)剝離，組建新的公交運(yùn)營公司（暫命名為沈陽公交集團(tuán)），割裂與客運(yùn)集團(tuán)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，通過創(chuàng)新的管理體制，成為具有核心競爭力的大型國有公交企業(yè)，其他輔業(yè)資產(chǎn)、不良資產(chǎn)及冗余保留在原客運(yùn)集團(tuán)，通過股份制改造、企業(yè)銷號(hào)，專門處理歷史債務(wù)問題。如圖1所示。

圖1 沈陽客運(yùn)集團(tuán)改革總體方案

重組后的沈陽公交集團(tuán)，將統(tǒng)一負(fù)責(zé)八項(xiàng)公交運(yùn)營相關(guān)分功能，主要包括客運(yùn)、場(chǎng)站管理、車輛保養(yǎng)、能源供應(yīng)、廣告媒體收益等，公交線路共計(jì)55條，公交車輛規(guī)模1161輛，站場(chǎng)共計(jì)21處，占整個(gè)沈陽公交市場(chǎng)份額的22.2%，初步形成與公交運(yùn)營相關(guān)的全方位服務(wù)系統(tǒng)?？瓦\(yùn)集團(tuán)重組后，新公司組織架構(gòu)及核心分公司主要業(yè)務(wù)如圖2、3所示。

（2）其他國有公交企業(yè)整合。以沈陽公交集團(tuán)為基礎(chǔ)，整合地鐵巴士、地鐵公交、經(jīng)緯公交等3家公司公交運(yùn)營業(yè)務(wù)。整合后公交市場(chǎng)公交線路共計(jì)108條，公交車輛規(guī)模2698輛；站場(chǎng)40處，市場(chǎng)份額51.6%，沈陽公交集團(tuán)市場(chǎng)份額進(jìn)一步擴(kuò)大，奠定國有公交企業(yè)的主導(dǎo)地位。

圖2 新客運(yùn)集團(tuán)公司組織架構(gòu)

圖3 客運(yùn)集團(tuán)核心分公司主要業(yè)務(wù)

（3）回購3家國有控股公司和1家國有參股公司。以沈陽公交集團(tuán)為主導(dǎo)，回購沈鑫巴士、天益巴士、沈北巴士及康利巴士等四家公司公交運(yùn)營業(yè)務(wù)。屆時(shí)公交線路：共計(jì)159條；公交車輛規(guī)模4146輛；站場(chǎng)達(dá)70處，總面積達(dá)39.1萬m2，占公交站場(chǎng)總面積的73%，市場(chǎng)份額達(dá)77.6%。

（4）推進(jìn)對(duì)其余公交企業(yè)的收購、整合，完成公交市場(chǎng)統(tǒng)籌管理，推進(jìn)智能化發(fā)展、提高沈陽市公共交通的綜合服務(wù)水平。

回顧沈陽市公交發(fā)展的歷程，城市化一直是推動(dòng)沈陽公交系統(tǒng)發(fā)展的重要?jiǎng)恿ΑＮ磥黼S著沈陽中心城區(qū)用地規(guī)模的擴(kuò)展和空間結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化，沈陽市將以中心區(qū)（二環(huán)內(nèi)）為核心向周邊組團(tuán)（鐵西產(chǎn)業(yè)新城、蒲河新城、渾河新城、永安新城、沈撫新城）呈現(xiàn)放射狀交通需求，這部分將被軌道交通所承擔(dān)，相應(yīng)各組團(tuán)內(nèi)部的常規(guī)公交需求聯(lián)系將更為緊密，加強(qiáng)對(duì)中短距離公交出行的服務(wù)，是未來沈陽市常規(guī)公交系統(tǒng)發(fā)展的重要方向。而公交市場(chǎng)整合于一家集中管理模式更加利于實(shí)現(xiàn)沈陽全市的公交一體化整合，可以較好地滿足全域的公交需求，符合未來沈陽市公交客運(yùn)需求的發(fā)展要求。

（作者單位：大連科技學(xué)院）