秋葉

山東“疫苗事件”還在持續(xù)發(fā)酵。3月26日下午，涉案人張國(guó)榮在山東淄博市被內(nèi)蒙古赤峰市公安局民警控制。3月28日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立山東濟(jì)南非法經(jīng)營(yíng)疫苗系列案件部門(mén)聯(lián)合調(diào)查組。

200萬(wàn)支問(wèn)題疫苗，如何流入市場(chǎng)？又流向了哪里？截止到發(fā)稿前，官方并沒(méi)有給出準(zhǔn)確的答案。但據(jù)消息人士透露，目前相關(guān)部門(mén)正在通過(guò)往來(lái)賬目、涉案人員等方面梳理相關(guān)的信息。

有媒體根據(jù)山東省食藥監(jiān)局公布的300名涉案嫌疑人名單，撥打了名單中公布的近一半手機(jī)號(hào)碼，除了兩個(gè)手機(jī)號(hào)碼轉(zhuǎn)到了語(yǔ)音留言、一個(gè)北京地區(qū)代表的電話始終拒接外，其余全部關(guān)機(jī)。

沒(méi)有冷鏈設(shè)備非法經(jīng)營(yíng)疫苗，“掛靠”在正規(guī)企業(yè)下竟運(yùn)行了長(zhǎng)達(dá)5年之久。誰(shuí)在為問(wèn)題疫苗提供“溫床”？誰(shuí)在幕后為其保駕護(hù)航？

流向疑云

山東“問(wèn)題疫苗”事件始于今年的3月11日，山東濟(jì)南的有關(guān)部門(mén)查獲，山東一個(gè)原本在醫(yī)院藥劑科當(dāng)科長(zhǎng)的龐某，下海后非法經(jīng)營(yíng)人用疫苗，涉案價(jià)值5.7億元人民幣，而她經(jīng)手的疫苗，全部未經(jīng)冷藏就銷(xiāo)往全國(guó)。

就此，3月19日，山東省食藥監(jiān)局發(fā)布《關(guān)于龐某等非法經(jīng)營(yíng)疫苗案有關(guān)線索的通告》，梳理出向龐某等提供疫苗上線線索107條，從龐某等處購(gòu)進(jìn)疫苗下線線索193條，及300名買(mǎi)賣(mài)疫苗人員名單，線索涉及北京、福建、甘肅、廣東、廣西等24個(gè)省市。

警方查明，該案始于2011年，也就是說(shuō)，“問(wèn)題疫苗” 延時(shí)5年方被發(fā)現(xiàn)。同時(shí)，警方估算，涉案疫苗恐有200萬(wàn)支，但具體數(shù)量已經(jīng)無(wú)法統(tǒng)計(jì)。

根據(jù)山東食藥監(jiān)局發(fā)布的公告來(lái)看，被查封的實(shí)有疫苗12種、免疫球蛋白2種、治療性生物制品1種。其中，12種疫苗無(wú)第一類(lèi)疫苗，全部為第二類(lèi)疫苗。而進(jìn)行疫苗接種的醫(yī)生本人也并不知曉自己手中注射的疫苗是否為涉案疫苗。

“一級(jí)疫苗由疾控中心統(tǒng)一配發(fā)，肯定沒(méi)有問(wèn)題，但二級(jí)疫苗相對(duì)市場(chǎng)化，接種機(jī)構(gòu)可自行采購(gòu)，中間或會(huì)有些問(wèn)題。”3月23日，中國(guó)疾控中心結(jié)核病預(yù)防控制中心健康促進(jìn)與培訓(xùn)部主任呂青表示，對(duì)于涉案產(chǎn)品的流向，應(yīng)發(fā)布相關(guān)公告，但具體時(shí)間尚不得而知。

根據(jù)中國(guó)對(duì)疫苗等生物制品的監(jiān)管規(guī)定，疫苗分為一類(lèi)疫苗和二類(lèi)疫苗，其中國(guó)家免疫規(guī)劃中的疫苗品種作為一類(lèi)疫苗，全部由接種單位上報(bào)接種計(jì)劃，國(guó)家統(tǒng)一免費(fèi)分配發(fā)放；需自費(fèi)接種的二類(lèi)疫苗，則可由具有相關(guān)資質(zhì)的疫苗經(jīng)營(yíng)企業(yè)向疾控機(jī)構(gòu)或接種單位直接提供。

“一類(lèi)疫苗大都是由國(guó)家統(tǒng)一采購(gòu)，由于利潤(rùn)比較低，民營(yíng)企業(yè)幾乎少有涉及，廠家?guī)缀醵际菄?guó)企單位，但二類(lèi)疫苗的采購(gòu)屬于市場(chǎng)行為，相關(guān)企業(yè)和機(jī)構(gòu)都會(huì)追求利益最大化，加之中間的流通鏈條比較長(zhǎng)，很容易造成監(jiān)管真空?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士表示，疫苗在流通過(guò)程中均需通過(guò)藥品電子監(jiān)管碼實(shí)行全程監(jiān)控，流通的各個(gè)環(huán)節(jié)按照要求都應(yīng)該掃描并記錄信息。

始于2006年的藥品電子監(jiān)管碼制度是通過(guò)藥品電子監(jiān)管碼全流程覆蓋，實(shí)現(xiàn)藥品追溯信息化監(jiān)管，在最小單位包裝上都有監(jiān)管碼可以追蹤，以便在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)第一時(shí)間追溯流向，最大程度地減少危害是這一制度最大的亮點(diǎn)。

但是，山東的“問(wèn)題疫苗”為了降低成本，并未按照國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定運(yùn)輸、保存，脫離了2至8攝氏度的恒溫冷鏈，部分還屬于臨期疫苗。

龐某正是購(gòu)買(mǎi)了這些臨期二類(lèi)疫苗，再加價(jià)銷(xiāo)售給其他疫苗販子或接種單位，也就是說(shuō)，疫苗從生產(chǎn)廠家到流通領(lǐng)域，從醫(yī)藥代表最終到接種單位，長(zhǎng)達(dá)5年的時(shí)間內(nèi)竟然沒(méi)有任何一個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)其中的問(wèn)題。

很明顯，藥品監(jiān)管碼制度并沒(méi)有被真正執(zhí)行，所以才會(huì)造成到目前都無(wú)法追蹤到最終流向的狀況。

有媒體調(diào)查發(fā)現(xiàn)，山東疫苗案中，龐某雖然沒(méi)有冷鏈設(shè)備非法經(jīng)營(yíng)疫苗，但卻可以“掛靠”在正規(guī)企業(yè)下運(yùn)行，并且可以為問(wèn)題疫苗提供正規(guī)發(fā)票，也就是業(yè)內(nèi)通常所言的“走票”。

自費(fèi)疫苗的“搖錢(qián)樹(shù)”

為了更好地維護(hù)生命健康，國(guó)家出臺(tái)了免疫規(guī)劃，一類(lèi)疫苗幸運(yùn)地被國(guó)家統(tǒng)一招標(biāo)和統(tǒng)一配送，且免費(fèi)接種之后，沒(méi)有人再偷窺它的利益。但是二類(lèi)疫苗儼然已經(jīng)成為商品，除了它所攜帶的預(yù)防疾病的使命之外，它已經(jīng)被推向了市場(chǎng)。

作為高風(fēng)險(xiǎn)特殊藥品管理的疫苗，目前在中國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的批簽發(fā)制度。從事疫苗生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，也必須具備相應(yīng)的資質(zhì)——疫苗生產(chǎn)企業(yè)、批發(fā)企業(yè)和各級(jí)疾控部門(mén)等接種單位，在政策壁壘內(nèi)構(gòu)成了疫苗產(chǎn)業(yè)的共同生態(tài)。而自由定價(jià)的二類(lèi)疫苗，順理成章地成了這一產(chǎn)業(yè)內(nèi)最大的生意。

一支二類(lèi)苗正常的流通方式是生產(chǎn)廠家→經(jīng)銷(xiāo)商→省疾控→市疾控→縣疾控→接種點(diǎn)。這個(gè)過(guò)程中層層加價(jià)，空間巨大，即使疾控系統(tǒng)內(nèi)流動(dòng)也要加價(jià)。巨大的空間是疫苗販子賺錢(qián)的基礎(chǔ)。一翻幾倍的利益空間，二類(lèi)疫苗更是養(yǎng)活了很多環(huán)節(jié)的人。

“在SARS之前，很多基層疾控體系基本沒(méi)有政府支持，都是靠自己找飯吃，很多人都自己找買(mǎi)賣(mài)做，甚至賣(mài)煤球爐子?！币晃恍l(wèi)生系統(tǒng)的人士表示。

正是長(zhǎng)期這種自食其力的生存習(xí)慣，導(dǎo)致了倒賣(mài)低價(jià)近效期疫苗的出現(xiàn)，也造就了更大的利潤(rùn)空間。

“對(duì)于二類(lèi)疫苗，每個(gè)省份的政策不同，但多數(shù)還是以疾控系統(tǒng)為主要中轉(zhuǎn)站，企業(yè)會(huì)把疫苗通過(guò)代理商銷(xiāo)售給疾控部門(mén)，疾病部門(mén)再分發(fā)到各級(jí)疾控系統(tǒng)以及抵達(dá)接種點(diǎn)，但是這個(gè)傳遞過(guò)程中，每層的價(jià)格都不同，比如疾控以每支20元采購(gòu)的疫苗，會(huì)以60元的價(jià)格銷(xiāo)售給下一級(jí)，而下一級(jí)單位會(huì)再以100多元價(jià)格賣(mài)給接種者。但是二類(lèi)疫苗的空間存在于可以不走疾控系統(tǒng)，也可以買(mǎi)其他機(jī)構(gòu)的疫苗，于是就出現(xiàn)了疫苗銷(xiāo)售公司、代表等，竄貨也就出現(xiàn)。同樣的疫苗，他們只要30元一支，接種點(diǎn)當(dāng)然要這個(gè)加價(jià)空間更大的疫苗。” 一位基層食藥監(jiān)部門(mén)的人表示。

據(jù)了解，每個(gè)企業(yè)對(duì)于二類(lèi)疫苗都有自己的銷(xiāo)售途徑，有的企業(yè)擁有自己的銷(xiāo)售隊(duì)伍，有的企業(yè)是經(jīng)過(guò)代理商模式進(jìn)行銷(xiāo)售，然后總代理商再往下繼續(xù)分級(jí)。但是二類(lèi)疫苗多數(shù)還是以銷(xiāo)售到疾控部門(mén)為主，不針對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的接種點(diǎn)，因?yàn)榕渌捅容^麻煩。二類(lèi)苗進(jìn)入疾控部門(mén)之后，由疾控部門(mén)再往下分發(fā)。

但是由于二類(lèi)疫苗屬于自愿接種，數(shù)量就很難控制，疫苗很容易出現(xiàn)近效期疫苗，一旦出現(xiàn)這樣的疫苗，為了處理庫(kù)存，無(wú)論是經(jīng)銷(xiāo)商還是疾控部門(mén)都會(huì)出現(xiàn)大甩賣(mài)的事情，這些甩賣(mài)的疫苗很多都流向了個(gè)人代理那里，然后再以比較低的價(jià)格進(jìn)入接種點(diǎn)。

“對(duì)于這些近效期的疫苗，如果沒(méi)有資質(zhì)的個(gè)人想買(mǎi)走，疾控部門(mén)或者疫苗經(jīng)銷(xiāo)商，他們都會(huì)幫個(gè)人搞定資質(zhì)，找一個(gè)有資質(zhì)的公司，掛牌、走貨，誰(shuí)也不知道那些近效期的疫苗去了哪里。因?yàn)榻诘囊呙缍际堑蛢r(jià)處理，誰(shuí)也不想壞在自己手上，更何況，又有需要低價(jià)疫苗的地方，就給了這些竄貨的個(gè)人帶來(lái)了空間?！币晃灰呙缟a(chǎn)企業(yè)的人士表示。

監(jiān)管漏洞

山東疫苗案并非孤例，近幾年的疫苗招標(biāo)黑幕、有毒疫苗等事件不斷，疫苗問(wèn)題為何屢禁不止？

梳理資料發(fā)現(xiàn)，目前公布的涉案名單大都是廠家、醫(yī)藥代表等相關(guān)人員，并無(wú)一個(gè)相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員。但是，如果沒(méi)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)“放綠燈”，沒(méi)有監(jiān)管人員“保駕護(hù)航”，這些問(wèn)題疫苗又如何能夠堂而皇之地混跡市場(chǎng)5年之久？

“疫苗的整個(gè)行業(yè)運(yùn)行和監(jiān)管均存在漏洞，這里也就有了運(yùn)作空間?！鄙鲜鰳I(yè)內(nèi)人士表示，一支二類(lèi)疫苗大概需要途經(jīng)生產(chǎn)廠家、經(jīng)銷(xiāo)商、各級(jí)疾控中心以及接種點(diǎn)等多個(gè)中間環(huán)節(jié)，每一個(gè)環(huán)節(jié)都存在著監(jiān)管漏洞，甚至不排除監(jiān)管部門(mén)人員的參與、相關(guān)單位人員監(jiān)守自盜。

2014年，廣東省揭陽(yáng)市中級(jí)人民法院曾受理邱志遠(yuǎn)受賄罪、挪用公款罪一案。邱志遠(yuǎn)，原來(lái)是揭陽(yáng)市疾控中心免疫規(guī)劃科科長(zhǎng)，2007年至2009年期間利用職務(wù)便利，插手揭陽(yáng)市二類(lèi)疫苗買(mǎi)賣(mài)業(yè)務(wù)，通過(guò)私人渠道替揭陽(yáng)下屬4縣的疾病預(yù)防控制中心順利通過(guò)現(xiàn)金結(jié)算方式購(gòu)得二類(lèi)疫苗，然后加價(jià)銷(xiāo)售給基層衛(wèi)生院獲取利潤(rùn)。

為什么疾控中心會(huì)以這種形式購(gòu)買(mǎi)二類(lèi)疫苗？雖說(shuō)二類(lèi)疫苗面向市場(chǎng)，但考慮到均衡利益，在多數(shù)地區(qū)采取了一種折中的模式，即以縣（區(qū)）級(jí)疾控中心為中轉(zhuǎn)站，二類(lèi)疫苗的來(lái)源，一部分從上級(jí)疾控機(jī)構(gòu)購(gòu)進(jìn)，一部分自己購(gòu)買(mǎi)，而這樣的模式恰恰給問(wèn)題疫苗提供了“溫床”。

為此，有業(yè)內(nèi)人士建議，第二類(lèi)疫苗也應(yīng)有“一類(lèi)監(jiān)管”，不僅如此，由于第二類(lèi)疫苗離政府的視野更遠(yuǎn)、離市場(chǎng)更近，監(jiān)管的難度要大許多，因此更應(yīng)該得到監(jiān)管部門(mén)的特別關(guān)照。

假如不能將第二類(lèi)疫苗納入政府統(tǒng)一采購(gòu)和配送，像第一類(lèi)疫苗一樣走官方路徑，那么，就應(yīng)該將第二類(lèi)疫苗納入重點(diǎn)監(jiān)管目錄，比第一類(lèi)疫苗的監(jiān)管力度更大，如此方能補(bǔ)齊第二類(lèi)疫苗走市場(chǎng)路線所導(dǎo)致的監(jiān)管短板。

除了監(jiān)管體系自身的問(wèn)題外，中國(guó)疫苗管理的問(wèn)題和行政體制的設(shè)計(jì)同樣有很大關(guān)系。根據(jù)2005年頒布的《疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》，負(fù)責(zé)疫苗監(jiān)管的是食藥監(jiān)局，負(fù)責(zé)疫苗采購(gòu)的是疾控中心（疾控中心的主管單位是各地衛(wèi)計(jì)委），但是，從級(jí)別上來(lái)看，地方食藥監(jiān)局比主管疾控中心的地方衛(wèi)計(jì)委要低半級(jí)。

也就是說(shuō)，讓下級(jí)機(jī)構(gòu)去監(jiān)督上級(jí)機(jī)構(gòu)，這樣的監(jiān)管效果可想而知，疫苗問(wèn)題為何屢禁不止也就沒(méi)那么難以理解了。