秋葉

山東“疫苗事件”還在持續(xù)發(fā)酵。3月26日下午，涉案人張國榮在山東淄博市被內(nèi)蒙古赤峰市公安局民警控制。3月28日，國務院批準成立山東濟南非法經(jīng)營疫苗系列案件部門聯(lián)合調(diào)查組。

200萬支問題疫苗，如何流入市場？又流向了哪里？截止到發(fā)稿前，官方并沒有給出準確的答案。但據(jù)消息人士透露，目前相關部門正在通過往來賬目、涉案人員等方面梳理相關的信息。

有媒體根據(jù)山東省食藥監(jiān)局公布的300名涉案嫌疑人名單，撥打了名單中公布的近一半手機號碼，除了兩個手機號碼轉(zhuǎn)到了語音留言、一個北京地區(qū)代表的電話始終拒接外，其余全部關機。

沒有冷鏈設備非法經(jīng)營疫苗，“掛靠”在正規(guī)企業(yè)下竟運行了長達5年之久。誰在為問題疫苗提供“溫床”？誰在幕后為其保駕護航？

流向疑云

山東“問題疫苗”事件始于今年的3月11日，山東濟南的有關部門查獲，山東一個原本在醫(yī)院藥劑科當科長的龐某，下海后非法經(jīng)營人用疫苗，涉案價值5.7億元人民幣，而她經(jīng)手的疫苗，全部未經(jīng)冷藏就銷往全國。

就此，3月19日，山東省食藥監(jiān)局發(fā)布《關于龐某等非法經(jīng)營疫苗案有關線索的通告》，梳理出向龐某等提供疫苗上線線索107條，從龐某等處購進疫苗下線線索193條，及300名買賣疫苗人員名單，線索涉及北京、福建、甘肅、廣東、廣西等24個省市。

警方查明，該案始于2011年，也就是說，“問題疫苗” 延時5年方被發(fā)現(xiàn)。同時，警方估算，涉案疫苗恐有200萬支，但具體數(shù)量已經(jīng)無法統(tǒng)計。

根據(jù)山東食藥監(jiān)局發(fā)布的公告來看，被查封的實有疫苗12種、免疫球蛋白2種、治療性生物制品1種。其中，12種疫苗無第一類疫苗，全部為第二類疫苗。而進行疫苗接種的醫(yī)生本人也并不知曉自己手中注射的疫苗是否為涉案疫苗。

“一級疫苗由疾控中心統(tǒng)一配發(fā)，肯定沒有問題，但二級疫苗相對市場化，接種機構可自行采購，中間或會有些問題?！?月23日，中國疾控中心結核病預防控制中心健康促進與培訓部主任呂青表示，對于涉案產(chǎn)品的流向，應發(fā)布相關公告，但具體時間尚不得而知。

根據(jù)中國對疫苗等生物制品的監(jiān)管規(guī)定，疫苗分為一類疫苗和二類疫苗，其中國家免疫規(guī)劃中的疫苗品種作為一類疫苗，全部由接種單位上報接種計劃，國家統(tǒng)一免費分配發(fā)放；需自費接種的二類疫苗，則可由具有相關資質(zhì)的疫苗經(jīng)營企業(yè)向疾控機構或接種單位直接提供。

“一類疫苗大都是由國家統(tǒng)一采購，由于利潤比較低，民營企業(yè)幾乎少有涉及，廠家?guī)缀醵际菄髥挝?，但二類疫苗的采購屬于市場行為，相關企業(yè)和機構都會追求利益最大化，加之中間的流通鏈條比較長，很容易造成監(jiān)管真空?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士表示，疫苗在流通過程中均需通過藥品電子監(jiān)管碼實行全程監(jiān)控，流通的各個環(huán)節(jié)按照要求都應該掃描并記錄信息。

始于2006年的藥品電子監(jiān)管碼制度是通過藥品電子監(jiān)管碼全流程覆蓋，實現(xiàn)藥品追溯信息化監(jiān)管，在最小單位包裝上都有監(jiān)管碼可以追蹤，以便在出現(xiàn)問題時第一時間追溯流向，最大程度地減少危害是這一制度最大的亮點。

但是，山東的“問題疫苗”為了降低成本，并未按照國家相關法律規(guī)定運輸、保存，脫離了2至8攝氏度的恒溫冷鏈，部分還屬于臨期疫苗。

龐某正是購買了這些臨期二類疫苗，再加價銷售給其他疫苗販子或接種單位，也就是說，疫苗從生產(chǎn)廠家到流通領域，從醫(yī)藥代表最終到接種單位，長達5年的時間內(nèi)竟然沒有任何一個環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)其中的問題。

很明顯，藥品監(jiān)管碼制度并沒有被真正執(zhí)行，所以才會造成到目前都無法追蹤到最終流向的狀況。

有媒體調(diào)查發(fā)現(xiàn)，山東疫苗案中，龐某雖然沒有冷鏈設備非法經(jīng)營疫苗，但卻可以“掛靠”在正規(guī)企業(yè)下運行，并且可以為問題疫苗提供正規(guī)發(fā)票，也就是業(yè)內(nèi)通常所言的“走票”。

自費疫苗的“搖錢樹”

為了更好地維護生命健康，國家出臺了免疫規(guī)劃，一類疫苗幸運地被國家統(tǒng)一招標和統(tǒng)一配送，且免費接種之后，沒有人再偷窺它的利益。但是二類疫苗儼然已經(jīng)成為商品，除了它所攜帶的預防疾病的使命之外，它已經(jīng)被推向了市場。

作為高風險特殊藥品管理的疫苗，目前在中國實行嚴格的批簽發(fā)制度。從事疫苗生產(chǎn)和經(jīng)營的企業(yè)，也必須具備相應的資質(zhì)——疫苗生產(chǎn)企業(yè)、批發(fā)企業(yè)和各級疾控部門等接種單位，在政策壁壘內(nèi)構成了疫苗產(chǎn)業(yè)的共同生態(tài)。而自由定價的二類疫苗，順理成章地成了這一產(chǎn)業(yè)內(nèi)最大的生意。

一支二類苗正常的流通方式是生產(chǎn)廠家→經(jīng)銷商→省疾控→市疾控→縣疾控→接種點。這個過程中層層加價，空間巨大，即使疾控系統(tǒng)內(nèi)流動也要加價。巨大的空間是疫苗販子賺錢的基礎。一翻幾倍的利益空間，二類疫苗更是養(yǎng)活了很多環(huán)節(jié)的人。

“在SARS之前，很多基層疾控體系基本沒有政府支持，都是靠自己找飯吃，很多人都自己找買賣做，甚至賣煤球爐子?！币晃恍l(wèi)生系統(tǒng)的人士表示。

正是長期這種自食其力的生存習慣，導致了倒賣低價近效期疫苗的出現(xiàn)，也造就了更大的利潤空間。

“對于二類疫苗，每個省份的政策不同，但多數(shù)還是以疾控系統(tǒng)為主要中轉(zhuǎn)站，企業(yè)會把疫苗通過代理商銷售給疾控部門，疾病部門再分發(fā)到各級疾控系統(tǒng)以及抵達接種點，但是這個傳遞過程中，每層的價格都不同，比如疾控以每支20元采購的疫苗，會以60元的價格銷售給下一級，而下一級單位會再以100多元價格賣給接種者。但是二類疫苗的空間存在于可以不走疾控系統(tǒng)，也可以買其他機構的疫苗，于是就出現(xiàn)了疫苗銷售公司、代表等，竄貨也就出現(xiàn)。同樣的疫苗，他們只要30元一支，接種點當然要這個加價空間更大的疫苗。” 一位基層食藥監(jiān)部門的人表示。

據(jù)了解，每個企業(yè)對于二類疫苗都有自己的銷售途徑，有的企業(yè)擁有自己的銷售隊伍，有的企業(yè)是經(jīng)過代理商模式進行銷售，然后總代理商再往下繼續(xù)分級。但是二類疫苗多數(shù)還是以銷售到疾控部門為主，不針對醫(yī)療機構的接種點，因為配送比較麻煩。二類苗進入疾控部門之后，由疾控部門再往下分發(fā)。

但是由于二類疫苗屬于自愿接種，數(shù)量就很難控制，疫苗很容易出現(xiàn)近效期疫苗，一旦出現(xiàn)這樣的疫苗，為了處理庫存，無論是經(jīng)銷商還是疾控部門都會出現(xiàn)大甩賣的事情，這些甩賣的疫苗很多都流向了個人代理那里，然后再以比較低的價格進入接種點。

“對于這些近效期的疫苗，如果沒有資質(zhì)的個人想買走，疾控部門或者疫苗經(jīng)銷商，他們都會幫個人搞定資質(zhì)，找一個有資質(zhì)的公司，掛牌、走貨，誰也不知道那些近效期的疫苗去了哪里。因為近效期的疫苗都是低價處理，誰也不想壞在自己手上，更何況，又有需要低價疫苗的地方，就給了這些竄貨的個人帶來了空間?！币晃灰呙缟a(chǎn)企業(yè)的人士表示。

監(jiān)管漏洞

山東疫苗案并非孤例，近幾年的疫苗招標黑幕、有毒疫苗等事件不斷，疫苗問題為何屢禁不止？

梳理資料發(fā)現(xiàn)，目前公布的涉案名單大都是廠家、醫(yī)藥代表等相關人員，并無一個相關監(jiān)管機構人員。但是，如果沒有監(jiān)管機構“放綠燈”，沒有監(jiān)管人員“保駕護航”，這些問題疫苗又如何能夠堂而皇之地混跡市場5年之久？

“疫苗的整個行業(yè)運行和監(jiān)管均存在漏洞，這里也就有了運作空間。”上述業(yè)內(nèi)人士表示，一支二類疫苗大概需要途經(jīng)生產(chǎn)廠家、經(jīng)銷商、各級疾控中心以及接種點等多個中間環(huán)節(jié)，每一個環(huán)節(jié)都存在著監(jiān)管漏洞，甚至不排除監(jiān)管部門人員的參與、相關單位人員監(jiān)守自盜。

2014年，廣東省揭陽市中級人民法院曾受理邱志遠受賄罪、挪用公款罪一案。邱志遠，原來是揭陽市疾控中心免疫規(guī)劃科科長，2007年至2009年期間利用職務便利，插手揭陽市二類疫苗買賣業(yè)務，通過私人渠道替揭陽下屬4縣的疾病預防控制中心順利通過現(xiàn)金結算方式購得二類疫苗，然后加價銷售給基層衛(wèi)生院獲取利潤。

為什么疾控中心會以這種形式購買二類疫苗？雖說二類疫苗面向市場，但考慮到均衡利益，在多數(shù)地區(qū)采取了一種折中的模式，即以縣（區(qū)）級疾控中心為中轉(zhuǎn)站，二類疫苗的來源，一部分從上級疾控機構購進，一部分自己購買，而這樣的模式恰恰給問題疫苗提供了“溫床”。

為此，有業(yè)內(nèi)人士建議，第二類疫苗也應有“一類監(jiān)管”，不僅如此，由于第二類疫苗離政府的視野更遠、離市場更近，監(jiān)管的難度要大許多，因此更應該得到監(jiān)管部門的特別關照。

假如不能將第二類疫苗納入政府統(tǒng)一采購和配送，像第一類疫苗一樣走官方路徑，那么，就應該將第二類疫苗納入重點監(jiān)管目錄，比第一類疫苗的監(jiān)管力度更大，如此方能補齊第二類疫苗走市場路線所導致的監(jiān)管短板。

除了監(jiān)管體系自身的問題外，中國疫苗管理的問題和行政體制的設計同樣有很大關系。根據(jù)2005年頒布的《疫苗流通和預防接種管理條例》，負責疫苗監(jiān)管的是食藥監(jiān)局，負責疫苗采購的是疾控中心（疾控中心的主管單位是各地衛(wèi)計委），但是，從級別上來看，地方食藥監(jiān)局比主管疾控中心的地方衛(wèi)計委要低半級。

也就是說，讓下級機構去監(jiān)督上級機構，這樣的監(jiān)管效果可想而知，疫苗問題為何屢禁不止也就沒那么難以理解了。