陳曉晨

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)峻，大氣、水、土壤都呈現(xiàn)出嚴(yán)重的污染情況，排放的污染物已經(jīng)超出了環(huán)境能夠承受的能力，不但嚴(yán)重影響了人民群眾的身體健康，對(duì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展也產(chǎn)生了巨大的負(fù)面影響。面對(duì)這樣的環(huán)境情況，我國(guó)目前采取的主要環(huán)境保護(hù)措施仍然是2003 年開始實(shí)施的排污收費(fèi)制度。該制度以行政命令收費(fèi)為主要手段，從實(shí)施十幾年的情況來(lái)看在控制污染排放、籌集環(huán)保資金等方面起到了一定的積極作用，但同時(shí)其缺陷與不足也不斷的暴露出來(lái)。2015年6月國(guó)務(wù)院法制辦將財(cái)政部、稅務(wù)總局、環(huán)境保護(hù)部起草的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見稿）》及說(shuō)明全文公布，并征求社會(huì)各界意見，主要內(nèi)容就是將污染物排放由征收排污費(fèi)改為征收排污稅。

一、關(guān)于排污費(fèi)和排污稅

（一）排污費(fèi)

排污費(fèi)是指針對(duì)污染者向環(huán)境中排放污染物以及超過(guò)國(guó)家或地方規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的污染物排放行為，對(duì)排放的污染物種類、數(shù)量及濃度征收的費(fèi)用由環(huán)境保護(hù)部門收取。排污收費(fèi)制度則是對(duì)排污收費(fèi)的征費(fèi)對(duì)象和主體、課征依據(jù)和范圍、征收程序以及征收的排污費(fèi)的管理和使用等的規(guī)定。

（二）排污稅

排污稅就是我們通常所說(shuō)的狹義的環(huán)境稅：為了籌集環(huán)保資金并預(yù)防和控制環(huán)境污染而征收的稅收，主要具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：（1）納稅主體的確定性，即產(chǎn)生排污行為并對(duì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等產(chǎn)生較重大影響的經(jīng)濟(jì)主體。（2）實(shí)現(xiàn)途徑的具體性。排污稅主要是利用稅收制度，將經(jīng)濟(jì)主體對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的外部影響轉(zhuǎn)化為內(nèi)部成本，促使經(jīng)濟(jì)主體采用更有利于生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排的生產(chǎn)方式和經(jīng)營(yíng)模式。（3）征收目的的明確性。征收排污稅的目的是為了保護(hù)環(huán)境、減少污染。（4）征收原則的特定性。排污稅和排污費(fèi)都是依據(jù)“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”原則。

（三）排污費(fèi)與排污稅的比較

大多數(shù)的學(xué)者認(rèn)為排污收費(fèi)制度其具有“準(zhǔn)排污稅”的性質(zhì)。具體來(lái)講，排污費(fèi)與排污稅的異同如下：

1、 排污費(fèi)與排污稅的相同點(diǎn)

第一，征收目的相同。不管是排污費(fèi)還是排污稅都是政府運(yùn)用看的見的手來(lái)進(jìn)行調(diào)控，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的保護(hù)。第二，征收原則相同。排污費(fèi)和排污稅都是采取“誰(shuí)污染，誰(shuí)繳費(fèi)/稅”這一原則，使得經(jīng)濟(jì)主體為自己的污染行為負(fù)責(zé)。

2、排污費(fèi)與排污稅的不同點(diǎn)

第一，從設(shè)立依據(jù)來(lái)看，排污費(fèi)主要依靠政治權(quán)力而排污稅則依靠法律賦予公共部門提供公共服務(wù)和公共物品、行使公共管理的職權(quán)。

第二，從征收主體和征收對(duì)象來(lái)看，排污費(fèi)的征收主體是地方環(huán)境保護(hù)部門，征收的對(duì)象是污染環(huán)境的經(jīng)濟(jì)主體；排污稅的征收主體是稅務(wù)機(jī)關(guān)，其征收的對(duì)象具有普遍性，包括企業(yè)、機(jī)關(guān)、團(tuán)體，也包括污染環(huán)境或利用資源進(jìn)行日常生產(chǎn)生活的居民。

第三，從收入使用和分配情況來(lái)看，排污費(fèi)收入主要用于污染治理和環(huán)境保護(hù)、環(huán)境保護(hù)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，經(jīng)濟(jì)主體可以將排污費(fèi)納入其生產(chǎn)成本，銷售時(shí)以售價(jià)轉(zhuǎn)移到消費(fèi)者身上；排污稅收入主要用于污染治理和環(huán)境保護(hù)，其費(fèi)用不納入經(jīng)濟(jì)主體的生產(chǎn)成本，只增加經(jīng)濟(jì)主體應(yīng)繳稅額，使收入分配在國(guó)家和經(jīng)濟(jì)主體之間有效調(diào)節(jié)。

第四，從征收環(huán)節(jié)來(lái)看，排污費(fèi)是對(duì)生產(chǎn)的最終環(huán)節(jié)排放的污染物收費(fèi)而排污稅可對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的任何過(guò)程課稅也可對(duì)消費(fèi)環(huán)節(jié)課稅。

第五，從審批部門和執(zhí)行力度來(lái)看，排污費(fèi)的審批部門是財(cái)政部或省級(jí)政府，強(qiáng)制性弱于排污稅，執(zhí)行力度較弱；排污費(fèi)的審批部門是人民代表大會(huì)、財(cái)政部，其執(zhí)行力度較強(qiáng)，具有強(qiáng)制性。

二、排污收費(fèi)制度存在的問(wèn)題

排污收費(fèi)作為一項(xiàng)實(shí)施了很多年的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策發(fā)揮了積極作用，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和環(huán)境情況的變化，其缺陷和不足也逐漸顯露，主要有以下幾點(diǎn)：

（一）《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）立法依據(jù)不足，與其他法律有沖突。一般而言法律分為上位法和下位法，下位法的立法依據(jù)是上位法，《條例》屬國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，其沒(méi)有上位法的依據(jù)，使得法律依據(jù)缺失，不利于其執(zhí)行。另外，《條例》與《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》這幾部法律之間存在沖突，例如，《條例》中對(duì)于固體廢物的規(guī)定就和之后出臺(tái)的《固體廢物污染防治法》在征收范圍上有著明顯的區(qū)別。

（二）排污費(fèi)的征收范圍較窄。首先從排污費(fèi)征收的覆蓋范圍來(lái)看，目前排污收費(fèi)制度還沒(méi)有覆蓋所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的GDP的影響在20%到25%之間，但向其征收的排污費(fèi)卻不到10%①。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于缺乏資金和技術(shù)，其造成的污染不可小覷。其次從排污費(fèi)的征費(fèi)項(xiàng)目來(lái)看，目前征收的100多項(xiàng)的排污費(fèi)中并沒(méi)有對(duì)飛機(jī)、機(jī)動(dòng)車、船舶、花費(fèi)、農(nóng)藥等產(chǎn)生的污染進(jìn)行征收。第三從排污費(fèi)的納稅主體來(lái)看，目前的納稅主體主要是排放污染物的企業(yè)和個(gè)體工商戶，以及少數(shù)省市征收的垃圾處理費(fèi)，對(duì)居民個(gè)人的污染行為約束力較小。

（三）排污費(fèi)的征收強(qiáng)制性不足。排污費(fèi)在OECD 國(guó)家是納入了國(guó)家稅收體系的，有立法依據(jù)，具有稅收“強(qiáng)制性”的特征。我國(guó)排污費(fèi)是國(guó)務(wù)院制定的，在法律上沒(méi)有立法依據(jù)，致使排污收費(fèi)制度的強(qiáng)制性、權(quán)威性、剛性較弱，在征收過(guò)程中存在難以征收以及征收的隨意性較嚴(yán)重的現(xiàn)象。

（四）排污費(fèi)的征收管理能力較弱。排污費(fèi)在征收管理層面的問(wèn)題首先表現(xiàn)在對(duì)于污染物的監(jiān)測(cè)能力不足，各級(jí)監(jiān)測(cè)站人員、能力、設(shè)備等都有所欠缺。另外由于環(huán)保部門沒(méi)有專門設(shè)立排污費(fèi)征收機(jī)構(gòu)和配置專職人員，導(dǎo)致排污費(fèi)不能按時(shí)、全面、足額的征收。最后環(huán)保部門的經(jīng)費(fèi)都是財(cái)政全額撥款，與地方財(cái)政狀況息息相關(guān)，財(cái)政預(yù)算安排的資金如果無(wú)法保證撥付，就會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)不足，進(jìn)一步導(dǎo)致排污費(fèi)的征收與使用出現(xiàn)問(wèn)題。

三、 排污費(fèi)改稅的意義

（一）實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，有利于環(huán)境保護(hù)。以環(huán)境為代價(jià)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題的日益突出，在治理環(huán)境污染的各項(xiàng)舉措中，相比其他經(jīng)濟(jì)手段和行政手段，排污稅具有固定性、強(qiáng)制性、無(wú)償性、強(qiáng)有力的法律依據(jù)以及雙重紅利等優(yōu)越性，可以將環(huán)境問(wèn)題負(fù)的外部性問(wèn)題內(nèi)轉(zhuǎn)化為內(nèi)部成本，促使環(huán)境資源更有效的利用。這是排污費(fèi)所不能比擬的。因此，推動(dòng)排污費(fèi)改稅，同時(shí)配合其他手段和措施，有利于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和保護(hù)環(huán)境。

（二）有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。中國(guó)目前是以粗放型發(fā)展為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，主要依靠資源和勞動(dòng)力來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題和矛盾。將排污費(fèi)改為排污稅雖然可能會(huì)增加企業(yè)的稅負(fù)，但是可以推動(dòng)高污染、高耗能企業(yè)淘汰落后技術(shù)和設(shè)備，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

（三）有利于解決環(huán)保資金投入不足和征收時(shí)遇見的問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題的惡化，污染治理的環(huán)保資金需求量越來(lái)越大，不管是國(guó)外還是國(guó)內(nèi)，環(huán)保資金的重要支柱都是政府投入。根據(jù)環(huán)保部和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，我國(guó)2007年到2012年之間的環(huán)境污染治理投資總額占GDP 的比重分別為1.36% 、1.49%、 1.35%、 1.67% 、1.27% 、1.59%，都在百分之一點(diǎn)五左右波動(dòng)，根據(jù)世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)環(huán)境污染治理的投入只能使環(huán)境惡化得到控制而不能得到改善。通過(guò)稅收的方式，可以有效調(diào)節(jié)環(huán)保資金的投入，解決環(huán)保資金投入不足的問(wèn)題。另一方面，從前文分析中可以看到排污費(fèi)在征收過(guò)程中存在很多的困難，與收費(fèi)相比，稅收具有固定性、強(qiáng)制性、無(wú)償性三大特征，且法律是稅收?qǐng)?zhí)行的依據(jù)，因此，將排污費(fèi)改為排污稅，有利于解決收費(fèi)過(guò)程中的困境。

（四）有利于完善稅收制度。歐盟國(guó)家倡導(dǎo)的“綠色稅制”改革主要是促使歐盟各國(guó)開征環(huán)境稅、生態(tài)稅，同時(shí)對(duì)其他扭曲性稅種進(jìn)行調(diào)整。我國(guó)1994 年稅制改革主要是對(duì)企業(yè)所得稅、增值稅等稅種進(jìn)行改革。2013 年十八屆三中全會(huì)提出深化稅制改革的主要任務(wù)之一就是開征環(huán)境稅。將排污費(fèi)改為排污稅推動(dòng)財(cái)稅體制改革向前發(fā)展，有助于進(jìn)一步優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)稅制的“綠化”，完善我國(guó)的稅制體系，實(shí)現(xiàn)與國(guó)際接軌。

注解：

① 陳曦.我國(guó)的排污收費(fèi)制度研究[D].昆明理工大學(xué)，2011：43.

參考文獻(xiàn)：

[1] 高萍.中國(guó)環(huán)境稅制研究[M].中國(guó)稅務(wù)出版社，2010.

[2] 公雪.論我國(guó)排污費(fèi)改排污稅的必要性[J].金融財(cái)會(huì)，2013.

[3] 陳曦.我國(guó)的排污收費(fèi)制度研究[D].昆明理工大學(xué)，2011