申彩虹（保定市委黨校，河北保定071000）

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強化政府職能保障土地流轉(zhuǎn)合法有序高效——保定市山區(qū)縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況的調(diào)查

申彩虹
（保定市委黨校，河北保定071000）

摘要：我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的不斷加快，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件。保定市山區(qū)縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實踐具有一定的代表性，反應(yīng)出當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特點及存在的問題。進一步強化政府職能，積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效形式，規(guī)范管理服務(wù)機制，加大宣傳力度，落實配套保障，是保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合法有序高效的客觀要求。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；合法；高效

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的不斷加快，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)裝備水平不斷提高，農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展的趨勢顯見，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快。實踐證明，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)以及農(nóng)民脫貧致富并最終同全國人民一道實現(xiàn)全面小康的必由之路。保定市作為農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)村土地制度改革也取得了重要突破。2014年保定市開展了土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)141.9萬畝，占耕地面積的13.5%。①馬譽峰.保定市2015年政府工作報告[N].保定日報，2015-02-05（1）.全市已培育44個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，培育發(fā)展了一大批專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民股份合作社。2015年保定市政府工作報告中明確指出，要“推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，穩(wěn)步開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記，引導(dǎo)和規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，培育壯大各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體?！雹谕?深化農(nóng)村土地制度改革，推進土地流轉(zhuǎn)方式創(chuàng)新，增強農(nóng)村發(fā)展活力，已成為政府工作的重要組成部分。

保定市轄區(qū)內(nèi)的阜平、淶水、淶源、曲陽、唐縣、易縣、順平、滿城區(qū)等八個山區(qū)縣（區(qū)）位于太行山北部東麓，除滿城區(qū)外，其他七個縣都屬于國家燕山太行山集中連片特困地區(qū)縣。截至2014年底，西部山區(qū)縣（區(qū)）人均生產(chǎn)總值比全市水平低42%，人均財政收入比全市水平低49.3%，全市138.1萬貧困人口中的88.3%分布在這八個山區(qū)縣（區(qū)）③同①.。這些地區(qū)自然條件差，土地資源稀缺，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)化水平低，貧困原因復(fù)雜。山區(qū)縣成為政府實施縣域騰飛戰(zhàn)略的薄弱之翼，也是扶貧攻堅的重要戰(zhàn)場。為破解山區(qū)縣發(fā)展的瓶頸，探索此類地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民脫貧致富實現(xiàn)小康的有效途徑，本課題組赴多縣實地考察，走訪當(dāng)?shù)卣块T、龍頭企業(yè)、承包大戶和農(nóng)戶，深入田間地頭，對山區(qū)縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況進行了較為深入的調(diào)研分析。

一、保定市山區(qū)縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

保定市西部八個山區(qū)縣（區(qū)）總面積12 606平方公里，占全市面積的57%；總?cè)丝?24萬，占全市人口的28.8%；耕地面積304萬畝，占全市耕地面積的30.6%，人均耕地不足一畝，且分布嚴重不均衡，如阜平縣人均耕地只有0.04畝，遠低于全市人均耕地水平。近幾年來，山區(qū)縣（區(qū)）積極探索推進土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進規(guī)模經(jīng)營，取得了一定成效。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前山區(qū)八縣（區(qū)）完成土地流轉(zhuǎn)面積超過70萬畝，基本統(tǒng)計見表1。

深入分析山區(qū)縣（區(qū)）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，主要有以下幾個特點：

從流轉(zhuǎn)土地用途看，經(jīng)濟作物種植面積大于糧食作物面積。各縣流轉(zhuǎn)的土地基本上都能按照流轉(zhuǎn)合同的要求，將土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，未改變土地使用性質(zhì)。各縣（區(qū)）流轉(zhuǎn)土地主要用于糧食種植、設(shè)施蔬菜、特色種植、林果業(yè)等，還有一部分用于發(fā)展畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖等。據(jù)統(tǒng)計，用于種植經(jīng)濟作物流轉(zhuǎn)土地面積占到全部流轉(zhuǎn)土地面積的六成以上。

從流轉(zhuǎn)土地去向看，以流向?qū)I(yè)合作社、種植大戶、家庭農(nóng)場、規(guī)模企業(yè)為主，此類流轉(zhuǎn)土地面積占全部流轉(zhuǎn)面積的半數(shù)以上。土地流轉(zhuǎn)期限相對較長，除一些早期簽訂的流轉(zhuǎn)合同期限較短外，近兩年土地流轉(zhuǎn)期限大多以第二輪土地承包期限為約，有的流轉(zhuǎn)期限長達30年。土地集約程度的提高，為山區(qū)縣發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)注入了活力，實現(xiàn)了農(nóng)村勞動力的有效轉(zhuǎn)移，增加了農(nóng)民土地租賃收入。

從流轉(zhuǎn)土地價格看，呈現(xiàn)逐年上漲的趨勢。據(jù)調(diào)查，當(dāng)前各縣（區(qū)）土地流轉(zhuǎn)價格在500～1500 元/畝。流轉(zhuǎn)土地計價方式有兩種：一種是實物計價方式，即以當(dāng)年或連續(xù)兩年平均小麥或玉米市場價格為計價基礎(chǔ)定價；另一種是現(xiàn)金計價方式，計價依據(jù)是在轉(zhuǎn)出戶土地經(jīng)營凈收入基礎(chǔ)上，綜合土地位置、土地級差等因素來確定。隨著糧價的上漲，土地流轉(zhuǎn)價格也呈現(xiàn)逐年上漲的趨勢。

從流轉(zhuǎn)方式看，土地流轉(zhuǎn)以轉(zhuǎn)包和出租為主。據(jù)調(diào)查，山區(qū)八縣（區(qū)）70多萬畝流轉(zhuǎn)土地中，大部分以轉(zhuǎn)包和出租形式流轉(zhuǎn)，互換、轉(zhuǎn)讓形式很少。土地入股的方式主要出現(xiàn)在山地綜合開發(fā)的土地流轉(zhuǎn)中。

通過調(diào)查可以看到，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、提高農(nóng)民收入、實現(xiàn)脫貧致富發(fā)揮了重要作用。一是促進了土地的規(guī)模化經(jīng)營，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。通過流轉(zhuǎn)，原來單家獨戶分散經(jīng)營的土地實現(xiàn)了集中連片，用于發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，降低了生產(chǎn)和管理成本，提升了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益。二是充分發(fā)揮土地的資源效益，提高了土地利用率。據(jù)調(diào)查，2011年以來，山區(qū)縣（區(qū)）土地利用率提高了近30%。三是促進了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，增加了農(nóng)民收入。農(nóng)民除土地租金收入，還可以外出務(wù)工，收入有了顯著增加。四是促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。一批擁有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營理念、高科技種植技術(shù)的農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營成效顯著，種植大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社的示范帶動作用明顯增強，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐進一步加快，出現(xiàn)了一批“互聯(lián)網(wǎng)+”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，推動了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向生態(tài)高效農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。

二、山區(qū)縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

保定市西部山區(qū)各縣抓住歷史機遇，深入探索實踐，積累了寶貴的經(jīng)驗，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作取得了明顯成效。但也應(yīng)看到，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實踐中還面臨著一些困難和不容忽視的問題。

一是土地流轉(zhuǎn)程序、內(nèi)容、行為等規(guī)范性有待提高。大多數(shù)農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)書面合同內(nèi)容過于簡單，不完整、不規(guī)范，合同缺乏對流轉(zhuǎn)土地的用途、雙方權(quán)利義務(wù)與責(zé)任等方面具體明確的規(guī)定，容易造成遺留問題或產(chǎn)生糾紛。統(tǒng)一規(guī)范、具有法律效力的書面合同少，合同訂立環(huán)節(jié)缺乏科學(xué)管理，有的甚至沒有書面合同，只是口頭協(xié)議。

二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式亟需完善。山區(qū)縣（區(qū)）土地流轉(zhuǎn)雖經(jīng)歷了一定時間的實踐，形成了一些具體的流轉(zhuǎn)方式，如出租、轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、土地入股等方式，但從總體來看，以出租、轉(zhuǎn)包方式進行流轉(zhuǎn)的超過流轉(zhuǎn)總面積的七成，互換和轉(zhuǎn)讓的較少，以股份制方式轉(zhuǎn)讓的大多還在探索實踐中，流轉(zhuǎn)方式亟待進一步完善。

三是土地流轉(zhuǎn)市場機制、監(jiān)管機制尚不完善。主要表現(xiàn)在：土地流轉(zhuǎn)市場尚未形成，缺乏中介服務(wù)；管理機構(gòu)有待進一步健全完善。目前，土地流轉(zhuǎn)主要依靠自發(fā)進行和政府推動，而且農(nóng)村基層政府在機構(gòu)規(guī)格、人員編制和工作經(jīng)費等方面受多種因素制約，難以高效開展工作，土地流轉(zhuǎn)管理處于真空狀態(tài)，影響了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益。

表1　保定市山區(qū)縣（區(qū)）土地流轉(zhuǎn)面積統(tǒng)計單位：萬畝

四是資金緊張，阻礙了土地大規(guī)模、高效率流轉(zhuǎn)。山區(qū)縣（區(qū)）大多都是貧困縣，農(nóng)業(yè)自身積累不足，財政、金融支持力度有限。加之金融部門貸款條件高、額度低、限期短，不能及時有效地解決流轉(zhuǎn)大戶資金困難的問題。目前，易縣、淶水縣正在積極探索對土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新的獎補政策，其他各縣（區(qū)）還沒有針對土地流轉(zhuǎn)的財政獎補政策。

三、強化政府職能，保障土地流轉(zhuǎn)合法有序高效

為了更好地貫徹落實中央、省、市各級政府的相關(guān)政策，加快推進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，必須強化政府特別是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)的基本職能，加強制度建設(shè)，健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場機制，科學(xué)制定土地流轉(zhuǎn)程序，規(guī)范管理，積極探索多種有效的土地流轉(zhuǎn)形式，確保土地流轉(zhuǎn)依法有序，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（一）積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效形式

在進一步完善出租、轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式的同時，積極探索股份制方式。在調(diào)研中我們看到，阜平縣以山地綜合開發(fā)經(jīng)營為契機，對農(nóng)村土地以股份制形式進行流轉(zhuǎn)做了有益嘗試。阜平縣采用“政府+龍頭企業(yè)+合作社（村委會）+農(nóng)戶”四位一體模式，農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給村委會，村委會以土地入股，引進農(nóng)業(yè)開發(fā)公司，實施合作開發(fā)。農(nóng)業(yè)開發(fā)公司對荒山進行高標(biāo)準(zhǔn)整治，縣委、縣政府給予政策扶持，規(guī)劃實施十萬畝高效生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)開發(fā)項目。第一批四個試點村已完成荒山土地流轉(zhuǎn)34 000畝，完成荒山整治16 700畝，新增耕地8 000畝。山地綜合開發(fā)，進一步盤活了山地資源，四個試點村實現(xiàn)人均新增耕地3畝左右，為農(nóng)民帶來人均2 000多元的土地出租收益。按照協(xié)議，農(nóng)民與農(nóng)業(yè)開發(fā)公司以5:5的比例進行利潤分成，僅分紅一項未來人均可增收1.2萬元，再加上務(wù)工、林下種養(yǎng)經(jīng)濟、生態(tài)旅游等多方面收益，人均總收入可達2萬元左右，可保證荒山開發(fā)覆蓋區(qū)7萬農(nóng)民與全國同步實現(xiàn)小康。①阜平縣委辦.阜平縣山地綜合開發(fā)經(jīng)營機制的探索與實踐。由阜平山地綜合開發(fā)實踐來看，股份制方式能夠調(diào)動農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，收益分配所采用的底金加分紅的方式，既保證了農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)時獲得土地轉(zhuǎn)讓收入，同時分紅方式將農(nóng)戶和經(jīng)營企業(yè)結(jié)為利益共同體，實現(xiàn)了利益共享。

（二）規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機制

健全管理機構(gòu)，加強規(guī)范管理，建立市場化機制，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。一是建立機構(gòu)，保障辦公條件。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立農(nóng)經(jīng)機構(gòu)、充實農(nóng)經(jīng)人員，保證必要的經(jīng)費，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心充分發(fā)揮職能，確保土地流轉(zhuǎn)工作有專人負責(zé)。二是抓好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息平臺建設(shè)，建立流轉(zhuǎn)土地信息庫。在村、鎮(zhèn)設(shè)信息員，負責(zé)收集、上報土地流轉(zhuǎn)信息，與政府相關(guān)部門共同構(gòu)成土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)體系，利用網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一發(fā)布土地供求信息，逐步實現(xiàn)農(nóng)村集體土地全縣統(tǒng)一政策、統(tǒng)一調(diào)控、統(tǒng)一監(jiān)管，規(guī)范土地有序流轉(zhuǎn)。三是積極引導(dǎo)農(nóng)民簽訂統(tǒng)一規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同。規(guī)范基層組織參與土地流轉(zhuǎn)的行為，切實加強土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理，維護農(nóng)民的合法權(quán)益。四是要建立健全土地流入方經(jīng)營能力資格審查和評估準(zhǔn)入機制，完善土地流轉(zhuǎn)合同中止和終止后土地修復(fù)退還機制，切實保障轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶的土地權(quán)益；建立風(fēng)險防范機制，增強流轉(zhuǎn)主體抵御風(fēng)險能力。

（三）加大土地流轉(zhuǎn)宣傳力度

土地流轉(zhuǎn)是促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、增加農(nóng)民收入的關(guān)鍵舉措，要把轉(zhuǎn)變思想放在首位，提高農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的認識，采取多種形式宣傳黨的十八屆三中全會、五中全會和中央農(nóng)村工作會議精神及中央、省、市土地流轉(zhuǎn)政策，將土地流轉(zhuǎn)工作與轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、實現(xiàn)農(nóng)村全面小康目標(biāo)相結(jié)合，讓農(nóng)民了解政策、消除疑慮，推進土地流轉(zhuǎn)。通過學(xué)習(xí)宣傳，統(tǒng)一思想認識，讓群眾了解土地流轉(zhuǎn)的大勢，配合、支持土地流轉(zhuǎn)工作，推動農(nóng)村土地依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)，增強落實政策、執(zhí)行法律的主動性和自覺性，從而推動土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化。

（四）加強土地流轉(zhuǎn)配套保障

一是穩(wěn)步推進土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作，是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、促進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的重要基礎(chǔ)工作，現(xiàn)已在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展試點，要按照市、縣（區(qū)）政府有關(guān)規(guī)定要求，切實加強領(lǐng)導(dǎo)，落實主體責(zé)任，科學(xué)制定方案，穩(wěn)步推進確權(quán)登記頒證工作。二是健全社會保障體系，特別是完善農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地后的社會保障等政策。三是加大財政對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，改善交通、水利、電力等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營打牢基礎(chǔ)，以利于土地流轉(zhuǎn)。四是統(tǒng)一各縣（區(qū)）制定優(yōu)惠的土地流轉(zhuǎn)獎補政策，逐步提高財政獎補額度，擴大獎補種類和范圍，降低門檻，按照流轉(zhuǎn)規(guī)模大小制定獎補標(biāo)準(zhǔn)，探索階梯式獎補模式。金融部門要制定專項信貸政策，為土地流轉(zhuǎn)企業(yè)提供更加便捷高效的信貸支持，加快土地流轉(zhuǎn)進程。

總之，保定市山區(qū)縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)歷經(jīng)了自發(fā)流轉(zhuǎn)階段、產(chǎn)業(yè)化初步發(fā)展階段，現(xiàn)在已進入政府扶持快速發(fā)展階段。近幾年來，為鼓勵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營，保定市各級黨委、政府出臺了一系列政策，對加快土地流轉(zhuǎn)提出了明確要求，鼓勵扶持引導(dǎo)一大批優(yōu)質(zhì)企業(yè)、專業(yè)合作社和致富能手流轉(zhuǎn)土地，向集約化、規(guī)模化、專業(yè)化經(jīng)營模式發(fā)展，進一步提升了農(nóng)村土地的綜合效益，為農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供了新動力。2016年是“十三五”規(guī)劃的開局之年，各級政府部門應(yīng)進一步強化職責(zé)，著力做好宣傳工作，指導(dǎo)各地深入推進農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，推動適度規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展；建立農(nóng)村承包地流入方資格審查、項目審核和風(fēng)險保障金制度，健全土地流轉(zhuǎn)市場運行規(guī)范；依托農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，完善縣、鄉(xiāng)、村三級服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)；健全家庭農(nóng)場管理服務(wù)制度，促進家庭農(nóng)場健康發(fā)展；通過進一步明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，加大力度盤活閑置土地資源，著力在產(chǎn)業(yè)扶貧、精準(zhǔn)扶貧上下大功夫，為山區(qū)縣脫貧致富、全面建成小康社會奠定堅實基礎(chǔ)。

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Strengthening the Functions of the Government and to Guarantee the Legitimate,Orderly and Efficient Land Circulation——Rural Land Circulation Condition Investigation in Baoding Mountainous Area

SHEN Cai-hong
(Baoding Municipal Party Committee Party School,Hebei Baoding 071000,China)

Abstract：China's industrialization,urbanization,modernization and agricultural information system becomes more and more perfect，it creates the conditions to rural land circulation and agriculture moderate scale management.The practice of the rural land circulation in Baoding mountainous area reflects the characteristics and existing problems of the current rural land circulation.It proves measures which strengthen the functions of the government to explore an effective form of rural land circulation,standardize the management service system,increase the propaganda and implement policy,which are the objective requirements to guarantee rural land circulation legitimate,orderly and efficient.

Key words:rural land circulation;legitimate;effective

中圖分類號：F301

文獻標(biāo)志碼：A

作者簡介：申彩虹（1966-），女，河北清苑人，教授，研究方向為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理。

基金項目：2015年河北省黨校系統(tǒng)社科課題。主持人：申彩虹；課題組成員：楊敏，田茹，段曉峰。

收稿日期：2015－11－12

文章編號：1673-2022（2016）01-0001-04