◎冉　昊　田　棟

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社會治理視角下的基層政權建設

◎冉昊田棟

中?共十八屆三中全會提出，要創(chuàng)新社會治理和改進社會治理方式。中共十八屆五中全會進一步提出，要“加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局”。社會治理的創(chuàng)新，是黨和國家的一項重要議程，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。

治理強調多元參與的公共事務處理過程，而基層社會治理則是國家治理體系得以完善的基礎。當前我國由全能型政府向服務型政府的轉型背景下，基層社會治理從深層次上說，關涉基層政權的建設和改革?；诖?，結合地方基層社會治理的情況，我們談一談對基層政權建設的一些思考。

一、問題

面對加強和創(chuàng)新社會治理的客觀要求，當前基層政權在體制機制上仍存在多方面不適應。

1.街道基層政權需要分類實施差別化管理，事權關系和組織結構需進一步規(guī)范和優(yōu)化。

一是因應不同街道之間發(fā)展的不平衡和類型的多樣化，需要對其實施分類差別化管理。隨著近年來城市化進程的不斷加快，經濟的發(fā)展和格局的不斷演變，街道之間在經濟發(fā)展、社會治理、服務民生、特色建設等方面的差異化日益明顯。發(fā)展階段的不同步、發(fā)展形勢的不均衡對原有體制提出新的要求。從調研情況來看，部分街道經濟建設的任務較重，對社會治理的重視程度不夠，思想上不能把經濟發(fā)展與社會治理放在同等重要位置，缺乏社會治理也是創(chuàng)造經濟建設“軟環(huán)境”的思維；部分街道之間在招商引資時存在同質競爭，導致局部受益、全局受損現(xiàn)象發(fā)生；城區(qū)街道人口集聚程度較高，社會治理任務較重，但經濟管理職能尚未剝離，造成資源投放的低效率、高負荷；中心城區(qū)街道、城鄉(xiāng)混合型街道區(qū)劃設置有待優(yōu)化，管轄面積較小的街道與管轄面積較大的街道在機構設置、資源整合、工作力量配備方面應有不同的安排。

二是事權關系不夠規(guī)范，權責不一現(xiàn)象突出。街道與縣（市）區(qū)之間在基層社會治理方面的事權關系是影響基層社會治理成效的重要因素。依照“條塊結合、屬地管理”的原則，街道承接大量來自縣（市）區(qū)職能部門的行政事務和管理職責，但在實際工作中街道卻缺乏相應的統(tǒng)籌管理權限。權力邊界不清晰、條塊之間沒有形成合力。從強化社會治理的角度來看，街道作為屬地管理主體，缺乏條線資源調配權和人事建議權，在開展社會治理工作中難以切實有效統(tǒng)籌領導縣（市）區(qū)派駐機構開展綜合執(zhí)法，執(zhí)法力量難以整合，存在平臺整合力度不夠、基層執(zhí)法隊伍種類過多、協(xié)管人員多頭聘用、管理的問題。從行政審批制度改革的需要來看，大批事權通過委托下放的形式交由街道行使，街道承擔的管理任務、職責更多，但與下放事權相關的監(jiān)管權尚未下放到位，資金、資源保障也不到位，街道財政支出責任不斷增大，權責不對稱現(xiàn)象突出。

三是組織結構設置需進一步優(yōu)化。街道內設機構基本上是縣（市）區(qū)政府主要職能部門在街道一級的對應機構。街道平均每個內設機構都對應著5~6個縣級黨政部門，職能較多、負擔較重、統(tǒng)籌能力薄弱是其內設機構的主要特征。這種狀況的存在一方面使得街道疲于應付，難以分清工作主次，甚至荒廢主業(yè)；另一方面在工作力量配備上也不能夠集中有限資源解決主要問題，業(yè)務工作重復性高，人、財、物向社區(qū)下沉不夠，造成基層社會服務管理平臺建設的窗口化、中心化效果不彰。

2.基層治理體制縱向職能關系和橫向組織關系尚未理順，基礎工作和保障機制還需落實和加強。

隨著外來人口的大量涌入和“人戶分離”的加劇，戶籍人口與外來人口的“倒掛”情況日益增多，基層政權所承擔的職責、任務，區(qū)域管理和社會治理的難度都不斷加大。群眾需求的多樣化、利益結構的多元化都對現(xiàn)有治理體制機制提出新的要求。

外來人口的大量涌入和“人戶分離”的加劇，基層政權所承擔的職責、任務，區(qū)域管理和社會治理的難度都不斷加大。

一是縱向方面，社區(qū)與街道之間的職能關系需進一步理順。社區(qū)行政化傾向加重，自治功能有弱化跡象。行政化傾向使得社區(qū)基層組織依法依規(guī)發(fā)揮自身自治功能的主動性、積極性降低；街道向社區(qū)壓任務的現(xiàn)象始終存在，督查考核較多，指導支持較少；社區(qū)工作權力清單制度亟待建立，工作準入規(guī)范化建設勢在必行；街道與社區(qū)之間職能界限尚未明晰到位，導致一些地方社區(qū)自治組織演變?yōu)樯霞壵姓C關的延伸，其發(fā)揮自身作用，以補充政府社會服務的目標難以實現(xiàn)。

二是橫向方面，社區(qū)各類組織關系需進一步理順，多元共治體系需進一步完善。目前，城市社區(qū)存在的主要問題是基層黨組織、居委會協(xié)調社區(qū)內各類組織的能力不足，領導核心作用尚需加強；對社區(qū)內社會組織、自治組織的指導和監(jiān)督不到位，部分社會組織能力不足，社區(qū)培育社會組織參與社區(qū)治理的機制、平臺需進一步完善；居委會協(xié)調解決物業(yè)公司與業(yè)委會矛盾糾紛的主動性不足，方法不多，各利益主體間的溝通協(xié)作平臺建設較為滯后；轄區(qū)單位參與社區(qū)治理與社區(qū)公共事務的積極性不高。

三是基礎工作和保障機制需進一步落實?；鶎尤瞬抨犖榈哪芰λ刭|與基層社會治理的要求尚存在差距，基層黨務工作者和基層社工隊伍中均存在人員結構老化、知識水平較低、能力素質與崗位要求不相適應的問題，需進一步建立、完善有計劃、有針對性、結合實際需求的基層工作者教育培訓體系；人才隊伍職業(yè)晉升通道缺少制度化政策保障，基層選不到人、留不住人的情況較為突出；社工待遇偏低，社區(qū)進行社會治理的日常運行經費不能得到充分保障，部分基層組織缺乏基本的財政保障，過于依靠財政轉移支付資金滿足社會治理需求，造成資金使用分散，效率較低，難以形成合力，公共服務落地難。

二、對策

1.改革街道管理體制。

首先，明確街道牽頭抓總的統(tǒng)籌位置，轉變街道職能。核心是要認識到街道統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的特點，明確其在基層社會治理中牽頭抓總的統(tǒng)籌地位。要在近期和遠期實現(xiàn)“兩個轉變”。一是在近期實現(xiàn)對街道考核模式由“單頭行政式考核”轉變?yōu)椤吧舷露囝^綜合考核”。逐步由上級部門評議街道工作，轉變?yōu)樯霞壊块T、下轄社區(qū)、屬地居民評價相結合的工作考核模式，實現(xiàn)街道由對上負責到對下服務的轉變。二是在遠期條件成熟的時候進一步轉變街道的職能，尤其是剝離其招商引資等經濟職能，同時加強社會政策和環(huán)境保護方面的職能。

其次，調整街道內設機構，主要從以下四方面開展。一是根據職能重置內設機構。要歸并相近職能，設置“黨政辦公室、公共服務辦公室、城建管理辦公室、平安綜治辦公室、經濟發(fā)展辦公室”，并由各街道根據區(qū)域實際再增設1~2個辦公室。二是重新整合街道下屬各中心。在發(fā)揮街道社會服務管理中心職能的基礎上，整合原有的街道衛(wèi)生服務中心和社區(qū)文化活動中心，使其能夠為居民和駐區(qū)單位提供更為便捷的服務。三是清理壓縮各類非正式機構。要整合在街道設立的其他組織和專項工作機構，并裁撤職能重復、資源重疊的非正式機構，將其納入街道統(tǒng)一管理。四是完善隊伍建設。設立工作年限，規(guī)定新招錄的街道公務員必須在基層工作滿若干年限后才能調動。設立激勵機制，以保證基層公務員工作的穩(wěn)定性。

再次，理順街道與部門條塊關系。理順條塊關系，核心是要堅持“扁平化”改革方向。關鍵在于三點。一是減少“塊”對街道的不必要干預，賦予街道應有的條線職能。要向街道延伸管理權限，給予街道處理環(huán)境污染和考評垂直部門等方面的權力。二是劃清“條線”的職能權界，減少街道冗余的行政職能。厘清街道與上級職能部門責任界別，讓行政管理回歸職能部門，減少行政職能對街道工作的擠壓，讓街道的職能集中于社會服務方面。三是明確與上級派駐機構的權責關系。

2.提高城市社區(qū)治理能力。

第一，理順社區(qū)各類主體之間關系。城市社區(qū)包括八類主體，社區(qū)黨組織、居委會、社區(qū)工作站、轄區(qū)單位、社會組織、業(yè)主委員會、物業(yè)公司和社區(qū)居民。理順這八類主體的關系，核心就是要建立健全以社區(qū)黨組織為領導，居民為主體，居委會、社區(qū)工作站、轄區(qū)單位、社會組織、業(yè)主委員會和物業(yè)公司共同參與的協(xié)商共治模式。為此要做到：一是要明確社區(qū)各類組織之間的職能界限。二是要理順局部關系。三是要進一步完善社區(qū)黨組織對其它各類組織的領導。

第二，進一步培育社區(qū)自治功能。核心是把完善自治制度建設和擴大群眾參與相結合。完善自治制度建設方面，一是要完善社區(qū)居委會直選制度。嚴格按照選舉程序選出居委會班子成員。投票、唱票需設專人監(jiān)督。二是完善居民代表會議制度。尊重多數(shù)決的決策程序，充分發(fā)揮其在民主決策中的作用。三是完善居委會內部治理結構。要擴大群眾參與方面，實現(xiàn)決策方式多元化。通過居民會議、民主評議或民主聽證等多種方式，擴大群眾范圍參與社區(qū)決策，以實現(xiàn)對決策過程的監(jiān)督。

第三，創(chuàng)新社區(qū)治理方式，形成全民共建共享的治理格局。核心是要形成以“多元主體、多元平臺和多元服務”為基本架構的全民共建共享的社區(qū)治理體系。

建立多元主體，就是通過整合社區(qū)八類主體力量，來共同參與社區(qū)治理。這就要全面建立由這八類主體參與的社區(qū)共建參議會（理事會）。

建立多元平臺，就是通過建立社區(qū)民主議事平臺，社區(qū)民主監(jiān)督平臺和社區(qū)矛盾調處平臺，為社區(qū)治理嫁接資源，疏通渠道。

完善多元服務，就是通過整合社區(qū)服務項目，打造“大服務平臺”的社區(qū)服務新模式，提供個性化和可選擇服務。一是簡化服務手續(xù)。探索便民服務中心“一門受理，后臺協(xié)同辦理”的一條龍運行模式，不再按部門分設服務崗位。二是合理規(guī)劃服務區(qū)域。探索建立布局合理、功能集成的區(qū)域性公共服務中心，基本實現(xiàn)“十分鐘社區(qū)服務圈”。三是完善硬件。按照功能需求來配置社區(qū)敞開式服務的場所和設施。四是共享軟件。通過社區(qū)服務平臺“統(tǒng)一協(xié)調”功能，實現(xiàn)對政府部門和社區(qū)的“共同服務”，形成共享信息資源體系。

（冉昊，中共中央黨校科社部社會發(fā)展理論教研室講師；田棟，中國國際經濟交流中心戰(zhàn)略研究部助理研究員/責編張棟）