□烏魯木齊　李治燕

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建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的途徑

□烏魯木齊李治燕

建立現(xiàn)代事業(yè)單位法人制度的關(guān)鍵是建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。長期以來，作為黨政機(jī)關(guān)附屬物的事業(yè)單位，在法人治理結(jié)構(gòu)方面存在著決策技能不健全等多方面的問題，并且始終沒有在真正意義上建立一個(gè)法人治理結(jié)構(gòu)，嚴(yán)重制約和影響了事業(yè)單位的發(fā)展。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革與行政體制改革的深化，改革事業(yè)單位的管理體制、運(yùn)行機(jī)制變得尤為重要，這就有必要建立科學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)，對(duì)事業(yè)單位實(shí)行有效的管理，從而適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的迫切要求。

一、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)所存在的問題

目前，我國事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)主要存在以下幾個(gè)方面的問題。第一，法人權(quán)力落實(shí)不到位。事業(yè)單位法人決策權(quán)不完整的最重要體現(xiàn)是政事不分、管辦不分。盡管全國實(shí)行了統(tǒng)一的建立在審批制度基礎(chǔ)上的一種補(bǔ)充登記制度即事業(yè)單位法人登記制。但這種登記只是對(duì)批準(zhǔn)設(shè)立機(jī)關(guān)的審批事項(xiàng)的形式確認(rèn)，無法從實(shí)質(zhì)上對(duì)事業(yè)單位法人主體進(jìn)行審查。事業(yè)單位在一些基本權(quán)利體外循環(huán)，在人、財(cái)、物等方面沒有真正享有完全獨(dú)立的決策權(quán)，也沒有建立法人治理結(jié)構(gòu)的條件和積極性。第二，立法相對(duì)滯后。事業(yè)單位法人制度不僅建設(shè)的實(shí)踐時(shí)間較短，而且在法律法規(guī)方面也很不完善。存在著立法內(nèi)容簡略，甚至缺失等弊病，例如法人設(shè)立條件過于簡略模糊，事業(yè)單位法人定性范圍不準(zhǔn)確，沒有法人治理結(jié)構(gòu)的具體規(guī)定，沒有法人破產(chǎn)的規(guī)定等等。另外，立法層次較低，還沒有一部專門的法律來規(guī)范事業(yè)單位法人制度。絕大多數(shù)關(guān)于事業(yè)單位法人制度的規(guī)定都集中在《事業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》中。第三，績效考核制度缺乏。事業(yè)單位績效考核制度基本上形同虛設(shè)，財(cái)政部門從不過問績效如何，只要單位存在就只管撥錢，這使得許多事業(yè)單位缺乏創(chuàng)新精神和進(jìn)取心，習(xí)慣于按部就班的守?cái)傋?。而?duì)于單位內(nèi)部而言，嚴(yán)格實(shí)行行政化的首長負(fù)責(zé)制，導(dǎo)致員工責(zé)任心不強(qiáng)。另外，沒有完善的獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制，這些都對(duì)治理思想的萌生和發(fā)展有著不利的影響。第四，監(jiān)督體制機(jī)制不健全。事業(yè)單位的監(jiān)督體系存在著內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制失靈外部監(jiān)督機(jī)制無效的局面。由于內(nèi)部決策層和執(zhí)行層沒有分離且高度重合，使得內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制基本失靈。而外部監(jiān)督機(jī)制又比較宏觀，且大多數(shù)以事后監(jiān)督為主，缺乏過程監(jiān)督，無法形成有效監(jiān)督。規(guī)模較小的事業(yè)單位沒有設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)。規(guī)模較大的事業(yè)單位雖設(shè)有行政監(jiān)察和黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，有些還設(shè)有審計(jì)機(jī)構(gòu)，但由于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)與本部門黨組織領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，地位較低，無法履行監(jiān)督職責(zé)，而內(nèi)容側(cè)重于紀(jì)律監(jiān)督的這種監(jiān)督對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的決策、財(cái)務(wù)管理、業(yè)務(wù)執(zhí)行等監(jiān)督，根本無能為力。

二、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的模式選擇

1.建立以理事會(huì)為核心的法人治理結(jié)構(gòu)模式。我國現(xiàn)有的事業(yè)單位所有制結(jié)構(gòu)較為單一，無須明確股權(quán)結(jié)構(gòu)，并且絕大部分是以國家投資舉辦的。這些事業(yè)單位應(yīng)建立以理事會(huì)為架構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)模式主要適用于由國家投資舉辦的公益一類和大部分公益二類，以及少部分公益三類的投資主體單一的事業(yè)單位（事業(yè)單位由政府相關(guān)部門聯(lián)合組織舉辦的，可視為同一投資主體舉辦）。

2.建立以董事會(huì)為核心的法人治理結(jié)構(gòu)模式。這種模式主要適用于由兩個(gè)或兩個(gè)以上投資主體舉辦的公益二類（少部分）和公益三類的由社會(huì)力量參與舉辦、投資主體多元的事業(yè)單位，并且基于理論、法律、實(shí)踐三層面的考慮，可以采用以董事會(huì)為架構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)模式。（1）從理論層面看，事業(yè)單位的投資者不存在利潤分配的問題，但投資者的利益與事業(yè)單位的發(fā)展密切相關(guān)，同時(shí)不同的出資額對(duì)應(yīng)著不同的責(zé)任，而投資者應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，所以股權(quán)結(jié)構(gòu)對(duì)于投資多元的事業(yè)單位仍不能忽略其存在。（2）從法律層面看，《民辦教育促進(jìn)法》第十九條規(guī)定，“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)”，這就從法律上明確規(guī)定了民辦的教育機(jī)構(gòu)可以設(shè)立董事會(huì)形式的決策機(jī)構(gòu)。（3）從實(shí)踐層面看，目前我國部分改制醫(yī)院和事業(yè)單位一般都建立了董事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，而且國外的不少公益機(jī)構(gòu)如德國模式也都采用董事會(huì)為架構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)模式。

三、建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的途徑和條件

1.推進(jìn)政事分開。建立規(guī)范的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，必須要使事業(yè)單位轉(zhuǎn)變成相對(duì)獨(dú)立的法人，具體主要通過理順事業(yè)單位和政府的相互關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政事分開、管辦分離。

2.理順委托—代理關(guān)系。由于目前的事業(yè)單位主要以國家投資舉辦為主，普遍存在委托人缺席的現(xiàn)象，針對(duì)這種情況可以采用由舉辦單位負(fù)責(zé)組建代表政府意愿的委托人即理事會(huì)，再由理事會(huì)提名，聘任或任命產(chǎn)生代理人即行政負(fù)責(zé)人，通過建立有效的治理機(jī)制和相應(yīng)的治理規(guī)則，逐漸從深層次理順委托與代理的相互關(guān)系。

3.深化事業(yè)單位人事、分配制度改革并健全社會(huì)保障制度。首先，深化改革人事制度，主要以轉(zhuǎn)換用人機(jī)制、搞活用人制度為關(guān)鍵，這就要使所建立起來的人事管理制度不僅充滿生機(jī)與活力而且要符合各類事業(yè)單位的特點(diǎn)，且其內(nèi)容要以推行崗位管理制度和聘用制度為主。其次，改革分配制度，以有效激勵(lì)為重點(diǎn)，結(jié)合不同類型事業(yè)單位的特點(diǎn)，建立符合不同特點(diǎn)的事業(yè)單位的薪酬制度以體現(xiàn)分級(jí)分類管理和崗位績效。再其次，建立全面的社會(huì)保障制度，以提高保障力度、擴(kuò)大覆蓋面為重點(diǎn)，積極促進(jìn)事業(yè)單位的社會(huì)保障制度改革。

4.正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與法人治理的關(guān)系。建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，可以通過以下兩個(gè)方面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)：一是思想政治上的保證。二是組織領(lǐng)導(dǎo)上的保證。

5.健全和完善對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)督管理機(jī)制。事業(yè)單位按行為規(guī)則和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提供公益服務(wù)是政府和有關(guān)部門對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)督管理的重要保證。同時(shí)，建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，必須與建立有效的外部監(jiān)管機(jī)制相同步。

四、建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)過程

建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)不可能一蹴而就，而是一個(gè)長期而艱巨的任務(wù)，因?yàn)樾枰獊碜愿鞣矫娴膶I(yè)知識(shí)，涉獵面的范圍廣闊，政策性強(qiáng)，改革任務(wù)尤為復(fù)雜，并受到多方面的制約和影響，而改革的長期性主要取決于三個(gè)方面：一是相關(guān)改革的長期性。分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的任務(wù)持續(xù)了將近十年之久，而建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，與管辦分離、政事分開、轉(zhuǎn)變政府職能等其他改革緊密相關(guān)并相互影響，改革進(jìn)程應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、逐步推進(jìn)。二是觀念認(rèn)同的長期性。在中國傳統(tǒng)文化中對(duì)管理、管制等觀念早已根深蒂固，對(duì)下級(jí)服從上級(jí)命令式的要求早已司空見慣，但對(duì)于共同治理、民主協(xié)商的意識(shí)還很薄弱，同時(shí)政府的主管部門往往將事業(yè)單位視同“自己人”，在對(duì)其直接管理和控制方面大多數(shù)有瑕疵和漏洞，有時(shí)對(duì)所暴露出的問題甚至視而不見。這些長期以來形成的觀念只有經(jīng)過不斷的引導(dǎo)才能逐漸改變。三是制度建設(shè)的長期性。建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，不僅需要制定和出臺(tái)一系列新的制度措施，而且還要對(duì)現(xiàn)行的一些政策再完善和利益格局的再調(diào)整，這些也需要一個(gè)長期的過程。

建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)工作需要著力做好：一是抓好理論研究。法人治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)理論起源于西方，在法學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)且重要的影響。西方發(fā)達(dá)國家的公益機(jī)構(gòu)如醫(yī)院、公立學(xué)校、科研院等普遍建立了法人治理結(jié)構(gòu)，積累了多方面的有益經(jīng)驗(yàn)。而我國法人治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)理論大多集中在社團(tuán)法人治理結(jié)構(gòu)和公司治理結(jié)構(gòu)等方面并且引入只有十多年的時(shí)間，事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)仍處于萌芽階段對(duì)我們而言是一項(xiàng)全新的嘗試。因此我們更要深入研究和總結(jié)國外公益機(jī)構(gòu)法人治理的成功經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)的理論研究，尤其是對(duì)操作層面、法律層面的制度和規(guī)則的探索，來彌補(bǔ)我國法人治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)理論，為事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐和寶貴的借鑒依據(jù)。二是塑造法人治理的社會(huì)文化。發(fā)展基層民主、保障人民享有更多切實(shí)的民主權(quán)利的重要舉措在于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。只有形成良好的治理文化，才能充分調(diào)動(dòng)廣大人民群眾參與管理公益事業(yè)的積極性，切實(shí)發(fā)揮代表各方面利益的理事在事業(yè)單位決策中的作用。三是培育熱愛崗位，熱心公益，盡職盡責(zé)的理事隊(duì)伍。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)作用的有效發(fā)揮與培育高素質(zhì)的理事息息相關(guān)。在中國，從事大大小小事務(wù)的事業(yè)單位有幾十萬個(gè)之多，若其中的一小部分建立理事會(huì)，所需的理事數(shù)量也將以百萬計(jì)。因此要想建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，培育和發(fā)展一支龐大的、高素質(zhì)的理事隊(duì)伍是必然要求。為此我們更應(yīng)加大宣傳，使社會(huì)各界不僅充分認(rèn)識(shí)建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的重大意義，而且了解擔(dān)任事業(yè)單位理事的崇高榮譽(yù)和神圣責(zé)任。同時(shí)要確保理事的代表性和公信力，通過深入研究擔(dān)任事業(yè)單位理事的資格條件，探索和規(guī)范事業(yè)單位理事的產(chǎn)生途徑等措施加以實(shí)現(xiàn)。

（作者單位：新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院）