李 慧

（渤海大學馬克思主義學院，遼寧錦州，121013）

政治·法律

從對立到融合：國家治理與社會治理的當代發(fā)展邏輯

李 慧

（渤海大學馬克思主義學院，遼寧錦州，121013）

治理的基礎是國家與社會之間的制衡關系，西方治理理論建立在國家與社會的分化基礎上，將國家治理與社會治理看作對立的雙方，并試圖尋求兩者的平衡與協(xié)作。馬克思開拓了新的視域，他以社會制度的歷史更迭來看待國家與社會的分化及其統(tǒng)治與治理的變遷過程，認為隨著社會制度的變革，國家治理與社會治理將達到統(tǒng)一和融合。當前，我國的治理實踐把社會治理作為國家治理體系的重要組成部分，強調政府治理、社會調節(jié)和人民自治之間的協(xié)作互動，充分體現(xiàn)了國家治理與社會治理的融合趨勢，這不僅是馬克思治理思想與我國現(xiàn)實國情結合的產物，也是治理思想的當代發(fā)展邏輯使然。

國家治理；社會治理；分化；協(xié)作；自治

治理是20世紀90年代以來西方政治學界研究的一項重要議題。在公共管理領域，治理作為對國家、市場與社會之間關系進行協(xié)調的公共服務，其理論對于各國政府的社會公共管理都具有借鑒性意義。在中國，治理作為學術界的研究課題早已成為理論研究熱點。自十八屆三中全會報告中正式提出“國家治理體系”和“社會治理”，并把它作為中國深化改革的目標以來，國家治理和社會治理引起了社會各界的廣泛關注。研究治理理論從西方起源到當代的發(fā)展邏輯，對于我國國家治理和社會治理的定位、指導我國國家治理、提升社會治理水平具有重要理論和現(xiàn)實意義。

一、治理的理論起源：國家與社會的分化和制衡

治理一詞的詞源學含義最早可追述到古希臘語的“操舵”，意為控制和操縱。在這一詞源學含義上，西方社會中的治理和統(tǒng)治一詞是長期混用的，泛指控制和引導，用于與國家和社會公共事務相關的管理活動和政治活動。伴隨著西方市民社會理論的興起，以及將國家與社會區(qū)分開來的基礎上，治理才開始有了不同于統(tǒng)治的新涵義。換句話說，治理的基礎就是國家與社會之間的制衡關系，它不再像統(tǒng)治只是要求國家政治權威從上而下的控制，而是尋求國家與其他社會團體之間的協(xié)調和合作。因此，要探究治理的基礎，就要從國家和社會的分化及其關系開始。有學者指出，在亞當·弗格森之前，古典政治哲學家并沒有把國家和公民社會區(qū)分開來，他們用公民社會指稱文明社會，或者指稱國家統(tǒng)治著的社會。亞當·弗格森是第一個區(qū)分國家與公民社會的人，他認為社會中存在的階級差別會使社會公共生活產生道德墮落，從而淪為專治政府（國家）統(tǒng)治的犧牲品，而要避免社會陷入這種陷阱，就要建立一些具有公共精神、組織良好的公民社團。[1]事實上，弗格森在尋找一種能與國家相平衡的有組織、有力量的公民社會，他認為這是防止國家陷入專制統(tǒng)治的最好方法。從弗格森開始，學者們開始探討國家和公民社會之間此消彼長的關系，試圖尋找到兩者之間的最佳平衡，這也是治理理論尋求國家和公民社會最佳協(xié)作方式的理論起點。

美國政治學家托馬斯·潘恩進一步闡釋了國家統(tǒng)治與社會治理的區(qū)別。他在其代表作《常識》的開篇中就指出，“社會是用我們的愿望建設的，政府則是由于我們的邪惡建立的。前者通過集合我們的感情而使快樂變得絕對，后者則消極地抑制我們的缺陷。前者是贊助者，后者是懲罰者?！盵2]在潘恩看來，公民社會的目的在于保護人們的幸福，而政府則是為了制止人們的罪行，政府的作用只是在于解決社會中的少量事務，它的權力應該被限制，而應由公民社會去行使社會自治的能力，這才是防御國家統(tǒng)治固有缺陷的最佳手段。另一位較為明確地區(qū)分國家與公民社會的是德國古典哲學家黑格爾，他從道德哲學的視域出發(fā)，把人類的生活分為家庭、公民社會和國家三部分，認為公民社會是這樣一個領域：它是由自治、自愿的社團構成的，該社團的成員是在普遍之中自我存在的個體，每個個體自由地追求個人利益，而社團是由他們的保護財產和安全的需要和法律體系產生的，以通過外部組織來實現(xiàn)社團成員的特殊與共同利益。在公民社會與國家的關系上，黑格爾認為，公民社會必須擁護國家，國家的至高權利在公民社會的個體之上，個體的義務就是做國家的一個成員，而公民社會中的矛盾也只有在國家中才能得到解決?？梢钥闯?，黑格爾一方面區(qū)分了公民社會與國家，另一方面又認為公民社會服務于國家，必須以國家的意志來行事。與黑格爾認為公民社會需要臣服于國家不同，法國歷史學家托克維爾認為，國家統(tǒng)治是公民社會的威脅，大眾選舉的國家是一種“多數(shù)的暴政”，“在這樣的環(huán)境中，公民已經(jīng)習慣于依賴國家，享受國家為他們處理好的一切，這樣公民自我活動的能力就逐漸減退了。這種奴役辦法是不著痕跡的，以外界的眼光來看，在這樣的政府的統(tǒng)治下生活是自由的，它的建立也完全可以以人民主權為幌子?！盵3]在托克維爾看來，國家會使公民對它產生依賴性和服從性，他們安于被國家管束，因為國家是他們民主選的，但事實上，這使人民再次回到了相對于政權的從屬地位。也就是說，即使是在民主國家，國家的主權也會限制人的獨立自由，使人類的一些主要屬性消失。因此，托克維爾認為，民主時代的國家也是讓人擔憂的，任何主權都不可能用自己的力量建立臣民之間存在永久差別的國家制度，隨著政治世界的變化，一定要尋找新的方法來解除這些弊端。

追溯西方治理理論的起源和發(fā)展，主要是對國家和公民社會的治理做了區(qū)分，并強調治理的主體（國家和公民社會）要有一方為主導。對于肯定社會治理的人來說，公民社會賦予了人以自由，為了維護自由就要盡可能地消除國家的力量；而對于肯定國家統(tǒng)治的人來說，則希望通過國家解決社會中的所有問題。在西方治理的發(fā)展歷程中，這兩種基于國家與公民社會二元分化的理論模式而產生的治理理念，在歷史上產生了深遠的影響。以洛克為代表，到之后的托馬斯·潘恩的自由主義傳統(tǒng)，秉持著天賦權利、契約論的思想，把個人自由看作是公民社會的基礎，認為國家是對個人權利的公民社會的限制，他們對國家權力充滿了抵制，主張國家只是維系公民社會的工具，而絕不能滲透或侵入到公民社會本身。而以黑格爾為代表的國家主義傳統(tǒng)，則認為國家高于公民社會，公民社會受到個人權利和欲望等非理性力量的支配，它所產生的矛盾和問題，只能在具有真正理性精神的國家中解決。當然，在試圖協(xié)調國家和公民社會的關系問題上，黑格爾是有巨大貢獻的，他不僅認識到公民社會與國家的對立，并且認識到在兩者分化的基礎上還必須依靠某種中介因素完成公民社會與國家的統(tǒng)一，這不僅是黑格爾邏輯辯證法的推論，也是對當時公民社會與國家歷史發(fā)展趨勢的總結和把握。但是，黑格爾在尋求公民社會和國家的統(tǒng)一時，不是從兩者本身的內部矛盾去尋求答案，而是試圖從外部找到一些中介（如普遍精神、普遍等級等），將公民社會與國家統(tǒng)一起來，最終得出了所有矛盾都可以在國家中得到解決的結論。所以，黑格爾只是在哲學范疇中解決了公民社會與國家的矛盾，而一旦回到現(xiàn)實就相去甚遠，使其國家理論只能封存在歷史的哲學視域之中了。

二、馬克思的治理理論：國家治理與社會治理的分化統(tǒng)一

在馬克思的著作中，市民社會用來指稱公民社會一詞，兩者是相同的含義。馬克思早期關于國家和市民社會的觀點受黑格爾影響很大，在黑格爾哲學中，國家和法是普遍理性和自由的體現(xiàn)，市民社會本身沒有獨立性，是從屬于國家的。馬克思早期同黑格爾一樣，將國家和法看作是理性的體現(xiàn)，認為真正的國家應該是普遍利益的代表，應該平等地對待所有的公民。但是在對社會現(xiàn)實利益的研究中，馬克思逐漸認識到，社會利益對于國家和法有著不可抗拒的決定作用，這使馬克思原本的國家觀開始動搖，馬克思開始通過對國家和法的批判，一步步深入到市民社會。轉變到唯物主義立場后，馬克思對黑格爾的神秘主義國家觀進行了剖析。他指出，在黑格爾那里，理念是獨立的主體，“家庭和市民社會對國家的現(xiàn)實關系變成了理念所具有的想象的內部活動”[4]250，而事實上，家庭和市民社會才是國家的前提，它們是真正的歷史活動者。任何政治國家如果沒有家庭的天然基礎和市民社會的人為基礎都不可能存在，因此，家庭和市民社會才是國家存在的必要條件。在確立了市民社會是國家基礎的前提條件下，馬克思開始探究市民社會同國家的對立，以及這一對立的歷史性質和市民社會同國家結合的不同類型。

馬克思是從社會制度的歷史更迭來看待國家與市民社會的分化及其統(tǒng)治與治理的變遷過程的，這不僅為他認識現(xiàn)代國家的實質、國家與市民社會之間的矛盾內容及其治理關系提供了基礎，也為最終解決這種矛盾提供了依據(jù)。馬克思指出，在古代社會和中世紀，市民社會與政治國家還存在著實體性統(tǒng)一，兩者起著相同的治理作用和職能，遠沒有分離開來。隨著封建社會的解體，市民社會同政治國家、社會領域同政治領域分離開來，這種分離最重要的體現(xiàn)，是反映普遍利益的國家從個人利益占優(yōu)勢的市民社會中異化出來，成為虛幻的共同體?！罢螄沂敲撾x市民社會的一個抽象?！盵4]343同時，普遍利益本身也成為個別特殊階級——官僚階級的特權。這一時期，國家統(tǒng)治完全取代了市民社會的治理。由于市民社會和國家的分離，人也二重化為“國家的公民”和“市民社會的市民”，要想成為公民，獲得政治效能，就必須脫離市民社會。實際上，在完備的政治國家中，公民是過著與市民社會相對立的生活，即“同自己物質生活相對立的類生活”[5]30。在這里，馬克思看到，國家是建立在市民社會的分裂基礎之上，即建立在公共利益和個人利益的矛盾之上。當個人的特殊利益真正地反對公共利益時，使得公共利益采取普遍的共同體形式（即國家）對特殊利益進行實際的干涉和約束。也就是說，社會中個人的治理權力完全湮沒在國家的統(tǒng)治之下。同時，國家是以一種虛幻的共同體表現(xiàn)出來的，它的目的是掩蓋某一階級統(tǒng)治其他所有階級的實質，本質上卻恰是階級統(tǒng)治的工具。因此，馬克思指出，社會治理的歷史任務正是使政治國家返回到現(xiàn)實世界，這樣國家的階級統(tǒng)治本質“將隨著國家制度或政治國家的彼岸本質的消除而消除”。[4]283為了實現(xiàn)社會自治的目標，克服國家和市民社會的分化和人的二重化，還必須回到造成兩者對立根源的市民社會本身，對市民社會進行改造。

馬克思開始深入解剖市民社會，并發(fā)現(xiàn)了導致國家和市民社會分化、市民社會的治理能力被國家的統(tǒng)治所代替的根本原因是物質利益根源。馬克思指出，現(xiàn)代市民社會的本質是資產階級社會，其真正代表是資產階級。為了維護資產階級自己的財產和利益，他們不得不以作為共同利益形式出現(xiàn)的國家作為統(tǒng)治工具，把國家看作是自己的權力的官方體現(xiàn)，并看作是自己的特殊利益在政治上的確認。所以，馬克思指出，國家實質上不過是“統(tǒng)治階級的各個人借以實現(xiàn)其共同利益的形式”[5]584。既然資產階級國家建立在階級利益的對抗之上，那么對于市民社會中的無產階級和廣大人民來說，就是一種對抗的力量。因此，市民社會的治理能力要從國家的統(tǒng)治中解放出來，就需要市民社會的代表無產階級和廣大人民不僅爭取經(jīng)濟上的解放，還必須爭奪一定的政治權力。在這里，馬克思第一次提出了無產階級必須奪取政權的思想，這一思想的提出，是伴隨著市民社會和國家兩者分化共存的歷史發(fā)展，作為馬克思市民社會理論成熟的一種必然結論。之后，馬克思進一步論述了無產階級國家的歷史必然性、無產階級國家政權的經(jīng)濟和政治功能的統(tǒng)一，以及最終國家消亡、國家的治理權力回歸市民社會的趨勢?？傮w上看，馬克思對國家與市民社會關系的研究是立足于唯物史觀基礎之上，揭示了國家從市民社會中分化并居于市民社會之上的歷史發(fā)展過程，其核心思想是剖析了市民社會治理能力的異化以及被國家統(tǒng)治所代替的實質，并從市民社會中的利益對立、現(xiàn)代國家的階級本質、階級利益的沖突出發(fā)，論證了終將實現(xiàn)社會制度和社會形態(tài)的變革，從而國家治理權力逐漸向市民社會回歸，最終實現(xiàn)國家和市民社會的統(tǒng)一，實現(xiàn)國家治理權利和社會治理權力的回歸與交融。

三、治理理論在我國的實踐發(fā)展：國家治理與社會治理的相互融合

回溯現(xiàn)代我國國家和社會治理的發(fā)展歷程，主要是在馬克思的國家社會理論指導下進行的。伴隨著我國現(xiàn)代社會關系的變遷，我國的國家治理和社會治理也經(jīng)歷了幾個階段的變革。從1949年中華人民共和國成立到1978年改革開放之前，我國實行的是馬克思關于無產階級專政、國家政治經(jīng)濟職能高度統(tǒng)一的理論，采取政社合一體制，國家對社會領域進行著嚴密而全面的監(jiān)管，對于國家之外的社會組織、社會力量，都進行著嚴格的抑制，有學者將這一階段稱為全能主義國家時期。在這一階段，社會管理就是國家管理，所有管理職能都由國家一攬子承擔，兩者并沒有區(qū)別開來。根據(jù)馬克思對社會主義國家治理的構想，雖然國家治理和社會治理是一致的，但最終國家治理權力會逐漸回歸到社會自身。在我國，這一發(fā)展趨勢是逐漸展開的，改革開放以后，我國開始確立以經(jīng)濟建設為中心的發(fā)展路線，開啟了市場經(jīng)濟的進程。伴隨著市場經(jīng)濟的縱深推進，以往的全能主義國家模式不能適應經(jīng)濟的變革，政府職能轉變迫在眉睫。通過幾次政府機構的改革，1998年《關于國務院機構改革方案的說明》正式指出，我國的政府職能包括宏觀調控、社會管理和公共服務，由此“社會管理”正式進入國家管理的職能范疇。但是，這一時期的社會管理仍是以政府為唯一的管理主體，其他的非政府組織、社會機構、公民等還只是社會管理中的客體對象，并沒有成為社會管理的主體。

在同一時期，西方的社會公共管理實踐中，治理理論開始興起和盛行。20世紀90年代以來，伴隨著對現(xiàn)代國家職責失效的質疑，西方政治學家和管理學家開始主張用治理代替統(tǒng)治。1995年，全球治理協(xié)會報告指出，治理是各種公共或私人機構和個人管理其共同事務的諸多方式的總和。[6]從政治學的角度看，治理是指除了政府機關和各種機構外，還需要公民社會的參與、各種利益集團的協(xié)商。治理成為了一種促進國家與社會互動，溝通公共治理部門、半公共機構、各種協(xié)會、公民之間的一種協(xié)作方式，其根基在于協(xié)調協(xié)商而非上令下行，是一種在不同的制度關系中運用各種權利去引導、規(guī)范和控制公民活動從而增進公共利益的一種活動。治理的基本理念引起了各國學者的廣泛關注，我國也開始借鑒國外的相關成果，開始探討我國社會管理的主體、客體和職能等，并對社會管理的內涵進行了初步定義，但對于社會管理的研究定位仍不明晰，對社會管理實質的內容研究較少，還處于初步探索階段，而且我國長期以來使用的是管理一詞，而不是治理。

進入新世紀后，我國的社會管理開始朝著系統(tǒng)化和規(guī)范化的方向發(fā)展。2004年，黨的十六屆四中全會明確提出要加強社會管理，“推進社會管理體制創(chuàng)新”，這已經(jīng)把社會管理作為黨的執(zhí)政能力建設的重要內容。2012年，十八大報告正式提出了要構建完整的中國特色社會主義的社會管理體系，即“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會管理體制”[7]，標志著我國的社會管理開始進入多元化主體時代：鼓勵各種非政府組織、社會團體和公民共同參與社會管理，同時，社會管理也開始逐步走入制度化、走向法治保障的縱深階段，形成了我國社會管理體系的基本框架。2013年，十八屆三中全會進一步提出了“國家治理體系”和“社會治理”的概念。[8]社會治理一詞的提出，標志著在治理模式上，將進一步突破以往政府本位的管理模式，更強調政府與各種社會組織、社會團體的平等合作與協(xié)商關系，在治理手段上，將從以往的“人治”“權治”式管控手段走向“法治”的民主治理；在權力運行上，也將由以往的自上而下的權力下放式走向多元互動的權力博弈，使每個主體都能夠自由地行使權力。同時，社會治理也被囊入到國家治理體系之中。國家治理體系是一個涵蓋了經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等各個領域的全方位體系，社會治理正是國家治理體系中的一個重要組成部分，兩者的目標是一致的，實質是在國家治理主導下的公民自我管理，都是為了人民主權的實現(xiàn)。2015年，十八屆五中全會通過的“十三五”規(guī)劃建議中進一步提出，“推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局”[9]，以實現(xiàn)政府治理、社會調節(jié)和居民自治之間的良性互動。從這些新提法來看，是要求社會治理從以往的粗放式轉向精細化，即通過規(guī)則、程序、制度的方式將治理的每一步驟、細節(jié)規(guī)定到位，實現(xiàn)治理的精確和高效，這與全會中提出的加強國家治理的制度推動力是一致的。而建設“全民共建共享”的治理格局，則更突出了全民參與的治理理念，是以人民為主體、充分尊重人民首創(chuàng)精神、要求人民共同參與和建設的治理模式。它再次確立了在治理問題上政府、黨和人民之間的關系，人民是治理的主體，而黨和政府要為人民服務，從而構筑一種社會自治與政府治理兩者良性互動的治理格局。

從我國當前對國家治理與社會治理的概念界定、兩者關系定位和歷史任務確定來看，其要求國家治理與社會治理相互協(xié)作、融合的目標是明確的，尋求國家與社會之間權利的平衡，從單純的政府治理走向政府、社會組織與人民的共同治理，是我國治理發(fā)展的必然趨勢。這一發(fā)展趨勢與馬克思對社會主義的治理構想是一脈相承的，在社會主義制度下，國家治理和社會治理的目標一致，權力屬于人民，通過國家治理和社會治理的相互協(xié)作逐步將國家的權力讓渡給社會，最終實現(xiàn)社會自治權力的完全復歸。當前，國家治理和社會治理相互融合的這一趨勢，不僅是馬克思治理思想與我國現(xiàn)實國情結合的產物，也是治理思想的當代發(fā)展邏輯使然。

[1]Adam Ferguson.An Essay on the History of Civil Society[M].New York:Cambridge University Press,1995:136.

[2]Thomas Paine.Common Sense and The Crisis[M].New York:Citadel Press,1960:13.

[3]托克維爾.論美國的民主[M].吉家樂,譯.北京:中國華僑出版社,2014:428.

[4]馬克思,恩格斯.馬克思恩格斯全集:第1卷[M].北京:人民出版社,1956.

[5]馬克思,恩格斯.馬克思恩格斯文集:第1卷[M].北京:人民出版社,2009.

[6]全球治理委員會.我們的全球伙伴關系[M].倫敦:牛津大學出版社,1995:23.

[7]堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報,2012-11-09(1).

[8]中共中央關于深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報,2013-11-16(1).

[9]中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議[N].人民日報,2015-11-04(1).

（責任編輯 杜生權）

From Opposition to Integration:the Contemporary Development Logic of National Governance and Social Governance

LI Hui
(College of Marxism,Bohai University,Jinzhou,121013,China)

The basis of governance is to balance the relationship between the state and society,western governance is established on the basis that state is separated from society,it considers the national and social governance as contradiction sides and seek the balance and cooperation of both.Marx opened up an new horizon,according to the historical change of social system to look at the changing process of the state and society's separation and governance,and then he consider that with the change of social system the national and social governance will reach the unity and integration.The current governance practice of our country consider the social governance as an important part of national governance system,emphasizes the cooperation of government administration,social adjustment and people autonomy,full reflects the national governance and social governance integrate tendency.It is not only the conjoint outcome of Marx's governance thought and our national conditions,but also the logic of governance contemporary development.

national governance;social governance;separation;cooperation;autonomy

D035；D63

A

2095-2082（2016）06-0060-06

2016-08-15

國家社科基金青年項目（15CKSOO2）；教育部人文社會科學研究專項（中國特色社會主義理論體系研究）項目（14JD710047）；遼寧省高校馬克思主義學院重大研究方向（L15ZDA001）

李 慧（1982—），女，陜西商縣人，渤海大學馬克思主義學院副教授，碩士生導師，哲學博士。