劉 震

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 山東 濟(jì)南 250014)

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淺議地方審計(jì)機(jī)關(guān)垂直管理

劉 震

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 山東 濟(jì)南 250014)

80年代初，我國現(xiàn)行地方審計(jì)體制開始起步，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)作為當(dāng)時(shí)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體制對(duì)其形成產(chǎn)生較大影響。隨后頒布的《審計(jì)法》又在《憲法》原則性表述的基礎(chǔ)上更具化：即實(shí)行“兩審”和“兩個(gè)報(bào)告”制度。經(jīng)過30多年的審計(jì)實(shí)踐，審計(jì)體制得到深遠(yuǎn)的發(fā)展。但面臨國家政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形式、新機(jī)遇，對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行“垂直管理”改革的呼聲越來越高。本文將對(duì)此進(jìn)行淺析。

地方審計(jì)機(jī)關(guān)；垂直管理；體制

一、現(xiàn)行地方審計(jì)機(jī)關(guān)體制特征概述

(一)雙重領(lǐng)導(dǎo)制

雙重領(lǐng)導(dǎo)體制是現(xiàn)行地方審計(jì)體制的鮮明特性，一方面地方審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于政府，并接受其行政管理，另一方面在審計(jì)業(yè)務(wù)方面受上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。具體審計(jì)過程先由同級(jí)政府委托審計(jì)，然后地方審計(jì)機(jī)關(guān)再對(duì)地方進(jìn)行審計(jì)，最后審計(jì)結(jié)果向政府、人大報(bào)告，這類似企業(yè)會(huì)計(jì)工作中“管錢又管賬”的問題，這將對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督職責(zé)打折扣。

(二)兩個(gè)報(bào)告制度

“兩個(gè)報(bào)告”是指預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)結(jié)果報(bào)告和審計(jì)工作報(bào)告。這項(xiàng)制度為地方各級(jí)人大和政府了解預(yù)算執(zhí)行情況提供了重要途徑。審計(jì)機(jī)關(guān)在本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行審計(jì)，然后由審計(jì)機(jī)關(guān)代表政府向人大常委會(huì)作審計(jì)工作報(bào)告，但通常情況下，政府要對(duì)審計(jì)結(jié)果報(bào)告做“凈化”處理，然后產(chǎn)生審計(jì)工作報(bào)告，以至于對(duì)審計(jì)結(jié)果的完整、客觀產(chǎn)生消極影響。

(三)行政首長負(fù)責(zé)制

地方審計(jì)機(jī)關(guān)普遍實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制的管理體制。地方審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)本級(jí)審計(jì)工作負(fù)總責(zé)，在審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)和行政決策中起主導(dǎo)作用；但由于地方審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于本級(jí)政府，況且審計(jì)機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)的獎(jiǎng)懲、任免依靠本級(jí)政府，審計(jì)機(jī)關(guān)的日常運(yùn)行也決定于地方，導(dǎo)致地方審計(jì)機(jī)關(guān)難以有效突破法理與人情的矛盾，不得不受制于地方。

二、審計(jì)機(jī)關(guān)垂直管理改革的客觀必要性和可行性

(一)審計(jì)機(jī)關(guān)垂直管理的客觀必要性

通過對(duì)現(xiàn)行審計(jì)體制的概述，可以得出現(xiàn)行地方審計(jì)體制一定程度上阻礙了審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量和效力提升的結(jié)論。獨(dú)立性是審計(jì)監(jiān)督的本質(zhì)和靈魂之所在，而正是“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”對(duì)地方審計(jì)工作的獨(dú)立性產(chǎn)生了消極影響。故實(shí)行地方審計(jì)機(jī)關(guān)垂直管理，從根源上切斷審計(jì)機(jī)關(guān)與地方政府的隸屬關(guān)系。這是對(duì)邁出“審計(jì)獨(dú)立性第一步”的迫切要求。

(二)審計(jì)機(jī)關(guān)垂直管理的客觀必要性

1.是國家治理體系現(xiàn)代化的要求

十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題決定》提出：全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2.是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的要求

我國經(jīng)濟(jì)目前已進(jìn)入“新常態(tài)”。這一理念，是黨中央對(duì)中國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的戰(zhàn)略性思考和判斷，已成為全新的國家治理理念，必將會(huì)指導(dǎo)和貫穿于今后的各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展工作。

三、地方審計(jì)機(jī)關(guān)垂直管理規(guī)劃

在借鑒《山東省審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革試點(diǎn)實(shí)施方案》的基礎(chǔ)上，對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)垂直管理提出規(guī)劃：

(一)人員編制

在人事任免上，省廳統(tǒng)一任免，強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)和對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理，建立由上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨委管理為主、地方黨委政府協(xié)管的模式。省編辦統(tǒng)一管理全省審計(jì)機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)編制，各級(jí)審計(jì)人員由省級(jí)統(tǒng)一招錄，以保證地方審計(jì)機(jī)關(guān)人盡其才。

(二)業(yè)務(wù)管理

強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確地方各級(jí)機(jī)關(guān)的審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃由審計(jì)廳統(tǒng)一管理，進(jìn)而提高審計(jì)效率和審計(jì)質(zhì)量。同時(shí)上級(jí)要加強(qiáng)對(duì)重大案件線索查處的指揮與協(xié)調(diào)，也即建立健全審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量控制機(jī)制，提高地方審計(jì)機(jī)關(guān)查處重大問題的整體效能。在完成上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一分配任務(wù)的前提下，地方審計(jì)機(jī)關(guān)還要積極做好對(duì)同級(jí)政府的審計(jì)，繼續(xù)發(fā)揮服務(wù)地方發(fā)展的作用。

(三)經(jīng)費(fèi)管理

應(yīng)將下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的預(yù)算納入上級(jí)財(cái)政預(yù)算，由審計(jì)廳統(tǒng)一管理；對(duì)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，要統(tǒng)籌考慮各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況，達(dá)到財(cái)盡其利，高效發(fā)揮其保障審計(jì)工作持續(xù)開展的作用。

四、地方審計(jì)機(jī)關(guān)垂直管理配套措施和建議

(一)健全監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開

由于審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理后，省審計(jì)廳與地方審計(jì)機(jī)關(guān)在地理位置上的不便和溝通機(jī)制的短板導(dǎo)致信息傳遞不順暢，進(jìn)而影響審計(jì)廳及時(shí)作出反應(yīng)；由于對(duì)地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督成本較高，加之省審計(jì)廳出于“成本效益”的考慮，地方審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督就會(huì)缺失。不受監(jiān)督和制約的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗，習(xí)總書記也曾提到要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。因此，要鏟除滋生腐敗的土壤，可從以下兩點(diǎn)入手：

1.進(jìn)一步強(qiáng)化人大對(duì)審計(jì)部門的監(jiān)督

除通過聽取工作報(bào)告、實(shí)地考察調(diào)研等形式外，還要運(yùn)用詢問、特定問題調(diào)查、質(zhì)詢等剛性手段地方審計(jì)部門進(jìn)行監(jiān)督，避免人大對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督的缺失，造成腐敗“沃土”的滋生。

2.加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，推進(jìn)審計(jì)公開

在社會(huì)公眾、媒體的監(jiān)督之下，讓地方審計(jì)機(jī)關(guān)工作更陽光。通過新聞媒體等的報(bào)道一方面增強(qiáng)審計(jì)結(jié)果的約束力，讓地方政府和有關(guān)單位及時(shí)作出整改；另一方面也擴(kuò)大了政府審計(jì)的影響，讓公眾理解政府審計(jì)的目的和實(shí)質(zhì)，增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)政府審計(jì)工作的關(guān)心和對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)履行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督責(zé)任的信任。

(二)突出重點(diǎn)審計(jì)，明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任

1.強(qiáng)化專項(xiàng)資金審計(jì)，領(lǐng)會(huì)通知抓住重點(diǎn)。地方審計(jì)機(jī)關(guān)不僅要強(qiáng)化對(duì)專項(xiàng)資金的審計(jì)，還要著眼于涉及民生以及社會(huì)發(fā)展的其他領(lǐng)域。地方審計(jì)機(jī)關(guān)要認(rèn)真執(zhí)行2016年審計(jì)署發(fā)布的重點(diǎn)工作通知：“加大扶貧審計(jì)力度，做好民生審計(jì)；深入開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，推進(jìn)依法治國；大力開展資源環(huán)境審計(jì)，促進(jìn)綠色發(fā)展；加大對(duì)地方國有企業(yè)的審計(jì)力度，促進(jìn)“提質(zhì)增效””。

2.明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任，開展績效審計(jì)。深度探索服務(wù)型績效審計(jì)，特別在對(duì)審計(jì)資源進(jìn)行分配時(shí)，對(duì)于績效審計(jì)和財(cái)務(wù)收支審計(jì)兩手都要抓，只有這樣才能為財(cái)政資金的安全完整保駕護(hù)航，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。

(三)構(gòu)建審計(jì)部門與地方政府之間的良性關(guān)系

參考其他實(shí)行垂直管理的部門與地方的“磨合”中出現(xiàn)的問題可以得出：要盡力維護(hù)地方審計(jì)機(jī)關(guān)和地方政府的良性關(guān)系，否則會(huì)對(duì)審計(jì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督功能和治理能力的提高造成阻礙。

五、結(jié)束語

地方審計(jì)機(jī)關(guān)改革要把握新形勢、新要求，順應(yīng)政治、經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展潮流，要勇于邁出適應(yīng)“審計(jì)新常態(tài)”的第一步。實(shí)行地方審計(jì)機(jī)關(guān)垂直管理將為國家治理體系和國家治理能力的提高添磚加瓦。

[1]尹穎.我國地方審計(jì)機(jī)關(guān)管理體制改革問題研究,2012.

[2]孫發(fā)鋒.當(dāng)代中國政府垂直管理存在問題及對(duì)策研究.理論導(dǎo)刊,2011年05期.

[3]靳思昌.中央與地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果執(zhí)行效率研究.會(huì)計(jì)之友,2015年23期.

[4]王小平.新常態(tài)下省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理之管見.審計(jì)與理財(cái),2016年02期.

劉震(1993-)，男，漢族，山東棗莊人，在讀研究生，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院，研究方向：審計(jì)、會(huì)計(jì)。