(西北政法大學(xué) 陜西 西安 710063)

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基本公共服務(wù)體系風(fēng)險(xiǎn)研究
——基于體系制定和執(zhí)行過程的視角

曹聰聰

(西北政法大學(xué)陜西西安710063)

基本公共服務(wù)作為一項(xiàng)公共政策，在制定和執(zhí)行中存在著各種潛在風(fēng)險(xiǎn)。本文首先解釋一些核心概念，然后運(yùn)用信息不對(duì)稱、委托代理機(jī)制等理論對(duì)基本公共服務(wù)體系制定和執(zhí)行中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，接著運(yùn)用有限理性、機(jī)會(huì)主義等理論對(duì)風(fēng)險(xiǎn)原因進(jìn)行分析，最后提出要建立合理的防范機(jī)制對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效防范。

基本公共服務(wù)體系；制定和執(zhí)行；風(fēng)險(xiǎn)

基本公共服務(wù)是關(guān)乎人民福祉的一個(gè)最基本保障，也是我國建立服務(wù)型政府的重要體現(xiàn)。當(dāng)前專家學(xué)者對(duì)這方面的風(fēng)險(xiǎn)研究大都是從某個(gè)方面切入，而對(duì)基本公共服務(wù)體系從制定到執(zhí)行過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)缺乏系統(tǒng)研究。本文綜合運(yùn)用文獻(xiàn)資料法、政策文本分析法，分析該體系制定與執(zhí)行過程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生原因，并提出合理的防范機(jī)制。

一、核心概念

(一)基本公共服務(wù)?；竟卜?wù)指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)①。

(二)基本公共服務(wù)體系?；竟卜?wù)體系指由基本公共服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)、資源配置、管理運(yùn)行、供給方式及績效評(píng)價(jià)等內(nèi)容所構(gòu)成的系統(tǒng)性、整體性的制度安排②。

(三)風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)指在某一特定環(huán)境下，在某一特定時(shí)間段內(nèi)某種損失發(fā)生的可能性。

二、基本公共服務(wù)體系制定過程中的風(fēng)險(xiǎn)

(一)溝通不暢帶來的風(fēng)險(xiǎn)?；竟卜?wù)體系在制定中可能存在信息不對(duì)稱或溝通渠道不暢通問題，使各相關(guān)部門及體系制定者不能充分了解民眾的真實(shí)需求，從而使體系不健全。

(二)體系不能充分適應(yīng)變化著的環(huán)境?；竟卜?wù)體系制定時(shí)，是根據(jù)當(dāng)前環(huán)境及對(duì)體系所覆蓋的時(shí)間段內(nèi)環(huán)境的合理預(yù)測制定的，這種預(yù)測本身就帶有一定程度的不確定性；加之環(huán)境處于不斷變化之中，且體系從制定到執(zhí)行還有一定的過程，這就可能導(dǎo)致體系跟不上環(huán)境變化，出現(xiàn)體系在制定時(shí)合理而到執(zhí)行時(shí)落后的風(fēng)險(xiǎn)。

三、基本公共服務(wù)體系執(zhí)行過程中的風(fēng)險(xiǎn)

(一)基于信息不對(duì)稱和委托代理機(jī)制產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)。在基本公共服務(wù)體系中，參與者包括公眾，體系的制定者及執(zhí)行者，這就會(huì)形成兩種委托代理關(guān)系：一是由公眾和體系制定者所形成的委托代理關(guān)系；二是由體系制定者和執(zhí)行者所形成的委托代理關(guān)系。在第一種關(guān)系中，公眾追求自身基本需求的滿足，而政府追求社會(huì)和諧及自身統(tǒng)治地位的穩(wěn)定；在第二種關(guān)系中，體系制定者追求體系中各項(xiàng)內(nèi)容和指標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，而體系執(zhí)行者考慮自身所在部門的事務(wù)。因此在信息不對(duì)稱情況下會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。

(二)權(quán)責(zé)不明確帶來的風(fēng)險(xiǎn)。從基本公共服務(wù)體系十二五規(guī)劃中可以看出，在每一項(xiàng)服務(wù)的國家基本標(biāo)準(zhǔn)中，“支出責(zé)任”欄中大都是“中央與地方財(cái)政按比例分擔(dān)”或是“地方政府負(fù)責(zé)，中央財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助”字眼，具體分擔(dān)比例及補(bǔ)助范圍缺乏詳盡說明，這容易造成具體執(zhí)行中的效率低下。

(三)體系對(duì)象規(guī)模大帶來的風(fēng)險(xiǎn)。基本公共服務(wù)體系波及面眾多，不同的個(gè)體或社會(huì)階層，甚至同一階層的人需求也不盡相同，而該體系致力于滿足公眾最基本的需求，因而可能會(huì)出現(xiàn)體系目標(biāo)不能覆蓋所有利益相關(guān)者的風(fēng)險(xiǎn)。

四、風(fēng)險(xiǎn)原因分析

(一)有限理性。有限理性決定了人不能在任何情況下都作出最優(yōu)選擇，從而就引發(fā)了次優(yōu)問題的出現(xiàn)。在體系制定和執(zhí)行過程中，各主體的有限理性使體系可能是次優(yōu)的，即可能出現(xiàn)體系制定不完善，執(zhí)行不到位的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)機(jī)會(huì)主義。在委托代理行為中，委托人與代理人之間由于信息不對(duì)稱、契約不完全等原因產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇等都屬于機(jī)會(huì)主義行為③。在體系執(zhí)行過程中，由于前述兩種委托代理關(guān)系的存在，使得在執(zhí)行過程中會(huì)存在道德風(fēng)險(xiǎn)。

(三)信息不對(duì)稱。在制定過程中，各相關(guān)部門及政策制定者與民眾之間存在信息不對(duì)稱，導(dǎo)致民眾需求不能完全被政策制定者了解從而可能產(chǎn)生體系不健全風(fēng)險(xiǎn)；在執(zhí)行過程中，由于信息不對(duì)稱的存在，出現(xiàn)了上述兩種委托代理關(guān)系，在每一種關(guān)系中，由于委托人和代理人利益訴求不一致，可能產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)④。

五、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的構(gòu)建

(一)建立健全公眾參與機(jī)制。建立健全公眾參與機(jī)制的實(shí)質(zhì)是將公眾對(duì)公共需求及基本公共服務(wù)執(zhí)行中的問題交給社會(huì)活動(dòng)主體評(píng)判，政府只發(fā)揮指導(dǎo)作用。例如，可開放公眾參與官方網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，減少信息不對(duì)稱和溝通不暢帶來的體系不健全的風(fēng)險(xiǎn)及道德風(fēng)險(xiǎn)。

(二)構(gòu)建動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。為避免環(huán)境不確定性導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，可構(gòu)建動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，即在體系執(zhí)行過程中，根據(jù)環(huán)境的發(fā)展變化及公眾的反饋，對(duì)體系中不合適或不再適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境的部分及時(shí)做出合理調(diào)整，使體系更完善。

(三)完善基本公共服務(wù)法治保障體系。為保障基本公共服務(wù)各環(huán)節(jié)依法規(guī)范進(jìn)行，必須進(jìn)一步完善基本公共服務(wù)法治保障體系，減少體系制定不精細(xì)的風(fēng)險(xiǎn)及道德風(fēng)險(xiǎn)。

(四)建立健全效率引導(dǎo)機(jī)制。為避免政府自身評(píng)價(jià)產(chǎn)生的形式化、表面化問題，可引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行體系執(zhí)行中的績效考評(píng)，強(qiáng)化效率引導(dǎo)作用，督促體系執(zhí)行者依法合規(guī)履行職責(zé)。

基本公共服務(wù)是社會(huì)公眾生存和發(fā)展的最基本需求，健全和完善基本公共服務(wù)體系是保障基本公共服務(wù)有效實(shí)施的重要舉措，而本文主要是從風(fēng)險(xiǎn)管理的視角，運(yùn)用信息不對(duì)稱理論、委托代理機(jī)制、機(jī)會(huì)主義等對(duì)基本公共服務(wù)體系制定和執(zhí)行過程予以分析，并提出合理的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。通過對(duì)體系制定和執(zhí)行過程中潛在風(fēng)險(xiǎn)的深入分析，找出風(fēng)險(xiǎn)存在的根本原因，并提出風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，使基本公共服務(wù)體系越來越完善，基本公共服務(wù)得以更好的實(shí)施。

【注釋】

①國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃.

②國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃.

③孫衛(wèi)敏.代理人道德風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)會(huì)主義的防范[J].東岳論叢,2005(03).

④張麗潔.淺談公司治理與會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的相關(guān)性[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì),2012(06).

[1]李天舒.完善基本公共服務(wù)監(jiān)督問責(zé)機(jī)制[J].黨政干部學(xué)刊,2015(10).

[2]遼寧省基本公共服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃(2013-2015年)[R].遼寧省人民政府公報(bào),2014.

[3]錢林.政府購買公共服務(wù)過程中信息不對(duì)稱問題研究[D].華東政法大學(xué),2015.

[4]丁煌，李曉飛公共政策執(zhí)行過程中道德風(fēng)險(xiǎn)的成因及規(guī)避機(jī)制研究—基于利益博弈的視角[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào),2010(04).

[5]梁福秋.理性與選擇—西蒙的有限理性理論與科爾曼的理性選擇理論比較研究[J].科教導(dǎo)刊,2011(09).

曹聰聰(1993-)，女，漢族，山西臨汾人，碩士研究生在讀，西北政法大學(xué)商學(xué)院財(cái)務(wù)審計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)管理專業(yè)，研究方向:財(cái)務(wù)管理與公司治理。