(武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 湖北 武漢 430072)

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中國(guó)住房公積金制度與德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄制度的比較研究：一個(gè)交易費(fèi)用的視角

裴兵

(武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院湖北武漢430072)

不同的經(jīng)濟(jì)體在不同的經(jīng)濟(jì)改革理論的背景下，根據(jù)不同的內(nèi)外部環(huán)境選擇了不同的政策性住房金融制度。從新加坡引入的我國(guó)的住房公積金制度與德國(guó)的住房?jī)?chǔ)蓄制度，是兩種典型的模式。本文從交易費(fèi)用的視角分別對(duì)兩種制度的法律保障、存貸機(jī)制和治理模式三方面進(jìn)行了比較研究。最后討論了我國(guó)住房公積金制度改革的方向。

住房金融；住房公積金；住房?jī)?chǔ)蓄；交易費(fèi)用

一、引言

住房保障是社會(huì)保障的重要組成部分。如何解決中低收入居民的住房問(wèn)題是各國(guó)公共政策制定領(lǐng)域爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，而其中的政策性住房金融制度的選擇又是問(wèn)題的核心。從世界范圍看，新加坡的中央公積金制度、德國(guó)的住房?jī)?chǔ)蓄制度和美國(guó)的住房抵押貸款制度是公認(rèn)的三種成功的模式，它們分別代表契約儲(chǔ)蓄融資制度、強(qiáng)制儲(chǔ)蓄融資制度和抵押貸款融資制度三種類(lèi)型。本文重點(diǎn)對(duì)其中的住房公積金制度和住房?jī)?chǔ)蓄制度進(jìn)行比較研究。

二、交易費(fèi)用視角下的兩種政策性住房金融制度

交易費(fèi)用(transaction cost)和產(chǎn)權(quán)、合約一起是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心概念。承認(rèn)正的交易費(fèi)用的存在是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論區(qū)別于新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的重大前提。Arrow(1969)認(rèn)為“交易費(fèi)用是制度運(yùn)行的費(fèi)用”。因此，從交易費(fèi)用的角度比較政策性住房金融制度具有重大意義要真正理解中國(guó)的住房公積金制度和德國(guó)的住房?jī)?chǔ)蓄制度的不同效益及其改革方向，需要利用交易費(fèi)用的視角深入對(duì)比兩種制度的結(jié)構(gòu)。下文我們從法律保障、存貸機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)三個(gè)方面，對(duì)兩種政策性住房金融制度的結(jié)構(gòu)進(jìn)行比較研究。

1.法律保障。威廉姆森創(chuàng)立的“交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)”(TCE)認(rèn)為資產(chǎn)專(zhuān)用性、交易頻率和不確定性三大因素決定了交易費(fèi)用的大小。法律作為一種正式的約束機(jī)制，有效地節(jié)省了交易費(fèi)用。諾斯(1991)認(rèn)為人們?cè)O(shè)立法律制度的目的在于創(chuàng)造交易秩序和減少交易中的不確定性,從而降低交易費(fèi)用。另外，有效的法律制度還提高了交易雙方利用交易資產(chǎn)的專(zhuān)用性實(shí)施機(jī)會(huì)主義行為的成本，從而也降低了交易費(fèi)用。但不完善的法律制度則提高交易費(fèi)用，帶來(lái)效率的損失。有關(guān)中國(guó)的住房公積金制度的第一個(gè)法規(guī)是1994年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，其中提到建立住房公積金制度的初衷是“有利于轉(zhuǎn)變住房分配體制,有利于住房資金的積累、周轉(zhuǎn)和政策性抵押貸款制度的建立,有利于提高職工購(gòu)、建住房能力,促進(jìn)住房建設(shè)”。1999年發(fā)布《住房公積金管理?xiàng)l例》并于2002年修改，住房公積金的籌集用途從支持建設(shè)住房向住房消費(fèi)轉(zhuǎn)變，并重申了上述制度目標(biāo)。

首先，上述法規(guī)的頒布機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院，作為一個(gè)行政單位，所頒布的法規(guī)由于不是法律，很大程度上降低了其權(quán)威性，減少了機(jī)會(huì)主義行為的實(shí)施成本，從而使得交易費(fèi)用上升。其次，1994年和1999年的法規(guī)都明文規(guī)定住房公積金的籌集是為了提高職工解決自住房的能力以及提高城鎮(zhèn)居民的住房水平，但居民和職工的定義模糊。居民和職工之間的收入水平存在差距，因此，住房公積金的保障對(duì)象并不清楚。在備受保障不公的指責(zé)后，2009年初國(guó)務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)131號(hào)文)提出“選擇部分有條件的地區(qū)試點(diǎn)將本地區(qū)閑置的住房公積金部分用于經(jīng)濟(jì)適用房等建設(shè)”，雖然一定程度上彌補(bǔ)了中低收入者，但由于繳存住房公積金的居民并不都符合經(jīng)濟(jì)適用房的獲取條件，這毫無(wú)疑問(wèn)侵犯了私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。上述對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯可能導(dǎo)致居民繳存住房公積金的積極性下降，使得住房公積金制度不可持續(xù)。相反，德國(guó)對(duì)于住房政策則有一系列明確的法律規(guī)定，如《住房建設(shè)法》、《住房補(bǔ)助金法》、《住房租賃法》和《私有住房補(bǔ)助金法》等四大法律基礎(chǔ)。完整確定的住房法律體系給予居民和儲(chǔ)蓄銀行雙方擁有穩(wěn)定的預(yù)期，有效的增加了機(jī)會(huì)主義行為的成本，降低了交易費(fèi)用。

2.存貸機(jī)制。存貸機(jī)制是政策性住房金融制度運(yùn)轉(zhuǎn)的核心機(jī)制，它直接決定了住房資金的來(lái)源和去向。作為一種互助機(jī)制，中國(guó)的住房公積金制度和德國(guó)的住房?jī)?chǔ)蓄制度的每個(gè)參與者都為自助而互助，并且享受固定的不受資本市場(chǎng)影響的存貸款利率，這一點(diǎn)并無(wú)不同。然而，從參與的性質(zhì)和資金來(lái)源看有很大的不同。住房公積金制度實(shí)行強(qiáng)制儲(chǔ)蓄的規(guī)定，每一個(gè)符合條件的企業(yè)和職工都應(yīng)該按照參考的繳存比例上繳部分住房公積金，并全部計(jì)入職工賬戶(hù)。而住房?jī)?chǔ)蓄制度施行的是完全自愿的原則。每個(gè)居民都有權(quán)利決定是否在住房?jī)?chǔ)蓄銀行的賬戶(hù)進(jìn)行住房?jī)?chǔ)蓄以及儲(chǔ)蓄額。從交易費(fèi)用的角度看，強(qiáng)制儲(chǔ)蓄由于節(jié)省了居民選擇住房?jī)?chǔ)蓄銀行以及儲(chǔ)蓄金額等所需信息的獲得成本，一定程度上節(jié)省了交易費(fèi)用。但強(qiáng)制性的繳存規(guī)定擾亂了職工的消費(fèi)決策以及企業(yè)的投資經(jīng)營(yíng)決策，降低了消費(fèi)和生產(chǎn)效率。3、治理模式。中國(guó)的住房公積金的治理或者管理機(jī)制是“公積金管理委員會(huì)決策，管理中心管理，財(cái)政監(jiān)督”，屬于等級(jí)制或官僚制的治理模式，雖然節(jié)省了市場(chǎng)型交易費(fèi)用，卻大大增加了政治型交易費(fèi)用。相反，德國(guó)的住房?jī)?chǔ)蓄制度由《住房?jī)?chǔ)蓄銀行法》監(jiān)督，并且實(shí)行公司制的治理模式即住房?jī)?chǔ)蓄銀行制度，屬于混合模式中的企業(yè)制，這種治理模式一方面沒(méi)有政治型交易費(fèi)用，另一方面節(jié)省了市場(chǎng)型交易費(fèi)用，只有部分管理型交易費(fèi)用。這種現(xiàn)代企業(yè)制度有著良好的治理結(jié)構(gòu)，資本化的運(yùn)營(yíng)方式有利于節(jié)省交易費(fèi)用。

三、結(jié)論

住房作為保障居民生活的公共品，過(guò)度的商品化會(huì)加大收入不平等。政策性住房金融制度因此應(yīng)該定位為住房保障性質(zhì)的制度。作為兩種典型的政策性住房金融制度，中國(guó)的住房公積金制度和德國(guó)的住房?jī)?chǔ)蓄制度產(chǎn)生了不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。從交易費(fèi)用的角度分析兩種制度的結(jié)構(gòu)，在住房保障、存貸機(jī)制和治理模式三方面，德國(guó)的住房?jī)?chǔ)蓄制度都表現(xiàn)出更低的交易費(fèi)用，因此制度運(yùn)行更有效率。而從公平的角度看，住房公積金制度由于覆蓋范圍的不合理很大程度上加劇了收入不平等。因此，住房公積金制度急需改革。改革的核心在于政府作為推動(dòng)制度變遷更有效率的主體，應(yīng)該在住房公積金制度的運(yùn)行中發(fā)揮更大的作用：加大法律保障，加大公積金制度的覆蓋范圍和對(duì)低收入者的補(bǔ)貼力度，建立統(tǒng)一的專(zhuān)門(mén)的住房金融機(jī)構(gòu)，降低制度運(yùn)行的成本，使得住房公積金制度實(shí)現(xiàn)效率和公平更好的統(tǒng)一。

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裴兵(1990-)，女，漢族，湖北省襄陽(yáng)市人，碩士研究生在讀，武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，研究方向：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。