(武漢大學社會保障研究中心 湖北 武漢 430072)
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新型農村合作醫(yī)療制度的滿意度及對策研究
——以福建省周寧縣為例
王霄龍
(武漢大學社會保障研究中心湖北武漢430072)
新型農村合作醫(yī)療制度是一項關乎國計民生的制度,可有效解決農民“看病難、看病貴”現(xiàn)實難題。由于新農合尚處于探索階段,涉及多方利益博弈,周寧縣新農合制度運行過程中存在籌資機制、運行機制、管理體制等現(xiàn)實性難題,難以滿足廣大農民利益訴求。通過新農合政策宣傳、建立穩(wěn)定籌資增長機制、完善補償報銷機制、加強醫(yī)療救助體系建設、規(guī)范定點醫(yī)療機構管理、新農合信息系統(tǒng)建設等途徑提高農戶滿意度,從而提高農村整體醫(yī)療保障水平、推進農村衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展進程。
新農合;滿意度
2002年10月,《中共中央國務院關于進一步加強農村衛(wèi)生工作的決定》提出各級政府要積極引導農民建立由政府組織、引導、支持,農民自愿參加,個人、集體和社會多方籌資,以大病統(tǒng)籌為主的新型農村合作醫(yī)療制度(以下簡稱“新農合”)。2009-2010年,國家衛(wèi)生部確立黑龍江、福建、山東、四川、貴州、寧夏六省(區(qū))為新農合重點聯(lián)系省份,周寧縣2006年10月被列為福建省第二批新農合試點縣[2]。在各部門通力合作下,周寧縣新農合基本形成政府領導、衛(wèi)生局主辦、部門協(xié)作、經辦機構動作、醫(yī)療機構服務、農民群眾參與的管理體制,建立以戶為單位自愿參加、個人繳費、集體扶持和政府資助的籌資機制,形成大病統(tǒng)籌和特殊門診報銷為主要補償模式的運行機制,有效緩解農民“因病致貧、因病返貧”現(xiàn)象。由于新農合尚處于探索階段,涉及多方利益博弈,周寧縣新農合制度運行過程中存在理論爭議、制度困境、現(xiàn)實困難等問題,難以滿足廣大農民利益訴求,新農合的深遠意義和巨大作用未達到預期效果。
新農合實行農民“自愿參加”原則,這就意味著參合農民的主觀能動性對該制度發(fā)展和鞏固具重要意義。作為參合主體的參合農民對新農合發(fā)展狀況最具發(fā)言權,他們對新農合的滿意度直接影響其參合意愿,從而影響政策推廣和發(fā)展。本文選取福建省周寧縣參合農民作為調研對象,通過問卷調查方式獲取統(tǒng)計數(shù)據(jù),從農民的視角進行剖析,了解農民之所想所需,以農民對新農合期望和政策運行情況的主觀評價為研究對象,通過評價籌資機制、運行機制、管理體制的執(zhí)行情況來衡量新農合惠農效果,為后續(xù)政策研究提供比較扎實的理論基礎和實證依據(jù)。
(一)調查農戶的基本信息
此次問卷調查211戶農民家庭,主要發(fā)放在3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(咸村鎮(zhèn)、李墩鎮(zhèn)、純池鎮(zhèn)),13個村(陳厝、川中、純池、東山、黃埔、際會、際頭、李墩、阮家洞、阮洋中、咸村、咸洋、洋中)。問卷發(fā)放211份,實際收回211份,有效性100%。問卷結果可作出如下歸納:(1)被調查者大多數(shù)為壯年,多為戶主,但也有部分老年人與青年人,說明農村一般有青壯年在家。(2)在文化程度方面,整體受教育水平偏低,78.2%的被調查農民處于初中水平及以下。但被調查農民家中兒女的文化程度得到較大提高。(3)在勞動能力方面,67.6%的被調查家庭有3~6人,平均每家有6人,僅有2人以下勞動力的農戶家庭最多,占54.1%。從某種意義上說,平均每家勞動能力人數(shù)不足3人,加重了家庭經濟負擔。(4)在生產方面,平均每戶有耕地2.11畝、園地1.23畝、林地4.28畝、其他地0.83畝。其中10.9%的農戶覺得土地肥沃,73.0%的農戶認為土地質量中等,10.9%的農戶抱怨土地質量較差。被調查農戶中基本上都擁有住房,平均每家3.65間房。農民家中通常有電視、冰箱、熱水器、手機等生活必需品,但如摩托車、拖拉機、推土機、收割機等交通和農用工具很少,大部分農民仍從事傳統(tǒng)農耕,體力勞動繁重,過度勞累使他們更易患病。(5)于一般農戶而言,年收入(包括農業(yè)收入、工資、打工收入、政府補貼等)在10000~40000元的人群最多,占59.9%,家庭人均年收入為38293.56元;其年支出(包括生產生活費、教育費、人情往來、醫(yī)療費等)在10000~40000元之間的家庭居多,占59.9%,家庭人均年支出為38343.07元。這些收入遠不能夠滿足農民生產、教育費、醫(yī)療費等支出。
(二)知曉途徑和認知程度對滿意度的影響
新農合關乎農民切身利益的醫(yī)療保障制度,只有讓農戶對新農合政策及運行過程有一個清晰的認知,了解新農合惠農性,提高參合意愿??傮w來看,農戶對新農合政策知曉途徑窄且水平偏低。其中16.5%的農民非常清楚合作醫(yī)療政策,53.4%的農民比較清楚,但仍有24.3%的不太清楚,5.8%的農民完全不清楚。從影響農戶滿意度因素來看,主要包括以下原因:
1.農戶自身原因。在被調查農戶中,受教育水平普遍偏低,78.2%的農民教育水平為初中水平及以下,這使得農民對新農合相關政策與運行存在理解偏差。并且存在一些農戶對新農合政策持觀望態(tài)度,隨時可能退出參合隊伍。
2.農民健康觀念、風險意識淡薄且對新農合管理機構和政策穩(wěn)定性存在疑慮。對農民患病后未去醫(yī)療機構就診的調查中,52.0%的人存在僥幸心理,能扛則扛。在對農民退出新農合的原因調查中,9.4%的人感覺身體良好,不用參加,6.2%的人表示剛得過大病,再得病可能性低。另外65.7%的人去年進行過自我治療。
3.各級政府與新農合經辦機構對新農合相關政策宣傳不足。農戶及家人中75.1%的人參加過村集體會議和活動,人均參加活動4.22次,其中24.9%未參加過。這反映出村集會號召力不夠,村民與會意愿低,政策知曉度低且熱情不足。目前新農合的主要知曉途徑是村干部上門宣傳且一般在上門收費時,未能充分利用報紙、電視、廣播等媒體力量。加之農民不關注,必然造成農民對政策缺乏了解,影響其參合意愿。
(三)籌資情況對參合農民滿意度影響
農民是新農合政策運行主體,其參合意愿直接影響新農合籌資情況。在經濟能力水平有限時,農戶通常優(yōu)先考慮自身溫飽問題,無力去考慮健康保障問題。新農合制度設計過程中,要時刻考慮到農戶繳費標準對其參合積極性的影響。在調查中,85.5%的農戶選擇參合,家中部分人參合的占7.7%,但仍有6.8%的農戶家人未參合,其中21.9%的農戶是無力參合。從影響農戶滿意度因素來看,主要有以下原因:
1.周寧縣個人籌資標準逐年增加,農民繳費額從2008年的10元增加到2014年的60元和2015年的90元。被調查農戶戶均6人而戶均勞動力不足3人,在家中人數(shù)較多而實際勞力人數(shù)較少情況下,以戶為單位進行繳費所享受到的新農合補償有限。
2.各級政府財政補貼直接投入到統(tǒng)籌賬戶,在農民看來,統(tǒng)籌基金運行情況與個人保障無直接關系,以致參合農民不知也不關心基金運行情況,農戶往往只關注自身繳費,忽視了政府財政補助。
(四)報銷比例對滿意度的影響
為進一步擴大參合農民受益面,周寧縣歷年新農合工作方案中都結合當年實際情況,適當調整參合農民報銷比例??傮w來看,54.0%的被調查農戶對看病報銷比例滿意度感覺一般,34.5%的對此滿意,11.5%的表示不滿意。從影響農戶滿意度因素來看,主要有以下原因:
1.雖然每年看病報銷比例有所提高,但經濟水平及物價水平也相應增長。對于部分農戶來說,農戶家庭人均年支出大于家庭人均年收入,且政府不貼也不夠,收入不能滿足生產生活費、醫(yī)療費等。
2.貧困、五保、傷殘人員及慢性病患者等特殊群體所需醫(yī)療費用太高,農戶自身及家人患慢性病后,人均治療費用3833.5元,而新農合人均可報銷722.47元,這對特殊群體來說杯水車薪。
周寧縣僅16.0%的農戶家中無人外出務工,家中有人外出務工的達73.5%。對于在外務工的參合人員來說,他們處于醫(yī)療保險的真空地帶[6]。由于他們無法參加城市醫(yī)療保險,不便也不能實現(xiàn)異鄉(xiāng)生病家鄉(xiāng)治療,一般選擇縣外公立醫(yī)療機構治療。而不同醫(yī)療機構級別的起付線、封頂線、補償比例情況大相徑庭,這就加重外出人員醫(yī)療負擔,也削弱新農合制度吸引力。
(五)補償機制對滿意度的影響
新農合補償機制是否完善直接影響新農合覆蓋面。為確保新農合工作健康發(fā)展,周寧縣結合實際不斷完善新農合補償機制。調查發(fā)現(xiàn),48.7%的參合農民認為負擔有所減輕,39.0%的參合農民感覺參合后減負明顯,12.3%的參合農民認為沒區(qū)別。從影響農戶滿意度因素來看,主要有以下原因:
1.補償機制設計不合理。周寧縣農戶家中人均年門診次數(shù)6次,人均花費4011.9元,而新農合人均門診報銷468.2元;在同一年中農戶人均住院3次,人均年住院支付9198.1元,新農合人均住院報銷3224.1元,最后一次人均住院9.5天。整體來說,門診和住院報銷金額還不足以滿足農戶實際需求。
2.補償機制吸引力不足,對特殊疾病、特殊重大疾病補償力度不夠。實際調查過程中,農戶對解決看病難、看病貴問題偏好由高到低依次為:參合→降低藥價→國家提供大病救助→醫(yī)院提供免費體檢→政府多建醫(yī)院方便看病→參加商業(yè)保險→其他。由此可知:一是農戶參合意愿強烈,占72.2%,大部分農戶知曉新農合政策惠民性。二是29.8%的農戶希望由國家提供大病救助,并適度降低藥價。三是29.8%的農戶希望醫(yī)院能提供免費體檢,另7.8%的農民選擇商業(yè)保險,這說明部分農民健康和風險意識有所提高。
(一)深入新農合政策宣傳,提高群眾知曉率與認可度
要保證農民“心甘情愿”參合,須提高新農合制度知曉率與認可度。因此從加大宣傳措施上:(1)加強基層干部新農合培訓,提高其思想認識和積極性。(2)選地建立新農合知識宣傳欄,把新農合政策及新變化及時公示,并未參合農民提供咨詢專員;制作宣傳冊,簡明扼要地展示出補償機制、報銷比例、藥品目錄、定點醫(yī)療機構情況。(3)借助于電視、廣播、報紙等媒體進行生動地宣傳;組織由各級醫(yī)保部門和村委合辦以“新農合”為主題的大型晚會[7],寓教于娛。(4)對新農合進行成果展示,為新農合樹立形象。通過這些措施,充分調動農戶積極性,加強農民健康和風險意識,使農民深刻認參合是必需的健康消費,從而引導群眾主動參合。
(二)立足農民實際情況,建立穩(wěn)定籌資增長機制
新農合工作能否取得成效,制度能否可持續(xù)發(fā)展,關鍵在于籌資。新農合主要資金來源為各級政府補助和農民繳費,任何短板都可能直接影響新農合制度順利實施。目前周寧縣新農合籌資結構中,各級政府補助占主導地位,農民繳費也是重要來源。周寧縣農民家中一般總人口較多,而實際勞動力人數(shù)較少。因此,在制度新農合繳費標準時,應立足實際,建立穩(wěn)定、合理的新農合籌資增長模式。此外,努力做好新農合基金的計劃、控制、核算、分析和考核工作,如實反映收支情況,加強監(jiān)督和檢查,確?;疬\行安全[8]。
(三)合理設計補償機制,適當提高新農合報銷比例
從周寧縣調查情況來看,新農合年人均門診報銷金額和人均住院報銷額未能彌補實際需要。因此,一方面隨著籌資額逐年增長,應合理提高住院費用補償比例,在“保大病”的前提下,適當提高門診費用報銷比例,尤其是慢性病、多發(fā)病等特殊疾病報銷力度。另一方面,醫(yī)療補償應本著“以收定支、略有結余”原則,合理確定住院費用起付線、封頂線,并根據(jù)實際情況及時調整,最大限度保障參合農民醫(yī)療需求。
隨著市場經濟和城鎮(zhèn)化發(fā)展,周寧縣人員流動性大,許多人在務工地就醫(yī),回到參合地報銷,這些農民回到參合地,只能按水平較低的市外非定點醫(yī)療機構報銷標準來報銷。因此周寧縣在制定與設計新農合補償機制時,酌情考慮外出務工人員醫(yī)療需求,適當調整其在外看病報銷比例。
(四)完善醫(yī)療救助體系建設,提高弱勢群體醫(yī)療救助力度
新農合制度政策旨在避免農民“因病致貧、因病返貧”,因此在政策推廣過程中應關注特殊群體。鑒于其高額醫(yī)療花費,應盡可能加大補償力度,確保他們真正從新農合中受惠。國家應考慮農民現(xiàn)實醫(yī)療需求,完善醫(yī)療救助體系建設,建立專項基金,積極爭取社會捐助。并降低救助門檻,針對慢性、惡性特殊疾病的農村弱勢群體建立門診費用補償機制,加大對其報銷比例及二次補償力度,從而減輕農村弱勢群體醫(yī)療負擔彰顯人性關懷。此外,醫(yī)院可開展當?shù)剞r民免費體檢,提高預防疾病觀念,并鼓勵、引導商業(yè)保險參與,全方位提高醫(yī)療保險水平,從而提高農民滿意度,推進新農合的開展。
(五)加大對定點醫(yī)療機構的監(jiān)管,提高衛(wèi)生服務水平
1.提升農村基層醫(yī)療隊伍水平和服務能力
一方面,改善衛(wèi)生醫(yī)療技術、醫(yī)療設備條件、醫(yī)院環(huán)境等硬件水平。另一方面,通過對衛(wèi)生人員的業(yè)務培訓,提高經辦人員辦理業(yè)務熟練程度,并改善醫(yī)護人員服務態(tài)度來提高醫(yī)院軟件條件。政府應加大財政支持,采取鼓勵院校畢業(yè)生投入農村衛(wèi)生事業(yè),并健全農村衛(wèi)生技術人員在崗培訓制度、職稱評聘制度、工資待遇制度,提高他們的醫(yī)療水平和職業(yè)道德素質,從而提高鄉(xiāng)村基層衛(wèi)生整體水平。
2.建立定點醫(yī)療機構末位淘汰制。
從管理的角度看,建立定點醫(yī)療機構末位淘汰制可提高管理效率,在縣域或市域內,對轄區(qū)內所有定點醫(yī)療機構進行年度綜合素質測評和考核,根據(jù)考核結果,對綜合指標排在末位的,取消一年定點資格,倒數(shù)第二位的給予警告,連續(xù)兩年倒數(shù)第二的,取消一年定點資格。對不達標鄉(xiāng)(鎮(zhèn))衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室進行改擴建,提高其基本硬件設施建設水平。在藥品購置方面,由縣級衛(wèi)生主管部門統(tǒng)一公開招標購置,加強醫(yī)院藥價管理,合理定價。除加強監(jiān)管外,還要對醫(yī)療機構補償基金加以控制。根據(jù)合理測算限定數(shù)額,超額不補,從而使上級行政約束轉變?yōu)獒t(yī)療機構內部約束,控制醫(yī)藥費用過快不合理增長。
3.強化監(jiān)管職能
一方面,將新農合制度納入立法體系,實現(xiàn)新農合的規(guī)范化法制化運行。國家要盡快出臺相關法規(guī)條例對新農合參合對象、資金籌集、報銷水平、管理體制等做出詳細規(guī)定。同時結合周寧縣新農合的特殊需求與實際經濟發(fā)展水平制定出符合實際的新農合地方性法規(guī),保障新農合持續(xù)穩(wěn)定運行。另一方面,要建立完善有效的監(jiān)管機制。新農合監(jiān)管機構定期公布新農合合作醫(yī)療基本收支使用情況,保證參合農民的知情和監(jiān)督權;審計部門要定期對新農合基金支出和管理情況進行審計,增強制度公開性和財務透明,加強政府監(jiān)督同時,又能提高基金管理水平和使用效率。
(六)加強新農合信息系統(tǒng)建設,簡化報銷手續(xù)
考慮到報銷手續(xù)繁瑣是導致農戶對新農合制度不滿意的重要原因之一,應推進省級新農合定點醫(yī)療機構即時結報試點工作,使地方醫(yī)療機構與省級醫(yī)療機構的新農合管理系統(tǒng)有效對接,在給長年在外地務工農民帶來便利之外,簡化異地轉診報銷手續(xù),縮減報銷成本,提高報銷效率,方便群眾就醫(yī)補償。另外,可分流審核任務,騰出更多時間來提高新農合管理中心服務質量,加強政府新農合經辦機構的管理和建設,并將工作重點轉移到對定點醫(yī)療機構日常監(jiān)管上,促進醫(yī)療服務行為合理規(guī)范。
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王霄龍(1991-),男,漢族,湖北省荊州市人,管理學碩士,武漢大學社會保障研究中心社會保障專業(yè),研究方向:社會保障與經濟發(fā)展。