楊銳　甄雅琴

摘要：小產(chǎn)權(quán)房是我國(guó)二元土地制度下特有的產(chǎn)物，其數(shù)量眾多，且多為違法建筑，各方利益難以平衡導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房陷入違法難執(zhí)法的僵局。本文旨在從小產(chǎn)權(quán)房的特點(diǎn)、產(chǎn)生原因、社會(huì)影響幾方面深入分析，從中尋求小產(chǎn)權(quán)房的出路。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；住房保障

國(guó)土資源部不動(dòng)產(chǎn)登記局局長(zhǎng)王廣華表示國(guó)家通過不動(dòng)產(chǎn)登記，保護(hù)權(quán)利人依法取得的不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，小產(chǎn)權(quán)房本身不合法，因此不能登記發(fā)證。不難看出國(guó)家對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的處理力度正在加大。譚術(shù)魁認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房是建立在農(nóng)村集體組織所擁有的土地之上且被非集體經(jīng)濟(jì)組織成員所擁有的住房。小產(chǎn)權(quán)房“小”在哪里？對(duì)于購(gòu)買者來說，房屋進(jìn)行轉(zhuǎn)讓時(shí)若不需再繳納土地出讓金則為“大產(chǎn)權(quán)房”，要補(bǔ)繳土地出讓金就是“小產(chǎn)權(quán)房”。其主要特點(diǎn)包括：1、價(jià)格低廉，小產(chǎn)權(quán)房建在農(nóng)村集體土地上，國(guó)家對(duì)農(nóng)民有很多優(yōu)惠政策，如集體土地的流轉(zhuǎn)無需繳納土地出讓金，減免或不征收土地使用相關(guān)稅費(fèi)，開發(fā)成本低。2、風(fēng)險(xiǎn)較大，小產(chǎn)權(quán)房屬于非法建筑，按照《土地管理法》應(yīng)予以拆除或沒收。購(gòu)房合同被認(rèn)為是無效合同，購(gòu)房者的權(quán)益無法得到保障。缺乏監(jiān)管，質(zhì)量無法保證等。

一、小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因

（一）城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，房?jī)r(jià)居高不下

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)字不難看出，我國(guó)城鎮(zhèn)人口和城鎮(zhèn)化率呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)。城鎮(zhèn)居民的增多必然會(huì)導(dǎo)致住房需求的上漲，但由于土地資源的缺乏，導(dǎo)致地價(jià)上漲，從而使建房成本上升，房?jī)r(jià)持續(xù)飆升。中低收入者既無力購(gòu)買市場(chǎng)上的商品住房同時(shí)又不滿足于長(zhǎng)期租房，過高的房?jī)r(jià)使得他們明知小產(chǎn)權(quán)房有很多風(fēng)險(xiǎn)也要購(gòu)買。

（二）二元土地機(jī)制。小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根本原因在于二元土地機(jī)制，我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)不同的土地制度。城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村土地歸集體所有。國(guó)有土地能夠在一級(jí)市場(chǎng)上自由流動(dòng)，已基本形成了相應(yīng)的地價(jià)體系，價(jià)格取決于市場(chǎng)需求。集體土地只能在機(jī)體內(nèi)流通且不改變集體所有權(quán)性質(zhì)和農(nóng)業(yè)用途，不能自由轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，地價(jià)體系尚未形成。

（三）各方利益博弈。國(guó)家對(duì)小產(chǎn)權(quán)的房的態(tài)度是堅(jiān)決制止，但對(duì)其的治理卻遲遲未見大動(dòng)靜，究其原因在于小產(chǎn)權(quán)房涉及多方利益，小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)者的立足點(diǎn)在于國(guó)有土地和集體土地的極差地租，他們有利可圖。小產(chǎn)權(quán)房的購(gòu)買主體多為中低收入人群，買不起高額的商品房，雖然小產(chǎn)權(quán)房有很大的風(fēng)險(xiǎn)但他們也抱著“法不責(zé)眾”的心理。對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的管理主體來說，從目前看政府多持否定態(tài)度，但地方政府又多依賴于土地財(cái)政，小產(chǎn)權(quán)房的治理會(huì)影響他的利益訴求，故大多采取不作為的態(tài)度。

（四）保障房制度的缺陷。自房改以來，我國(guó)商品住房獲得了快速的發(fā)展，但迄今為止，“建立和完善多層次的城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”并未實(shí)現(xiàn)。隨著收入的兩極分化，大量中低收入家庭無力承擔(dān)高額的商品房?jī)r(jià)，盡管近年來我國(guó)加大了對(duì)保障房的建設(shè)，但仍有大量人群沒有被覆蓋，他們無形中推動(dòng)了對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的需求。

二、小產(chǎn)權(quán)房的影響

（一）積極影響

1、推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前我國(guó)城市房?jī)r(jià)過高，對(duì)于很多工薪階層來說難以承受，人們寧愿通過多花時(shí)間而節(jié)省購(gòu)房成本，故形成了“工作在城市，生活在城郊”的局面。小產(chǎn)權(quán)房多位于城鄉(xiāng)結(jié)合地帶，生活成本相對(duì)較低，人員的聚集帶動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，激活了農(nóng)村的消費(fèi)市場(chǎng)。有利于推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)城市化的進(jìn)程。

2、緩解城市住房不足。緩解了城市化帶來的住房的剛性需求得不到滿足的問題，商品房?jī)r(jià)格高昂，保障房由于其自身缺陷和相應(yīng)的條件限制，導(dǎo)致了大批人無法被覆蓋，在一定程度上解決了“夾心層”的住房問題，改善了這部分人的住房質(zhì)量。

3、平抑房?jī)r(jià)，實(shí)現(xiàn)“有房夢(mèng)”。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)無疑是增加了住房供給，有利于平抑過高房?jī)r(jià)。中國(guó)固有“有房才有家”的傳統(tǒng)理念，房?jī)r(jià)得到一定的一直，可實(shí)現(xiàn)部分人的“有房夢(mèng)”

（二）消極影響

1、占用耕地，糧食安全受到威脅。我國(guó)雖然國(guó)土遼闊，但是可耕地面積卻很少，加之我國(guó)人口眾多，人均耕地面積世界排名靠后，耕地乃國(guó)家之本，農(nóng)業(yè)安全是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的基礎(chǔ)。而很多小產(chǎn)權(quán)房是建在耕地上的，是本來就不足的耕地資源變得更加稀缺，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)量大幅下降，威脅國(guó)家糧食安全。

2、沖擊房地產(chǎn)市場(chǎng)。由于小產(chǎn)權(quán)房避開了拆遷成本、法律規(guī)定的土地出讓金和相關(guān)稅收，其成本低，利潤(rùn)高，以市場(chǎng)價(jià)格的40%-60%進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，對(duì)商品房的銷售造成了極大的沖擊，破壞了房地產(chǎn)市場(chǎng)的正常交易秩序。

3、業(yè)主利益得不到保護(hù)。小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)建設(shè)均未經(jīng)過國(guó)家住房部的合法審批、登記手續(xù)不全，不符合城市規(guī)劃，由于缺乏監(jiān)管，小產(chǎn)權(quán)房的質(zhì)量難以保證。一旦房屋出現(xiàn)問題或面臨拆遷，購(gòu)買者不受國(guó)家法律保護(hù)，只能成為風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者，隨時(shí)可能失去所購(gòu)房產(chǎn)，業(yè)主的利益得不到保護(hù)。

4、對(duì)法律權(quán)威和政府公信力的挑戰(zhàn)。國(guó)家相關(guān)政策三令五申禁止小產(chǎn)權(quán)房的交易，相關(guān)法院也判決而此類買房合同無效。近期國(guó)家出臺(tái)政策表示小產(chǎn)權(quán)房不能辦理土地使用證、房產(chǎn)證、契稅證等合法手續(xù)，但是小產(chǎn)權(quán)房銷售并沒有呈下降趨勢(shì)，反而愈演愈烈，這是對(duì)法律和政府公信力的挑戰(zhàn)。

三、小產(chǎn)權(quán)房的出路

“小產(chǎn)權(quán)”房是房地產(chǎn)業(yè)特定發(fā)展時(shí)期的產(chǎn)物，“小產(chǎn)權(quán)”房問題被全社會(huì)關(guān)注卻至今尚未得到妥善解決，足見其涉及制度與民生的矛盾及多方利益，解決難度很大。中央和地方政府出臺(tái)的各項(xiàng)關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的政策并未取得預(yù)期效果。大量存在的小產(chǎn)權(quán)房的去留是一個(gè)兩難的選擇，若一律當(dāng)作違法建筑一律強(qiáng)拆，則是對(duì)社會(huì)資源的極大浪費(fèi)。給購(gòu)買者造成損失。若自由放任，則會(huì)產(chǎn)生“破窗效應(yīng)”，導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)?；?。對(duì)于現(xiàn)存的小產(chǎn)權(quán)房，不能一概而論，要區(qū)別對(duì)待。

（一）對(duì)現(xiàn)在小產(chǎn)權(quán)房分類處理。目前，許多小產(chǎn)權(quán)房多建在宅基地、荒漠化、石漠化等不毛之地，對(duì)于這類為占用耕地的小產(chǎn)權(quán)房，可將其歸類于違規(guī)使用土地。在此條件下針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的使用性質(zhì)加以區(qū)別，若為普通住宅，則可以通過補(bǔ)繳土地出讓金和相關(guān)稅收使其合法化。若違反城市長(zhǎng)期規(guī)劃的，可以考慮予以拆除。對(duì)于情節(jié)惡劣的小產(chǎn)權(quán)房的利益集團(tuán)，則應(yīng)追究其法律責(zé)任。若占用耕地則應(yīng)堅(jiān)決予以取締。與此同時(shí)，應(yīng)建立農(nóng)村宅基地和非農(nóng)耕地的合法流轉(zhuǎn)機(jī)制，在政府的嚴(yán)格監(jiān)控下，有條件的允許農(nóng)民的宅基地和非農(nóng)耕地以轉(zhuǎn)讓出租的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民分析土地收益。

（二）將小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)化為保障性住房。小產(chǎn)權(quán)的大量存在，從另一方面來說，也顯示出我國(guó)住房保障體系的落后。政府對(duì)“小產(chǎn)權(quán)”房的最終解決方案應(yīng)該著力于保護(hù)民生、保護(hù)耕地、制裁違法。首先，小產(chǎn)權(quán)房和保障房的受眾人群都是中低收入階層，將其納入城市住房保障體系，可以為城市中低收入群體提供更好的住房保障。其次，小產(chǎn)權(quán)房大多位于城鄉(xiāng)交接處，配套設(shè)施相對(duì)完善，具備納入城市住房保障體系的條件。政府出面收購(gòu)，一方面增加了保障房的供應(yīng)量，另一方面漸漸少了對(duì)保障房的土地和資金的投入。

（三）完善法律，加強(qiáng)監(jiān)督。目前我國(guó)現(xiàn)行的法律、政策對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的界定有自相矛盾之處。各地政府應(yīng)盡快對(duì)管轄范圍內(nèi)的“小產(chǎn)權(quán)”房的具體情況進(jìn)行普查摸底，統(tǒng)計(jì)其在建、在售、已建、已售“小產(chǎn)權(quán)”房的分布情況以及其占地規(guī)模、數(shù)量、業(yè)主類型等等。依據(jù)這些調(diào)查數(shù)據(jù)，通過各個(gè)主管部門協(xié)商配合，制定對(duì)“小產(chǎn)權(quán)”房的具體處理政策及辦法。（作者單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)）