張美春 王寅生/江蘇省東臺市委農(nóng)村工作辦公室

規(guī)范土地流轉 推進農(nóng)村發(fā)展
——東臺市梁垛鎮(zhèn)殷樂村規(guī)范土地流轉管理調查

張美春 王寅生/江蘇省東臺市委農(nóng)村工作辦公室

東臺市梁垛鎮(zhèn)殷樂村現(xiàn)有8個村民小組，1151個農(nóng)戶，3531人，耕地面積5500畝，其中承包耕地4660畝。自2012年以來，不斷推進土地流轉，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。截至2015年底，先后培植種田大戶11戶，流轉土地6批，共流轉土地2375.46畝，占承包耕地54.8%，加上集體滲溢土地180.54畝，租賃土地面積達到2556畝，全部用于發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營項目，農(nóng)民可支配收入年均增加3成以上，集體經(jīng)營收入累計增加31萬元。東臺市梁垛鎮(zhèn)殷樂村規(guī)范土地流轉管理的做法，是十分有益的探索。

一、土地流轉操作程序

1.流轉方案民主確定。每年年初，首先由村兩委會一班人在充分考慮本村新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營項目發(fā)展定位的客觀可能性，抗御市場風險的能力和農(nóng)民對土地依賴程度的基礎上，研究形成本年度土地流轉的初步方案再提交村民代表會議通過。

2.村民事先授權委托。村民事先授權委托是尊重農(nóng)民意愿的充分體現(xiàn)。每年年初或適當?shù)臅r候，通過會議、廣播、家訪等多種形式向承包戶宣傳通過土地流轉將會解決部分農(nóng)戶缺力耕種或者無力耕種的問題，將會增加農(nóng)民的可支配總收入，將會提高農(nóng)民的物質文化生活質量，從而讓農(nóng)民理解支持，自愿流轉。

3.租賃合同須經(jīng)鑒證。租賃合同須經(jīng)鑒證是村級組織強化土地經(jīng)營管理工作的內(nèi)在要求。殷樂村四年多來與土地規(guī)模經(jīng)營者所簽訂的11份土地租賃合同，都主動送交鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門嚴格審查，加蓋“東臺市梁垛鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理服務中心（后更名為農(nóng)村經(jīng)營管理站）”公章和鑒證人印章。從合同的洽談、簽訂，到合同的履行，都得到了鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門的監(jiān)督與支持，也使殷樂村的土地經(jīng)營管理工作提前步入規(guī)范化。

4.成果公示總結提高。殷樂村始終重視土地流轉工作成效的總結利用，每年都將土地租賃合同的履行情況及時公示在村務公開欄內(nèi)，同時召開一兩次村民代表會議，請代表們暢所欲言，總結當年土地租賃合同履行過程中的經(jīng)驗教訓，研究制定下一年度完善土地租賃合同，規(guī)范土地租賃行為的方法及措施。

二、土地流轉管理措施

1.嚴格審查承租人資格。土地租賃規(guī)模經(jīng)營的項目承租人必須具備以下資格條件：一是具有初中以上文化程度；二是曾多年從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營；三是具有一門或幾門專業(yè)技能；四是有相當?shù)慕?jīng)濟實力支撐；五是具有較高的誠信度。

2.合理確定土地租賃的基本要素和保障事項。從優(yōu)化要素配置，化解風險角度考慮，殷樂村重點規(guī)范了以下五個方面：

合同期限。在鼓勵規(guī)模經(jīng)營者放心投入，努力提高土地集約化經(jīng)營程度，同時也考慮在鎮(zhèn)村土地利用總體規(guī)劃分步實施的前提下，確定土地租賃期限大部為5～10年。

經(jīng)營規(guī)模。規(guī)模經(jīng)營是今后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的大趨勢，但規(guī)模效益與規(guī)模風險往往是并存的。近年來，他們在控制大戶經(jīng)營規(guī)模上堅持做到小心謹慎，掌握在100—300畝之間，既基本滿足了經(jīng)營大戶的需要，又能有效防范規(guī)模風險。

租金支付方式。剛開始，由于沒有經(jīng)驗，在洽談租金支付方式上遷就于經(jīng)營大戶，確定合同一訂幾年，租金半年一交，后來他們覺得應改為一年一交，這樣遇有較大自然災害大戶招架困難時，可以有半年的緩沖時間，工作才不至于被動，于是經(jīng)與經(jīng)營大戶協(xié)商，部分租賃合同已補充協(xié)議改成了年初一次性交足全年。

租金標準遞增。為了切實維護出地農(nóng)戶的利益，殷樂村經(jīng)與經(jīng)營大戶磋商，在土地租賃合同中載明了“每年每畝租金1000元，一定五年不變，如市場行情發(fā)生變化，每五年后視市場物價變化（主要以平均糧價考慮）予以調整土地租金。”的條款。部分租賃合同通過追加補充協(xié)議的形式也同樣達到了租金標準遞增的效果。

租賃土地保證金。約束經(jīng)營大戶做到四條：一是按約定經(jīng)營項目實施；二是不破壞土地；三是不得中途退出；四是按約定時間原狀交回耕地。每畝收取租賃土地保證金100～300元。

3.強化資金管理。經(jīng)營大戶所交納的土地租金和租賃保證金，及時如數(shù)送交東臺農(nóng)行梁垛分理處專戶儲存，同時接受鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站監(jiān)督管理。發(fā)給出地農(nóng)戶的土地租金堅持做到及時足額，公開透明，張榜公布，農(nóng)戶確認、領款、簽章。確認屬于集體滲溢土地收入的部分按規(guī)定及時從結算賬戶足額轉入村集體收入賬戶，接受群眾監(jiān)督。

三、土地流轉存在問題

1.土地租賃期限存在過長的現(xiàn)象。

部分租賃合同簽定到2028年，既不便于新時期農(nóng)村土地資源的高效利用，也不便于農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃的分段實施。

2.土地租金標準存在過死的現(xiàn)象。租金標準一定幾年，讓承租者放心投入，安心經(jīng)營，前投后賺，具有經(jīng)營積極性，這本無可非議。但每幾年進行一次調整，能更好保護出地農(nóng)戶和承租方兩個積極性，有效地保障農(nóng)村的發(fā)展與穩(wěn)定，確有必要。

3.土地租金交付方式存在按季交納的現(xiàn)象。這種交納方式有三個不利：一是潛在短期經(jīng)營行為；二是存有便于單方中止合同隱患；三是出租方失去了遇有特殊情況處理的回旋時間。

4.土地租賃保證金存在未收取和收取標準偏低的現(xiàn)象。剛開始的兩年內(nèi)有一個種大棚西瓜的老板，交了一年租金，長了一年西瓜后跑了，由于沒有收取保證金，拿他沒辦法。保證金標準偏低吃不住老板，最好以每畝200-500元的標準為宜。如標準偏高，經(jīng)營老板不樂意，可以在合同上載明“按商定標準給予利息補償”的附加條款。

四、完善土地流轉的對策建議

1.強化土地流轉項目科學決策。確定項目主要把握四條：一是項目的合法性。堅持做到紅線不碰，違規(guī)不搞。二是項目的可行性。包括土地利用總體規(guī)劃、新農(nóng)村建設要求、客觀條件、農(nóng)民土地流轉愿望等。三是項目的穩(wěn)定性。主要看項目實施的周期及連續(xù)性、經(jīng)營老板的經(jīng)營理念及人品、經(jīng)營老板的實際投入及相對比例、經(jīng)營老板的經(jīng)濟實力等。四是項目的可輻射性。要求項目的落戶不僅要給出地農(nóng)戶帶來直接的經(jīng)濟實惠，還要能夠吸引農(nóng)戶進項目實施單位打工和影響帶動周邊農(nóng)戶效仿經(jīng)營，從而提高農(nóng)民的開拓經(jīng)營水平。

2.建立土地流轉三套臺賬。一是項目引進意向信息臺賬。通過媒體獲取、信息查詢、能人介紹、多方接觸等途徑，收集有價值的新型農(nóng)業(yè)項目信息，充實庫存，適時利用。二是土地流轉近期意向信息臺賬。對本村組農(nóng)戶的主要勞力就業(yè)現(xiàn)狀及未來趨勢進行預測，或者走訪農(nóng)戶幫助謀劃，形成農(nóng)戶通過另謀它業(yè)減少對土地依賴的意向，并列出自愿流出土地的空間位置、面積大小及時間表。三是土地流轉項目運行臺賬。重點掌握項目運行的進度、質量、遇到的問題及處理方法與效果等情況，促進土地流轉健康運行。

3.合理運用土地流轉租金杠桿。

土地租金是連接出地農(nóng)戶與規(guī)模經(jīng)營大戶的利益紐帶，作為土地家庭承包發(fā)包方的村經(jīng)濟合作社（或者村民委員會），應當很好地運用土地租金這個杠桿，著重從兩個方面入手：一是租金標準的確定。包括初期租金標準的確定和租金標準調整機制的建立，其中租金調整機制的建立是土地流轉管理工作的重點，也是農(nóng)村基層干部的責任。二是租金的收取與分配。租金收取強調的是及時、足額；租金分配強調的是首先必須保證對出地農(nóng)戶的兌現(xiàn)，這是出地農(nóng)戶授權流轉對村級組織的信任與希望，同時也是村級組織作為土地承包與流轉管理方所應承擔的責任。

4.落實土地流轉跟蹤服務。宣傳引導：向規(guī)模經(jīng)營大戶及時宣傳國家的相關法律政策，促使他們的經(jīng)營行為不偏離正確的軌道。提供信息：關心大戶的經(jīng)營，熱心提供新品種、新模式、深加工、高效低耗等方面的信息，促使他們贏得更多的經(jīng)營效益，為大戶考慮上浮租金標準打下基礎。矛盾化解：大戶的經(jīng)營活動處在與出地農(nóng)戶及周邊農(nóng)戶接觸的環(huán)境里，不可能不出現(xiàn)這樣那樣的矛盾，村組干部應注意觀察，第一時間到現(xiàn)場幫助化解矛盾，努力給大戶營造寬松的經(jīng)營環(huán)境。政策扶持：及時向規(guī)模經(jīng)營大戶提供各級財政扶持政策，幫助他們做好申報工作，爭取各級立項批準。同時做好財政獎補項目實施的跟蹤服務和檢查監(jiān)督，確保項目順利通過驗收，更好地促進大戶的發(fā)展。項目儲備：一是按照可持續(xù)發(fā)展的理念，按照新農(nóng)村建設藍圖構想，通過網(wǎng)絡媒體、拜訪專家、朋友能人介紹等途徑，及時獲取并建立有價值的新項目信息庫；二是注重現(xiàn)有好項目的續(xù)延。凡是能體現(xiàn)新型農(nóng)業(yè)發(fā)展特色、能給農(nóng)民帶來更多實惠、能為新農(nóng)村建設增光添彩的項目都不應輕易放棄?！?/p>