王寰安

2011年11月以來，以《關(guān)于實施國家民辦教育綜合改革試點，加快教育改革與發(fā)展的若干意見》①該文件被俗稱為溫州民辦教育“1+9 政策”文件，由《關(guān)于實施國家民辦教育綜合改革試點加快教育改革與發(fā)展的若干意見》，及9個涉及“分類登記管理”、“民辦教師隊伍建設(shè)”、“財務(wù)管理”等方面的配套政策文件組成，后來歷經(jīng)一年的不斷完善，在原來十個方面的基礎(chǔ)上，就金融支持辦法、最低工資指導線、會計核算辦法、社保補充規(guī)定等方面進一步細化明確，形成了最新的民辦教育“1+14 政策”文件。參見：溫州市委、溫州市人民政府：《關(guān)于實施國家民辦教育綜合改革試點，加快教育改革與發(fā)展的若干意見》，2013年8月26日。（以下簡稱《意見》）發(fā)布為標志，溫州掀起了一場規(guī)模宏大的民辦教育體制改革運動，政府從法人登記管理、財政扶持、融資政策、隊伍建設(shè)、產(chǎn)權(quán)屬性、合理回報、稅費優(yōu)惠、土地政策、法人治理等十幾個方面對民辦教育制度進行了頂層設(shè)計和系統(tǒng)改革，以打破民辦教育受到的各種政策障礙和體制束縛，為民辦教育提供平等的發(fā)展環(huán)境。改革主要以民辦學校法人屬性改革為突破口，采取法人分類管理辦法，將營利性民辦學校界定為“企業(yè)單位法人”，完全按照企業(yè)標準對待，將非營利性民辦學校界定為“民辦事業(yè)單位法人”，享有與公辦學校平等的用地和稅費優(yōu)惠、教師身份待遇、財政獎補、學生扶助等支持政策。同時，完善包括所有權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等在內(nèi)的民辦學校產(chǎn)權(quán)。本文關(guān)注上述體制改革對民辦學校辦學行為產(chǎn)生的實際影響。具體地：基于特定競爭環(huán)境和擁有較完整產(chǎn)權(quán)的民辦學校，如何形成一套有效的治理機制？ 為使教育資源配置得到“優(yōu)化”，學校發(fā)展出了哪些有效的方法或措施？ 學校產(chǎn)權(quán)和外部競爭條件對于學校治理而言孰輕孰重？ 進一步，如何總結(jié)溫州民辦教育體制改革的經(jīng)驗？這些經(jīng)驗中是否包含具有普遍推廣價值和意義的重要內(nèi)核？

本文主要以改革期間新建并在短時間內(nèi)取得顯著績效的一所民辦學?！獪刂菹栌钪袑W為案例來進行具體分析。溫州永嘉縣民辦教育起步較早，但發(fā)展較為滯后，層次較低，缺少優(yōu)質(zhì)的民辦學校。2012年11月，利用溫州民辦教育綜合改革試點時機，永嘉縣政府決定把政府正在投資興建的甌北高級中學打造成全國一流的高端精品民辦特色學校，面向全國公開招標辦學主體。經(jīng)過兩輪競選，永嘉縣政府最終確定翔宇教育集團為甌北高級中學辦學主體單位。翔宇教育集團成立于1999年，是由上海翔宇實業(yè)投資集團有限公司投資的民辦教育集團，董事長為翔宇集團董事長王玉芬，總校長為盧志文。集團當前旗下共有11所學校，地跨江蘇、湖北、浙江三省，師生員工5萬余人。2013年1月，永嘉縣政府與翔宇教育集團正式簽約，根據(jù)雙方協(xié)議約定：政府提供校園場地和校舍基建，并供給配套政策；教育集團承擔辦學責任，負責校園裝修維護、學校師資和管理團隊組建以及學校運營中的一切事務(wù)；第三方評估辦學質(zhì)量，作為決定項目后續(xù)走向的參照，實現(xiàn)“管辦評”三方分離。2013年4月28日，溫州翔宇中學（下稱“翔宇中學”）獲批成立，同年9月1日正式開學。學校實施全日制初、高中教育，現(xiàn)有初一、初二學生1600 人，高一、高二學生1300 人，專任教師221 人，職工165 人。學校創(chuàng)辦幾年來，憑借靈活的辦學機制、日漸領(lǐng)先的辦學業(yè)績，以最短的時間獲得了社會各界廣泛的認同，成為溫州民辦教育的亮點。

一、相關(guān)的理論分析

治理概念最早由美國經(jīng)濟學家伯利（Berle）和米恩斯（Means）在20世紀30年代提出。伯利和米恩斯認為，隨著現(xiàn)代股份公司的發(fā)展，職業(yè)經(jīng)理逐漸替代所有者行使企業(yè)經(jīng)營職能，企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)出現(xiàn)分離。由于所有者和經(jīng)營者之間的利益目標不一致和非對稱信息的因素，經(jīng)營者可能憑借手中權(quán)力侵犯所有者利益，產(chǎn)生諸如盲目擴大在職消費、虛報成本、進行過度風險投資等代理人問題。因此，有必要設(shè)立治理機制，對經(jīng)營者的活動加以約束，以克服經(jīng)營者犧牲所有者利益而追求自我私利的問題。所謂的企業(yè)治理機制，是指所有者對一個企業(yè)的經(jīng)營管理和績效進行監(jiān)督和控制的一整套制度安排。①林毅夫等：《現(xiàn)代企業(yè)制度的內(nèi)涵與國有企業(yè)改革方向》，《經(jīng)濟研究》1997年第3期，第3-10頁。在如何建構(gòu)有效的治理機制上，存在兩種基本觀點：產(chǎn)權(quán)論和市場競爭論。產(chǎn)權(quán)論認為，明晰的企業(yè)產(chǎn)權(quán)是形成有效的企業(yè)治理機制的基礎(chǔ)。只有明確企業(yè)財產(chǎn)所有權(quán)和剩余收益權(quán)的歸屬，才能為企業(yè)塑造終極負責人，為監(jiān)督經(jīng)營者提供激勵，在此基礎(chǔ)上形成有效的企業(yè)治理機制。②張維迎：《所有制、治理結(jié)構(gòu)及委托—代理關(guān)系——兼評崔之元和周其仁的一些觀點》，《經(jīng)濟研究》1996年第9期，第3-10頁。因此，產(chǎn)權(quán)論強調(diào)把產(chǎn)權(quán)激勵和所有者監(jiān)督作為企業(yè)治理的基本手段，主張在企業(yè)內(nèi)部通過合理配置控制權(quán)包括界定股東權(quán)力、董事會功能和結(jié)構(gòu)，以及建立激勵約束機制等實現(xiàn)對經(jīng)營者的約束。市場論者則認為，產(chǎn)權(quán)明晰只是增強了對所有者的激勵，但是未必能轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營績效的提高，這種提高還需要有效的市場競爭條件①林毅夫等：《國有企業(yè)改革的核心是創(chuàng)造競爭的環(huán)境》，《改革》1995年第3期，第17-28頁；劉芍佳：《超產(chǎn)權(quán)論與企業(yè)績效》，《經(jīng)濟研究》1998年第8期，第3-12頁。。大量的實證研究也表明，企業(yè)私有化并不必然帶來企業(yè)效益的提高，企業(yè)效益主要與其所處市場的競爭程度有關(guān)②劉芍佳：《超產(chǎn)權(quán)論與企業(yè)績效》，《經(jīng)濟研究》1998年第8期，第3-12頁；林毅夫等：《充分信息與國有企業(yè)改革》，上海：格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2014年版第89-108頁。。市場競爭的治理作用體現(xiàn)在：首先，市場競爭使企業(yè)面臨優(yōu)勝劣汰的生存壓力，企業(yè)如不改善經(jīng)營績效，它將面臨死亡和淘汰，代理人也將被替代，因此企業(yè)要生存發(fā)展，就要不斷創(chuàng)造有利于提高效益的治理機制③劉芍佳：《超產(chǎn)權(quán)論與企業(yè)績效》，《經(jīng)濟研究》1998年第8期，第3-12頁。。其次，市場競爭可以有效緩解企業(yè)治理中的非對稱信息問題。經(jīng)營者擁有企業(yè)經(jīng)營中的生產(chǎn)、銷售、管理、收支等各種真實信息，而所有者由于不參加實際經(jīng)營，因而無法獲得相關(guān)的信息，這是經(jīng)營者能夠損害所有者利益的重要條件。如果不解決這種非對稱信息問題，即使企業(yè)產(chǎn)權(quán)再明晰，經(jīng)營者依然能夠損害所有者利益。④林毅夫等：《現(xiàn)代企業(yè)制度的內(nèi)涵與國有企業(yè)改革方向》，《經(jīng)濟研究》1997年第3期，第3-10頁；林毅夫等：《充分信息與國有企業(yè)改革》，上海：格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2014年版第106-108頁。在一種充分競爭的市場環(huán)境中，企業(yè)之間的競爭會形成一種平均利潤或平均成本，將企業(yè)的實際利潤水平或成本水平與平均利潤或平均成本進行比較，即可以使企業(yè)經(jīng)營狀況的信息得到充分反映，所有者據(jù)此對經(jīng)營者進行獎懲可以實現(xiàn)兩者的激勵相容。⑤林毅夫等：《國有企業(yè)改革的核心是創(chuàng)造競爭的環(huán)境》，《改革》1995年第3期，第17-28頁；林毅夫等：《充分信息與國有企業(yè)改革》，上海：格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2014年版第57-59頁；Bengt Holmstr?m.Moral Hazard in Teams［J］.The Bell Journal of Economics，1982，13（2）：324-340.

與企業(yè)類似，學校也存在“兩權(quán)分離”現(xiàn)象，即學校出資者并不直接經(jīng)營管理學校，而是委托職業(yè)校長進行專業(yè)化經(jīng)營管理。由于校長在學校辦學理念和目標定位、教育教學創(chuàng)新、教師激勵約束等方面承擔著重要的職能，因此校長的能力和行為對學校發(fā)展起著至關(guān)重要的作用⑥Lora Cohen-Vogel.Integrating Accountability with Choice： Implications for School Governance.Peabody Journal of Education，2003，78（4）：4-28.。但是，由于校長和出資者的利益目標并不一致，因此校長也可能背離出資者利益行事，從而也必須構(gòu)建相應(yīng)的治理機制對校長行為進行有效約束⑦James M.Ferris.School-Based Decision Making—A Principal-Agent Perspective.Educational Evaluation and Policy Analysis，1992，14（4）：333-346；Kurt De Wit，Jef C.Verhoeven.Stakeholders in Universities and Colleges in Flanders.European Journal of Education，2000，35（4）：421-437.。但是，與企業(yè)不同的是，學校通常屬于非營利組織，出資者并不享有或者只享有部分學校所有權(quán)和剩余收益權(quán)⑧按照漢斯曼、Newhouse 和Frank 等的解釋，非營利性產(chǎn)權(quán)是為了解決諸如教育、醫(yī)療等復雜服務(wù)交易中生產(chǎn)者利用非對稱信息欺騙消費者進行不當謀利的問題，非營利性可以減少生產(chǎn)者這樣做的激勵，并將收益集中于額外的產(chǎn)品質(zhì)量改進。參見：亨利·漢斯曼：《企業(yè)所有權(quán)論》，北京：中國政法大學出版社，2002年版第340頁；Newhouse，J.Toward A Theory of Nonprofit Institutions： An Economic Model of a Hospital.American Economic Review，1970，60（1）： 64-74；Frank，R.，D.Salkever.The Supply of Charity Services by Nonprofit Hospitals： Motives and Market Structure.Rand Journal of Economics，1991，22（3）：430-445.。非營利性給學校治理帶來的一個重要問題是，在學校產(chǎn)權(quán)歸屬不明或者剩余激勵不足的情況下，誰來對校長進行有效的監(jiān)督呢？ 因此，基于產(chǎn)權(quán)論的角度，一些學者認為，相比營利性組織，學校等非營利性組織將存在更多的低效率現(xiàn)象，例如范圍更廣的偷懶現(xiàn)象，管理者將使用潛在利潤以獲取更大的非現(xiàn)金效用等。⑨R·科斯：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學派與新制度學派譯文集》，上海：上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，2000年版第79、227頁。然而，漢斯曼等的研究發(fā)現(xiàn)，非營利組織的治理問題并不像想象的那樣嚴重，營利和非營利組織效率差異其實很?、夂嗬h斯曼：《企業(yè)所有權(quán)論》，北京：中國政法大學出版社，2002年版第346頁。。他以美國醫(yī)院市場為例，盡管營利性醫(yī)院在20世紀60年代開始出現(xiàn)，以重視管理和經(jīng)營為特征，但是非營利性醫(yī)院并沒有因為營利性醫(yī)院的進入而受到任何影響，市場份額反而有所增加。漢斯曼主要從市場競爭的角度進行解釋。他認為，當非營利組織處于競爭性的市場環(huán)境時，它們能夠采用營利醫(yī)院所采用的管理技巧，不斷降低成本，提高企業(yè)的效率。①亨利·漢斯曼：《企業(yè)所有權(quán)論》，北京：中國政法大學出版社，2002年版，第347頁。因此，生存競爭可以有效約束非營利組織管理者的行為，降低代理成本②亨利·漢斯曼：《企業(yè)所有權(quán)論》，北京：中國政法大學出版社，2002年版，第30頁。。類似的觀點也存在于Lora cohen-Vogel、丘伯和泰利·默等對學校治理影響因素的研究中。在學生和家長可以選擇學校的情況下，學校為了留住他們，會積極回應(yīng)學生和家長的教育需求，在這種情況下，學校將會變得更有效率和創(chuàng)新性，學校官僚化職能會被有效降低。而在傳統(tǒng)的公共教育官僚系統(tǒng)中，學校缺乏有效的激勵機制，因為向?qū)W校分配的經(jīng)費沒有和它們提供的服務(wù)質(zhì)量之間建立聯(lián)系，公共教育機構(gòu)僅對政策制定者和政府官員而不是服務(wù)接受者的偏好負責。③Lora Cohen-Vogel.Integrating Accountability with Choice： Implications for School Governance.Peabody Journal of Education，2003，78（4）：4-28.因此，學校以何種形式進行組織，運行是否成功，在很大程度上反映了其所處的制度背景。美國的私立學校之所以比公立學校的運作更有效率，其原因在于它們擁有更多獨立于外部科層制體系控制的自主權(quán)。④約翰·E·丘伯、泰力·M·默：《政治、市場和學?！?，北京：教育科學出版社，2003年版第26-27頁。

二、產(chǎn)權(quán)安排與內(nèi)部治理

按照溫州市民辦教育綜合改革后的分類，翔宇中學屬于在民政部門登記管理的非營利性民辦事業(yè)單位法人。從學校資產(chǎn)構(gòu)成來看，翔宇中學資產(chǎn)分為兩個部分：一部分是政府前期基礎(chǔ)建設(shè)投資，包括學校建設(shè)用地、校舍及其附屬配套工程，資產(chǎn)總額為4.7 億，產(chǎn)權(quán)為國有。根據(jù)雙方協(xié)議，翔宇教育集團以租賃方式進行使用，租賃期20年，辦學前三年為零租金，第四年開始，每年租金為人民幣500萬元，以后逐年遞增50萬元。另外一部分就是翔宇教育集團后續(xù)的學?；椖俊⒔ㄖ镅b修、實驗實訓設(shè)備配置、師生教學生活和辦公等用具的購置等的投入，這部分投資金額約為5000萬元。根據(jù)《文件》的相關(guān)規(guī)定，翔宇教育集團對這部分資產(chǎn)享有的權(quán)利包括：（1）所有權(quán)。翔宇教育集團作為出資者，享有對這部分資產(chǎn)的所有權(quán)以及資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、繼承和贈與權(quán)利。在學校終止清償時，翔宇教育集團可以從剩余資產(chǎn)獲得按不高于經(jīng)確認的開辦金額返還。（2）收益權(quán)。舉辦者可以在扣除辦學成本，預(yù)留學校發(fā)展基金以及其他相關(guān)費用后從辦學結(jié)余中提取一定比例的獎勵經(jīng)費，年獎勵金額可按不超過出資人累積出資額為基數(shù)的銀行一年期貸款基準利率的2 倍（12%）計算。但是，根據(jù)了解，學校目前（并不排除以后）并無盈利打算。（3）使用權(quán)。對學校國有資產(chǎn)和自有資產(chǎn)的占有、支配和使用權(quán)利。

然而，作為學校所有者，翔宇教育集團不能直接經(jīng)營管理學校，而是委托職業(yè)校長進行專業(yè)化經(jīng)營管理，因此，翔宇中學也面臨著如何設(shè)立治理機制來防范校長機會主義行為的問題。根據(jù)治理理論，信息不對稱是學校治理問題產(chǎn)生的重要根源。為了有效約束校長的行為，學校所有者有必要加強對校長的監(jiān)督，通?？梢圆扇≡趯W校內(nèi)部組建特定的機構(gòu)和委派相應(yīng)的人員代表來進行。董事會是包括企業(yè)、學校等在內(nèi)的各種組織普遍采用的內(nèi)部治理機制。按照翔宇中學的章程規(guī)定，翔宇中學內(nèi)部治理實行董事會領(lǐng)導下的校長負責制模式，學校的主要權(quán)力機構(gòu)包括董事會和校長。董事會是學校的最高決策和監(jiān)督機構(gòu)，翔宇教育集團享有推薦理事的權(quán)利。目前，董事會成員共五人，除董事長為王玉芬外，其他四人都是直接負責學校運營事務(wù)的翔宇中學校長和副校長，這四人都沒有資金投入。董事會的權(quán)力包括：（1）制訂和修改學校章程、規(guī)章制度；（2）聘任或解聘校長；（3）審批學校的發(fā)展規(guī)劃，批準年度工作計劃；（4）籌措經(jīng)費及審核年度財務(wù)預(yù)、決算方案，增加或減少辦學資金的方案；（5）決定教職工的編制定額和工資標準；（6）決定學校合并、分立、變更、終止方案；（7）學校內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置。按照規(guī)定，董事會會議一般每年召開兩次，董事會全體會議必須有一半以上董事出席才能舉行。董事會議實行一人一票制，董事會作出決議，必須經(jīng)全體董事的過半數(shù)通過，其中聘任和解聘校長、制定和修改學校章程等重大決議須經(jīng)全體董事的2／3以上通過方為有效。校長是教學和行政的總負責人，對董事會負責，具體職權(quán)包括：（1）執(zhí)行學校董事會的決定；（2）實施發(fā)展規(guī)劃，擬訂年度工作計劃、財務(wù)預(yù)算和學校規(guī)章制度；（3）提議聘任或解聘應(yīng)由董事會聘任或解聘的管理人員；（4）聘任和解聘應(yīng)董事會聘任或解聘以外的學校工作人員，實施獎懲；（5）組織教育教學、科學研究活動，保證教育教學質(zhì)量；（6）負責學校日常管理工作；（7）學校董事會的其他授權(quán)。

從上述權(quán)力配置可以看出，翔宇中學內(nèi)部決策權(quán)力實際上劃分為兩部分：一部分是由董事會掌握的學校重大決策、批準和監(jiān)督權(quán)力，被稱為決策控制權(quán)力；另一部分是校長掌握的日常決策、提議和執(zhí)行權(quán)力，被稱為決策經(jīng)營權(quán)力。①尤金·法馬、邁克爾·詹森：《所有權(quán)、控制權(quán)與激勵——代理經(jīng)濟學文選》，上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2007年版第168-169頁。按照法馬和詹森的觀點，這種決策權(quán)力劃分可以形成一種組織內(nèi)部的決策科層控制模式，使代理人難以采取有利自己、損害所有者利益的行動。②尤金·法馬、邁克爾·詹森：《所有權(quán)、控制權(quán)與激勵——代理經(jīng)濟學文選》，上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2007年版第176頁。特別是由于所有者和經(jīng)營者風險責任不對稱等特點，這種內(nèi)部決策權(quán)力配置可以對一些重大決策進行預(yù)控，避免代理人惡意經(jīng)營給所有者造成重大損失。

然而，上述治理機制的有效性面臨以下幾個重要因素的制約：首先，翔宇中學所有者目前并不追求投資收益回報率，同時也不享有學校辦學積累的所有權(quán)③按照《意見》，登記為民辦事業(yè)單位法人的學校清償后的剩余資產(chǎn)可按不高于經(jīng)確認的開辦金額返還出資人，仍有結(jié)余的，可視情況獎勵出資人或繼續(xù)用于非營利性教育事業(yè)。參見：溫州市委、溫州市人民政府：《關(guān)于實施國家民辦教育綜合改革試點，加快教育改革與發(fā)展的若干意見》，2013年8月26日。，這種產(chǎn)權(quán)殘缺會在很大程度上降低所有者監(jiān)督校長的內(nèi)在積極性。其次，從董事會的結(jié)構(gòu)來看，除了董事長外，其余幾名既是董事會成員，又是學校高管成員，這種雙重身份使他們很難進行有效的自我監(jiān)督，同時，他們在學校的利益較少，也缺乏足夠的監(jiān)督激勵。第三，即使董事長想認真履責，也會面臨兩個重要的困難：一是由于其缺乏學校經(jīng)營的專業(yè)背景，因而很難實施有效的決策控制④Andrew D.Sparks 的研究發(fā)現(xiàn)，雖然名義上校長由董事會聘任，并對董事會負責，但是在實際中，如果學校董事會成員缺乏很強的學校運營的專業(yè)背景，這時他們往往指望校長的領(lǐng)導和指引，并會將很多決策權(quán)留給校長。參見：Andrew D.Sparks，Evolving Charter School Governance in a Complex accountability environment.Doctoral Thesis of University of Pennsylvania，2009 ：21，29.；二是除非董事長親自參加學校經(jīng)營管理過程，否則在監(jiān)督中會面臨很強的非對稱信息和高昂的監(jiān)督成本。

上述因素的存在意味著學校所有者將很難對校長管理層進行有效的決策控制，從而容易引發(fā)學校的內(nèi)部代理人問題。但是，根據(jù)我們的了解，上述問題并沒有在翔宇中學出現(xiàn)。根據(jù)學校負責人的介紹，在該校的運營中，董事長作為所有者，對身為經(jīng)營者的學校管理團隊“充分信任”，除了在學校辦學方向、投資等一些重大決策上會把關(guān)外，基本不干涉學校的教育教學和運營事務(wù)。從建校至今，由于自身經(jīng)營工作繁重，董事長除了在建校初期親自參與學校園林設(shè)計來過學校外，平時很少光臨學校，因此很難參與對校長管理層的監(jiān)督和控制。這里的問題是，在決策控制能力受到諸多不利因素影響的情況下，董事長如何憑借“信任”來維持一所大型學校的運營，或者說學校依靠什么機制來防范校長們的機會主義行為呢？

三、辦學競爭與外部治理

在內(nèi)部治理機制難以奏效的情況下，翔宇中學只能借助某種外部治理機制來解決內(nèi)部代理人問題。一種可能的方式是翔宇教育集團總部從外部對翔宇中學進行監(jiān)督，但是根據(jù)我們的了解，總部除了定期對各分校進行校園安全和財務(wù)紀律等規(guī)范檢查外，各分校在辦學和財務(wù)上均維持獨立運營。更重要的是，與內(nèi)部董事會相比，集團總部監(jiān)督面臨的困難有過之而無不及。另一種可能的方式是政府的外部監(jiān)督。在翔宇教育集團與永嘉縣政府的合作辦學協(xié)議中，雙方曾約定如因?qū)W校教育質(zhì)量低下、管理混亂造成惡劣影響，一年內(nèi)出現(xiàn)兩次以上責令整改仍達不到要求的，永嘉縣有權(quán)終止合同并收回校舍。但是，上述措施僅僅是保底性的，還無法確保翔宇中學“高端一流”的辦學目標實現(xiàn)。

在對翔宇中學調(diào)查的過程中，我們發(fā)現(xiàn)學校面臨的外部辦學競爭充當了一種有效的學校治理機制。與公辦學校具有穩(wěn)定的財政經(jīng)費投入保障不同，民辦學校必須完全依靠自己籌措經(jīng)費以維持生存和發(fā)展，因此必須真正面對外部的辦學競爭。隨著溫州民辦教育體制改革的推動和民辦學校平等辦學權(quán)利的逐步確立，公辦、民辦學校辦學分割的局面開始打破，統(tǒng)一的教育市場開始形成：首先，有效學校①這里的“有效學校”是指享受新的民辦教育政策和優(yōu)惠條件的民辦學校和傳統(tǒng)的公辦學校。數(shù)量在不斷增加。截至2014年10月，全市參加分類登記的民辦學校416所，其中登記為民辦事業(yè)法人376所，占全市民辦學校（包括幼兒園）總數(shù)的25%，學生數(shù)占47%，登記為企業(yè)法人40所。同時，2013年9月以來，政策利好帶來了教育投資的增加，全市新增學校114所，其中普通學校72所，培訓機構(gòu)42所，其中改善辦學條件或新建項目投資額在1000萬以上的學校和項目達21個。其次，教師人員市場逐步形成。按照溫州新的教師政策，凡具有教師任職資格、參加人事代理的民辦學校教師，均按公辦學校教師標準參加事業(yè)單位社會保險，同時，民辦學校教師的職稱評審、業(yè)務(wù)競賽、評優(yōu)評先、培訓等也納入同等標準。公辦學校與民辦學校教師身份待遇的同等化打破了傳統(tǒng)的公辦學校與民辦學校教師的二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了教師由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變的自由流通。截至2014年10月，民辦學校教師已參加人事代理5710 人，已參加事業(yè)單位社會保險2991 人。全市117所民辦學校與公辦學校結(jié)對，公辦學校教師支教民辦學校累計達1158 人。

統(tǒng)一教育市場的形成對翔宇中學辦學產(chǎn)生了重要的競爭壓力：（1）生源競爭。生源是學校辦學的“底線”要求，也關(guān)系到學校生源質(zhì)量的高低和所獲經(jīng)費的多寡。在學生具有充分選擇權(quán)的情況下，學校辦學聲譽、教育質(zhì)量和學費標準等將成為學生選擇的主要依據(jù)。按照目前浙江省的招生政策，除了高中階段有跨區(qū)限制外，民辦學校均可以面向全省自主招生，因此民辦學校之間、民辦學校與公辦學校之間存在激烈的生源競爭。根據(jù)了解，近些年，永嘉學生外流現(xiàn)象嚴重，全縣每年有1000多人流向鄰縣（市）學校，近500多個家庭為追逐優(yōu)質(zhì)教育資源到溫州市區(qū)購房外遷。按照翔宇中學與永嘉縣政府的協(xié)議，翔宇中學總體上面向社會自主招生，但要確保本縣戶籍的在校生高中段比例不低于60%、初中段不低于50%，同時按政府要求承擔部分永嘉籍公費生培養(yǎng)任務(wù)。但是，這種協(xié)議僅對翔宇中學構(gòu)成單方面約束，并不對學生選擇構(gòu)成約束，在其他公辦、民辦學?？梢宰灾髡猩那闆r下，翔宇中學面臨更大的招生壓力。（2）師資競爭。學校教育教學質(zhì)量主要依靠優(yōu)秀師資來維持，因此翔宇中學必須通過各種措施包括提供更高的薪酬待遇、更好的工作條件等來吸引優(yōu)秀教師。目前翔宇中學引進教師主要包括三種渠道：永嘉縣范圍內(nèi)招聘的公辦教師（保留公辦編制，合同期滿可回原單位任教②按照翔宇教育集團與永嘉縣的合作協(xié)議，翔宇中學從永嘉縣范圍內(nèi)招聘的公辦教師數(shù)不得超過學校在職教師總數(shù)的1／3。）、優(yōu)秀畢業(yè)生和縣外名師以及翔宇教育集團外地分校調(diào)來的教師，三者各占1／3。所有教師的聘用都由校方獨立考核決策，教師工資也都由學校承擔。為了吸引優(yōu)秀師資，翔宇中學給教師開出的年薪條件為高中教師20萬-30萬，初中教師10萬-20萬，平均達到20萬。根據(jù)學校負責人介紹，學校教師待遇條件主要參考了溫州當?shù)亟處煿べY水平狀況，同時也適當考慮了本校教師的工作量和要求。

上述辦學競爭為學校治理提供了三種重要機制：（1）經(jīng)營績效顯示機制。辦學競爭會匯集大量的利益相關(guān)者包括學生、家長、教師、教育投資者等的選擇信息，并最終形成市場公認的學校平均招生率、升學率、優(yōu)秀師資引進率和辦學利潤等指標信息，借助這些指標能夠較準確地衡量學校的辦學績效和經(jīng)營管理水平，從而有效緩解內(nèi)部董事會監(jiān)督中的非對稱信息問題。這里尤其以辦學利潤最重要。教育市場競爭意味著學校在生源和師資兩個市場上均沒有壟斷權(quán)力，學?；旧鲜羌榷ń逃?wù)和生產(chǎn)要素市場價格的接受者。在這樣的條件下，教育服務(wù)質(zhì)量和價格具有競爭力是學校生存和發(fā)展的一個必要條件，而這種競爭力的高低在很大程度上取決于校長對學校經(jīng)營的好壞。因此，充分競爭的教育市場使得校長的經(jīng)營管理水平與學校的辦學利潤水平相一致，從而大大簡化了對校長經(jīng)營管理的評價。（2）代理成本約束機制。校長的機會主義行為會給學校增加額外的代理成本，但是在實際中準確識別這種代理成本卻非常困難，校長完全可以將他的在職消費、超額福利等計入正常的辦學成本中去，因此單純依靠內(nèi)部的財務(wù)審計很難進行有效監(jiān)管。但是，辦學競爭的存在意味著學校存在十分有限的利潤空間，因此，校長的代理成本擴張不可能超過有限的利潤空間，否則將危及整個學校的生存和校長的職位。根據(jù)調(diào)查，盡管翔宇中學的辦學層次已經(jīng)超過溫州的一類水平，但是激烈的辦學競爭仍然使得學校的經(jīng)費收支處于緊張狀態(tài)。以2014年為例，翔宇中學的辦學收入（學費收入）約為6000萬元，但是學校優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)的提供，尤其是優(yōu)秀師資引進給學校帶來了較高的辦學成本，目前僅教職工人員成本就占到學校總收入的90%以上（一般公立學校的比例約為70%）。因此，目前學校運行仍處于虧損狀態(tài)，不足部分由翔宇集團借款提供。學校這種財務(wù)硬約束使校長難以將代理成本轉(zhuǎn)嫁到學校辦學成本中去。（3）職業(yè)聲譽機制。在能夠低成本地對校長的經(jīng)營績效進行評價的基礎(chǔ)上，學校就能依據(jù)校長的實際表現(xiàn)來做出是否聘用以及相應(yīng)薪酬標準等決定。根據(jù)我們的了解，翔宇中學對校長和副校長均采取聘用制度，聘用依據(jù)主要參考他們以前在公辦學?；蚱渌栌顚W校工作的經(jīng)歷和表現(xiàn)，以后也將定期對他們的表現(xiàn)進行考核以決定其后續(xù)的人事安排。在這個過程中，被證明有能力和對學校負責的校長人員，會被高薪聘用；反之，經(jīng)營不善就被替換，并且其薪酬將降低，甚至面臨失業(yè)威脅。這樣，基于對自身未來職業(yè)聲譽價值的追逐和珍惜，校長會主動約束自己的機會主義行為。

辦學競爭機制使兩權(quán)分離條件下所有者與校長之間激勵不相容變成相容，并推動翔宇中學一系列教育教學和管理創(chuàng)新行為的產(chǎn)生。為了吸引生源，翔宇中學主要在提高教育服務(wù)質(zhì)量上下足工夫。一方面，學校以翔宇教育集團為依托，發(fā)揮自身在教育教學上的優(yōu)勢。在課程上，學校為學生開設(shè)了大量選修課，總共達五十多門。高中階段，為適應(yīng)浙江省新高考科目選考政策，學校實行了全面走班，分層分類教學，引進泰思考試的TAST 考試技術(shù)，通過配置性考試分析學生的優(yōu)劣勢，幫助學生進行科學選科。在教學上，實施“理想課堂”，由教師先提供導學點，讓學生自主學習和講述，教師進行點撥，實現(xiàn)“教師少講，學生多講”，有效提高學生的學習效率。另一方面，學校充分研究家長和學生的教育需求，提供“精細化服務(wù)”。學校的思路是“底線+創(chuàng)造”，底線就是保證學生在校衣食住行的基本配備，這是所有學校必須做到的，“創(chuàng)造”就是在底線基礎(chǔ)上給學生提供更優(yōu)質(zhì)的細分服務(wù)，例如校園美化、多樣化飲食、便利的生活設(shè)施、細致周到的關(guān)愛、濃厚的校園文化等，讓家長和學生覺得物有所值。例如，為了給家長和學生留下與“高品質(zhì)”學校相符的印象，學校前期不惜斥資2000萬元進行大規(guī)模內(nèi)部園林建設(shè)和綠化，后期每年花費20萬元用于花草維護。學校也積極開發(fā)創(chuàng)建蘊含豐富文化底蘊的校園環(huán)境，斥資200萬建立了藏品豐富、種類齊全的昆蟲和海洋貝類博物館，并將培育學生良好品性、文化底蘊和自主能力的隱性課程融入學校的建筑命名、綠化設(shè)計和宿舍管理之中。

同時，為了解決辦學成本過高的問題，學校通過優(yōu)化內(nèi)部管理來降低非必要性辦學成本。一方面，學校實行內(nèi)部精細化管理，建立嚴格的成本支出規(guī)范，將成本控制落實到細節(jié)。例如，普通辦公打印嚴格限制單面打印和彩打，礦泉水容量大小需要根據(jù)會議時間長短相應(yīng)配備等。另一方面，學校不斷創(chuàng)新內(nèi)部管理流程以最大化降低管理成本。例如，在后勤管理上，教師只需要在教師信息群里發(fā)布辦公設(shè)備故障信息，學校維修人員就可以直接抵達，而無需通過后勤部門繁瑣的報修流程，這樣不但可以大大提高工作效率，而且可以最大化減少學校的非必要性人員配備。在管理決策上，學校充分發(fā)揮教職工參與的積極性，打破傳統(tǒng)的“自上而下”的科層模式，靈活地將“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合，從而提高決策的靈活性和高效性。例如，建設(shè)學校自然博物館的想法是由一名學校員工提議的，學校領(lǐng)導覺得這有助于培養(yǎng)學生的自然科學素養(yǎng)，于是馬上同意斥資興建。

經(jīng)過一年多時間，翔宇中學取得了顯著的辦學績效：一是遏制了當?shù)貙W生外流。該校以最短的時間獲得了社會廣泛認同，2014年秋季初中部計劃招生630 名，報名參加面試的學生高達5000人。二是引進了團隊人才。翔宇中學引進了100多名優(yōu)秀教師到永嘉工作，其中特級教師2 名、高級教師40 名，實現(xiàn)了永嘉有史以來最大規(guī)模的教育人才引進。三是節(jié)省了財政資金。根據(jù)永嘉教育局測算，如果當時沒有引入優(yōu)質(zhì)民辦教育，而是再辦一所同等規(guī)模的公立學校，該校每年財政投入不低于4000萬，辦學水平最多達到當?shù)氐亩愃?，而現(xiàn)在則是超一類水平。

四、基本結(jié)論和建議

通過翔宇中學案例分析，我們發(fā)現(xiàn)了一種通過教育市場競爭實現(xiàn)學校有效治理的基本模式。在這種模式中，生源和教師市場構(gòu)成民辦學校發(fā)展的重要環(huán)境，并給學校施加了強大的辦學壓力。辦學競爭可以從兩個方面促進學校的有效治理：第一，辦學競爭可以直接發(fā)揮利益相關(guān)者的選擇功能。民辦學校只有持續(xù)不斷地吸收優(yōu)質(zhì)生源、師資、更多的經(jīng)費投入等，才能獲得良好的發(fā)展，因此，學校辦學必須要考慮利益相關(guān)者的利益，學校的發(fā)展前景也有賴于對他們利益要求的回應(yīng)質(zhì)量，否則，學校就會面臨資源枯竭和生存危機，從而對學校校長經(jīng)營管理產(chǎn)生極強的間接約束作用。與內(nèi)部董事會相比，這種利益相關(guān)者的監(jiān)督效率更高，主要原因在于利益相關(guān)者的選擇會涉及自己的切身利益，因而會進行嚴謹?shù)脑u價和決策，同時這種監(jiān)督不是經(jīng)由某種公共程序或法律機制，而是通過非正式的利益相關(guān)者的“用腳投票”，因而實施成本較低。第二，辦學競爭會積累大量的利益相關(guān)者的選擇信息，并最終形成市場公認的招生率、優(yōu)秀師資引進率、辦學成本和收益、辦學聲譽等指標信息。借助這些簡單的指標信息，董事會可以較容易地對校長經(jīng)營管理水平和責任心狀況進行評價，從而緩解非對稱信息問題。

因此，辦學競爭可以在很大程度上替代學校內(nèi)部治理機制功能，大大減輕董事會的管理壓力，同時，董事會也可以借助辦學競爭形成的公開指標信息對校長管理層進行監(jiān)督和評價，從而保證學校內(nèi)部治理過程的透明性、客觀性和低成本，進而可以客觀和明確地對學校管理層實施獎懲。由此，民辦學校治理獲得了能夠?qū)崿F(xiàn)對于學校管理層監(jiān)督的外部環(huán)境。實際上，這種必要的辦學競爭條件，就是民辦學校治理的首要條件和基本機制。我們可以稱之為學校外部治理機制或者利益相關(guān)者通過教育市場對學校經(jīng)營管理者的間接控制。從學校有效治理的角度出發(fā)，溫州民辦教育體制改革的貢獻在于破除了民辦教育發(fā)展的歧視性體制束縛和政策障礙，促進了統(tǒng)一教育市場的形成，從而為學校治理塑造了有效的外部辦學競爭環(huán)境。

翔宇中學案例也為公立學校治理改革提供了重要的啟示。目前，我國很多公立學校正在大力進行以學校章程、理（董）事會等為主要內(nèi)容的治理機制改革。這種改革的目的十分明確，就是通過建立這種新的制度或機構(gòu)來健全學校內(nèi)部的決策和監(jiān)督機制，從而更有效地約束校長管理層的行為。但是，根據(jù)本文的分析，有效的學校治理的基礎(chǔ)不在于內(nèi)部治理機制，而在于充分的外部辦學競爭環(huán)境。對于學校而言，如果沒有外部辦學競爭，理事會依然獲得不了學校經(jīng)營管理的充分信息，也解決不了對校長管理層的有效約束問題，學校治理問題就依然不可避免。因此，我國公立學校治理問題并非在于學校內(nèi)部管理體制的缺陷，而是學校外部缺乏競爭的問題，公立學校治理改革的重點應(yīng)該是外部治理而非內(nèi)部治理改革。目前，應(yīng)該通過簡政放權(quán)切實落實公立學校的教育教學、經(jīng)費使用、人事、招生等各項辦學自主權(quán)，同時要積極打破民辦教育發(fā)展的不平等條件，積極引入社會資本進入教育領(lǐng)域，從而最終推動多元化辦學和競爭格局的形成。