陜西省通信管理局│張濤

電信業(yè)飛速發(fā)展暴監(jiān)管“短板”

陜西省通信管理局│張濤

電信業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，使得原本就相對(duì)落后的監(jiān)管機(jī)制更加捉襟見肘。

自我國(guó)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)組建以來(lái)，有力維護(hù)了廣大用戶的合法權(quán)益，為電信業(yè)的穩(wěn)定健康發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。但伴隨著電信業(yè)新技術(shù)、新業(yè)務(wù)的快速更新，電信監(jiān)管“短板”逐漸暴露出來(lái)。

監(jiān)管依據(jù)亟待完善

目前電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法依據(jù)主要是《電信條例》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》及部門規(guī)章和內(nèi)部司局下發(fā)的規(guī)范文件。由此產(chǎn)生兩大問題：第一，法律適用性較小；第二，權(quán)威不足。此外，監(jiān)管立法層次較低、法律滯后性和可操作性方面也存在諸多問題。

立法層次較低。規(guī)范電信活動(dòng)及相關(guān)活動(dòng)的法律規(guī)范缺乏整體性構(gòu)架，法律體系內(nèi)部存在沖突和不協(xié)調(diào)。例如，保障電信建設(shè)的《中華人民共和國(guó)電信條例》與《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》、《物業(yè)管理?xiàng)l例》的沖突導(dǎo)致實(shí)踐中糾紛不斷，制約了電信設(shè)施建設(shè)的效率，嚴(yán)重影響了“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略及“互聯(lián)網(wǎng)+”計(jì)劃的進(jìn)程。

法律存在嚴(yán)重的滯后性。隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)的快速發(fā)展，現(xiàn)有法律、法規(guī)已不能滿足新科技、新業(yè)務(wù)的發(fā)展需要，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)與各行業(yè)融合發(fā)展的新特點(diǎn)，亟需完善不適應(yīng)科技發(fā)展和管理的現(xiàn)行法規(guī)及政策規(guī)定。

法律規(guī)定過于原則化，缺乏操作性。通信業(yè)立法存在立法框架條文較多、詳細(xì)程度與明確性較差、可操作性較差等問題。例如，《電信條例》中關(guān)于電信設(shè)施建設(shè)與保護(hù)的規(guī)定，重行為陳述而輕違法處罰，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏行業(yè)外行政權(quán)威和執(zhí)法抓手，造成“有法不依”、“違法難究”等現(xiàn)象。

電信監(jiān)管能力有限

我國(guó)目前的電信監(jiān)管體制實(shí)行的是部、省兩級(jí)監(jiān)管體制，通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)只設(shè)置到省級(jí)層面，地市沒有監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這樣的監(jiān)管體制已難以適應(yīng)信息通信業(yè)的發(fā)展需要。惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)、互聯(lián)互通障礙、消費(fèi)者權(quán)益受侵害等事件在地市以下的基層電信市場(chǎng)時(shí)有發(fā)生，而目前的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員集中分布在中央和省級(jí)部門，地市級(jí)以下基本缺位，發(fā)生違法事件，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)距離事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)較遠(yuǎn)，反饋速度和處理能力受影響。

電信監(jiān)管職能分散。政府職能交叉、“政出多門”、“多頭管理”是我國(guó)行政體制長(zhǎng)期以來(lái)的一大頑癥,電信監(jiān)管領(lǐng)域也沒逃脫這一痼疾,統(tǒng)一的監(jiān)管職能被不同部門分割，導(dǎo)致責(zé)、權(quán)、利的嚴(yán)重不平衡,致使監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)法成為政府、競(jìng)爭(zhēng)者、消費(fèi)者等各方利益的平衡協(xié)調(diào)者。

人員配備問題。面對(duì)蓬勃發(fā)展的信息通信業(yè)，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員數(shù)量相對(duì)有限，省級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員數(shù)量一般不超過20人，行政資源捉襟見肘。在人員結(jié)構(gòu)方面，法律人才稀缺，運(yùn)用法律思維和法律方式解決問題的能力尚待提高。

監(jiān)管力度問題。自2008年實(shí)行“大部制”以來(lái)，電信監(jiān)管在部級(jí)層面監(jiān)管職能被各司局分別行使，力量分散，缺少牽頭部門對(duì)各省電信監(jiān)管進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)，實(shí)踐中各省通信管理局在執(zhí)法過程中遇到的問題缺乏統(tǒng)一有效指導(dǎo)。

法律雖然賦予電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管處罰權(quán)，但在實(shí)際中使用并不充分，監(jiān)管處罰的警示震懾作用需進(jìn)一步強(qiáng)化。首先,由于網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)本身具有虛擬性、隱蔽性和跨地域性等特征，為監(jiān)管部門對(duì)網(wǎng)絡(luò)違法經(jīng)營(yíng)等行為開展監(jiān)管帶來(lái)了發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、取證等環(huán)節(jié)上的困難；其次，省一級(jí)電信管制機(jī)構(gòu)雖然在性質(zhì)上屬于中央政府主管部門的派出機(jī)構(gòu)，在人員、財(cái)政、職責(zé)等方面獨(dú)立于地方政府和企業(yè)，但這些機(jī)構(gòu)脫胎于當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)電信企業(yè)，人員之間有千絲萬(wàn)縷的關(guān)聯(lián)，因此容易陷入“管制者陷阱”，成為“管制俘虜”，因而需科學(xué)可行的問責(zé)機(jī)制。

編輯｜趙艷薇 zhaoyanwei@bjxintong.com.cn