摘 要 分析指出市場(chǎng)條件下我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題，提出“完善土地承包相關(guān)法律法規(guī)、因地制宜選擇土地流轉(zhuǎn)形式、規(guī)范和健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織、準(zhǔn)確定位政府在土地流轉(zhuǎn)中的作用”等建議。

關(guān)鍵詞 市場(chǎng)條件；農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；問(wèn)題；建議

中圖分類(lèi)號(hào)：F323 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2016.19.032

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土地資源的使用承包權(quán)歸農(nóng)民所有，通過(guò)家庭承包等合法的形式，農(nóng)民將經(jīng)營(yíng)權(quán)交給別的農(nóng)戶(hù)或者是企業(yè)，自己仍然保留承包權(quán)，這就是目前農(nóng)村流行的土地流轉(zhuǎn)。這是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的必然產(chǎn)物，在一定程度上能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模化、集約化發(fā)展。新農(nóng)村改革，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必然要求農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)。但是在市場(chǎng)條件下，很多地方的土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)低效、混亂的局面，農(nóng)民的權(quán)益受到侵害，反而對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。面對(duì)問(wèn)題，政府應(yīng)該發(fā)揮好管理和服務(wù)的職能，給農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的市場(chǎng)、社會(huì)、法治環(huán)境，提供保障。

1現(xiàn)狀與問(wèn)題

1.1土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，缺乏約束

雖然土地流轉(zhuǎn)早就存在，然而目前土地流轉(zhuǎn)的程序并沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)普遍存在“三多三少”現(xiàn)象，即親戚朋友流轉(zhuǎn)的多，專(zhuān)業(yè)大戶(hù)流轉(zhuǎn)的少；轉(zhuǎn)包、出租或代耕的多，轉(zhuǎn)讓的少；口頭協(xié)商多，文字協(xié)議少。由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不受約束，比較主觀和隨意，存在很多的不確定因素，很容易出現(xiàn)矛盾。此外，土地流轉(zhuǎn)持續(xù)的時(shí)間比較短，很少有能夠超過(guò)一年流轉(zhuǎn)時(shí)間期限的。土地流轉(zhuǎn)較多流于口頭程序，村民沒(méi)有簽訂合同的習(xí)慣和認(rèn)知，而且很多流轉(zhuǎn)都發(fā)生在在熟人、親戚、朋友之間進(jìn)行，沒(méi)有通過(guò)市場(chǎng)交易，礙于人情世故，很難進(jìn)行約束，走程序更是無(wú)從談起。對(duì)于這種現(xiàn)象，當(dāng)?shù)卣惨暥灰?jiàn)，大多數(shù)流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民對(duì)法律知識(shí)不熟悉，在后期出現(xiàn)糾紛時(shí)，最終受到傷害的還是農(nóng)民自己[1]。

1.2土地流轉(zhuǎn)糾紛重重

在村民之間的土地流轉(zhuǎn)很少簽訂合同，為后期流轉(zhuǎn)糾紛埋下隱患。這樣的土地流轉(zhuǎn)的利益關(guān)系不確定，權(quán)利和義務(wù)也沒(méi)有明確規(guī)定；在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，雙方?jīng)]有完善的利益協(xié)調(diào)機(jī)制和協(xié)調(diào)中介，受到經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及市場(chǎng)變化的限制，利益糾紛難免；在大部分農(nóng)村地區(qū)，村干部忽視村民的權(quán)益，對(duì)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)制度不重視，為了盡快加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)，片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，嚴(yán)重的甚至侵害到村民的正當(dāng)利益，還有的農(nóng)村不顧及當(dāng)?shù)氐膶?shí)際困難和問(wèn)題，盲目追求流轉(zhuǎn)目標(biāo)及任務(wù)，沒(méi)有從村民的利益出發(fā)，強(qiáng)行促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，必然也會(huì)產(chǎn)生糾紛。

有的農(nóng)村在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，改變了農(nóng)耕土地的使用方法。例如，很多農(nóng)耕用地被挖成魚(yú)塘，或者種植樹(shù)木；有的搞非農(nóng)建設(shè)，建企業(yè)、廠房或者民用住宅，這些都沒(méi)有嚴(yán)格遵守國(guó)家的土地流轉(zhuǎn)政策，違背了農(nóng)民的意愿。此外，在經(jīng)濟(jì)增速放緩、下行壓力大的環(huán)境下，經(jīng)常出現(xiàn)承包人因資金鏈斷裂合同違約，群眾利益得不到保障，誘發(fā)上訪(fǎng)甚至集訪(fǎng)現(xiàn)象發(fā)生。

1.3土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小、效益低

很多大型企業(yè)和種植大戶(hù)希望進(jìn)行土地大規(guī)模利用和經(jīng)營(yíng)，但很多市場(chǎng)上交易的土地都比較零散、規(guī)模小。大部分小規(guī)模的土地都在散戶(hù)間流動(dòng)，小規(guī)模承包，很少向大戶(hù)經(jīng)營(yíng)者流動(dòng)。這樣就限制了土地流轉(zhuǎn)的期限和集中程度，小規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)不利于機(jī)械化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。農(nóng)業(yè)用地的市場(chǎng)價(jià)值得不到體現(xiàn)，受益很低。此外，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，租金的確定各地有很大的差距，這基本上取決于合同雙方的簡(jiǎn)單約定，沒(méi)有固定的市場(chǎng)價(jià)格可言。時(shí)間較短的土地流轉(zhuǎn)一般用實(shí)物支付，時(shí)間較長(zhǎng)的用現(xiàn)金支付[2]。

1.4土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不完善，農(nóng)民認(rèn)識(shí)模糊

在農(nóng)村，農(nóng)民生活的最基本的保障就是土地，這也是其重要的生產(chǎn)生活資料，這種對(duì)土地的依賴(lài)性在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)更為明顯，由于他們對(duì)土地根深蒂固的情結(jié)，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后自己的收益，對(duì)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生抵觸情緒，有的甚至拋荒也不敢流轉(zhuǎn)給其他租戶(hù)，導(dǎo)致撂荒、遺棄土地的現(xiàn)象不斷增加。在這些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的農(nóng)村，很多農(nóng)戶(hù)處于傳統(tǒng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)階段，由于傳統(tǒng)觀念的限制，他們擔(dān)心自己的土地承包權(quán)被剝奪導(dǎo)致失去保障，客觀上制約了土地流轉(zhuǎn)。尤其是目前農(nóng)村社會(huì)保障制度還沒(méi)有完全建立起來(lái)，不能解決農(nóng)民的后顧之憂(yōu)，農(nóng)民長(zhǎng)期以來(lái)形成的對(duì)土地的依附性仍將長(zhǎng)期存在。

2對(duì)策與建議

2.1完善土地承包相關(guān)法律法規(guī)

現(xiàn)行法律規(guī)定，土地的所有權(quán)屬于集體，使用權(quán)屬于農(nóng)民個(gè)人，實(shí)際上這對(duì)所有權(quán)的規(guī)定并不明確，集體還包括集體的經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體，這樣并不利于權(quán)利的劃分。應(yīng)該進(jìn)一步提高農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法制化水平，界定清楚權(quán)益，制定相關(guān)的土地交易的規(guī)范。完善法律法規(guī)，加強(qiáng)宣傳，提高農(nóng)民和村干部的法律意識(shí)水平。此外，審批土地必須按照法律規(guī)范，禁止弄虛作假，對(duì)審批的土地進(jìn)行拆分。在土地流轉(zhuǎn)中違反法律的行為，要嚴(yán)厲處罰，尤其對(duì)于土地被非法占用的行為，要嚴(yán)厲禁止、收回或者復(fù)耕。對(duì)于違反法律構(gòu)成犯罪事實(shí)的人員應(yīng)該追究刑事責(zé)任[3]。

2.2因地制宜選擇土地流轉(zhuǎn)形式

由于我國(guó)農(nóng)村占地面積大，各個(gè)地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展水平不同，市場(chǎng)成熟水平、政府職能行使水平有差別，故在選擇規(guī)模經(jīng)營(yíng)的方式時(shí)，應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況，要考慮到當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)市場(chǎng)的需求及傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，選擇最佳的土地流轉(zhuǎn)形式，以市場(chǎng)發(fā)展為導(dǎo)向，優(yōu)化資源配置，避免盲目“一刀切”。只有這樣，才能協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)民利益之間的關(guān)系，進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

2.3規(guī)范和健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，也應(yīng)該遵循市場(chǎng)的等價(jià)交換，在市場(chǎng)化的過(guò)程中，規(guī)范和健全中介組織才有利于完善市場(chǎng)化的土地流動(dòng)制度。（1）對(duì)農(nóng)民土地要進(jìn)行合理評(píng)估、確定等級(jí)，提高價(jià)格的合理性，為公平交易打下基礎(chǔ)。（2）允許發(fā)展有利于土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織，完善信息系統(tǒng)，及時(shí)給農(nóng)民提供土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)需求的可靠信息，幫助農(nóng)民按程序辦理手續(xù)。（3）建立信托中心，將農(nóng)民不愿意耕種的土地有償收集起來(lái)，實(shí)現(xiàn)公司的規(guī)范化經(jīng)營(yíng)[4]。

2.4準(zhǔn)確定位政府在土地流轉(zhuǎn)中的作用

市場(chǎng)條件下，政府在推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)時(shí)，要準(zhǔn)確定位，通過(guò)法律、金融等方式成為保障農(nóng)民利益的中堅(jiān)力量，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)程序。（1）政府部門(mén)可以提供土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)惠政策，完善相關(guān)的法規(guī)，鼓勵(lì)農(nóng)民合理進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，提供經(jīng)濟(jì)環(huán)境保障，提高社會(huì)治安水平，確保經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)的安全性。（2）由于流轉(zhuǎn)后的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系有些復(fù)雜，政府應(yīng)該加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)后的產(chǎn)權(quán)的監(jiān)督和管理，確保土地使用方式轉(zhuǎn)變合理，避免耕地受到破壞，提高土地利用率，切實(shí)保障農(nóng)民的權(quán)益。（3）政府作為管理者，可以對(duì)農(nóng)民土地使用權(quán)及使用方式進(jìn)行合理調(diào)控和監(jiān)督，而不是運(yùn)用行政方式干涉農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)方式的選擇。所以，政府在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，應(yīng)準(zhǔn)確定位在管理和服務(wù)上，還可以建立相應(yīng)的管理中心，為流轉(zhuǎn)雙方提供咨詢(xún)，指導(dǎo)雙方根據(jù)相關(guān)承包法律法規(guī)簽訂合同，并進(jìn)行監(jiān)督[5]。

參考文獻(xiàn)：

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[4]王艷平.新時(shí)期完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2010（2）：26-28.

[5]孫佑海.土地流轉(zhuǎn)制度研究[M].北京：中國(guó)大地出版社，2001. （責(zé)任編輯：敬廷桃）