何 霖

(四川文理學院學報編輯部，四川達州635000)

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我國巨災風險管理法律制度研究綜述

何 霖

(四川文理學院學報編輯部，四川達州635000)

強化巨災風險管理是應對巨災風險最有效的手段，相關法律制度則是巨災風險管理的基石與保障。從立法概況、自然災害防治救助、具體制度、巨災風險分散四個方面對我國巨災風險管理法律制度研究予以總結，并分析其不足之處。

巨災風險管理；防災減災；法律制度

一、巨災風險管理法律制度之價值

巨災風險波及范圍大，造成損失嚴重，一旦發(fā)生，受災民眾基本難以承受，甚至對國民經濟和社會秩序造成強烈沖擊。因此，完善相關法律法規(guī)，強化風險管理成為應對巨災最重要且最為緊迫之舉措。

(一)強化風險管理是應對巨災風險最有效的手段

對于巨災風險，人們只能在非常有限的程度上加以管理。面對一般自然災害，人們可以通過各種方式防災、減災，甚至可以通過技術手段避免災害的發(fā)生；但在面對巨型自然災害時，一般的防御手段基本上難見成效。[1]比如，人們根本無法干預地震、臺風的發(fā)生，只能在災前消極防御、災后積極救濟，但災害終究還是會造成巨大的損失。巨型自然災害永遠不會因為風險管理的干預而消除。因此，巨災風險管理的目標只能是巨災損失最小化。

在我國，巨災風險管理主要集中在災前防災、災中減災、災后救濟三個方面，但由于起步較晚，對巨災風險的認識不足，綜合性防災減災法律法規(guī)缺乏，巨災風險管理體制還需進一步協調，相關主體的職責還需要明確，利用市場手段分散巨災風險的能力也極為有限。

(二)法律制度是巨災風險管理的重要保障

巨災風險管理離不開法律制度的保障。在巨災風險管理體系的構建和完善中，法律制度的設計居于首要地位。巨災風險管理的順利實施，需要具有強制力的法律制度確定其運行規(guī)則、方法，明確政府的職能，強化參與主體地位，為其實施提供良好的運行環(huán)境。只有充分發(fā)揮立法的引領、先行功能，對風險管理的相關制度進行前瞻性、創(chuàng)新性、可行性的設計，才可能將災前的風險控制、風險融資、評估預警與災中的應急減損及災后的風險融資、相關賠付形成一個有機整體；只有以完備的法律制度提供充分的保障和強有力的監(jiān)督，我國巨災風險管理體系才能真正發(fā)揮作用。

二、我國巨災風險管理法律制度研究現狀

我國巨災風險管理理論研究始于20世紀80年代，早期研究成果較少，最早的文獻為李嘉華、魏潤泉《保險危險》(中國金融，1980年第9期)一文中對巨災風險的論述。進入21世紀后，相關成果相對較為豐富，目前能查詢到的著作就有上百部，博士學位論文近百篇，碩士學位論文數百篇。與之相對應的是，我國巨災風險管理法律制度理論研究則較為欠缺。目前可見的、最早研究災害防治法律法規(guī)的文獻為張澤想《亟需制定<自然災害防治法>》(法學雜志，1992年第1期)。之后，國內學者開始針對《防洪法》《防震減災法》等展開研究。目前，相關研究主要集中在立法概況、自然災害防治救助法律制度、具體法律制度(《防災減災法》《防震減災法》《防洪法》《氣象法》等)、巨災風險分散機制法律制度四個方面。

(一)巨災風險管理立法概況研究

張鵬等《近30年中國災害法律法規(guī)文件頒布數量與時間演變研究》一文，以萬方數據為基礎，對我國近30年來自然災害法律法規(guī)文件頒布數量的差異、頒布時間的演變予以分析。[2]

潘國臣、李雪霜、王志生《我國巨災風險管理法規(guī)建設的現狀與立法》一文，從巨災風險的損害性、巨災風險管理的涉及面與正外部性等方面，對加強巨災風險管理法規(guī)建設的必要性予以探討；揭示現行巨災風險管理法規(guī)建設存在的不足，剖析其原因在于法規(guī)建設滯后、巨災風險管理相關理論及實踐落后；并就最佳風險管理效果與可操作性探討我國巨災風險管理立法之方向。[3]

李寧等《中國自然災害應急法律體系的數量差異分析》一文，分析我國主要的7種自然災害相關法律法規(guī)文件的數量差異，以此分析其完備性，提出立法之方向。[4]

(二)自然災害防治、救助法律制度研究

1.自然災害防治法律制度研究成果

專著。王建平《減輕自然災害的法律問題研究》，[5]“在深入分析自然災害的法律特性、防災減災法理的基礎上，對防災減災的法律價值、國家行為意義、災區(qū)和災民的特征、賑災的法律機制、災害狀態(tài)的法律對策、國家的減災責任、災區(qū)的減災責任和《防震減災法》修訂等問題，進行了深入的研究分析”。[6]此外，碩士學位論文楊恩《災害防治法律制度研究》(西南政法大學，2005)、朱曉宇《我國災害防治法律對策研究》(西南政法大學，2008)、林俊君《氣象災害防御管理法律化探析》(西南政法大學，2010)、王志香《我國自然災害防治法律制度研究》(山東師范大學，2011)、張永衡《我國自然災害防治法律制度研究》(河南大學，2012)、姜喆《我國地質災害防治立法研究》(中國地質大學，2012)、王強《貴州省自然災害防治法律問題研究》(貴州民族大學，2013)、申言?！段覈仲Y源防災減災法律問題研究》(東北林業(yè)大學，2014)也從不同角度對我國自然災害防治法律制度進行論證分析。

2.自然災害救助法律制度研究成果

該領域研究成果主要對我國自然災害救助方式、規(guī)則的法律制度建設予以探討。碩士學位論文詳見李國華《我國自然災害救助法制建設研究》(湘潭大學，2006)、鄭燕《我國自然災害救助法律制度研究》(西南財經大學，2009)、路敏《我國災害應急法制之研究》(復旦大學，2009)、張梅《自然災害行政救助法律制度探析》(中國政法大學，2010)、樊文博《論我國自然災害行政救助的立法完善》(中南大學，2010)、顧凌之《地方政府自然災害救助權運行法治化探析》(華東政法大學，2012)、王曉倩《我國農業(yè)自然災害救助法律制度研究》(西南大學，2015)。期刊論文以應松年《巨災沖擊與我國災害法律體系的完善》(中國應急管理，2010年第9期)等為代表。

(三)我國巨災風險管理具體法律制度研究

1.《防災減災法》研究

目前，我國暫未出臺針對綜合性災害風險的《防災減災法》，少數學者在研究中有所規(guī)劃、論證。對于防災減災法的研究，最早見于董廉方《關于制定<防災減災法>的建議》(北京規(guī)劃建設，1998年第15期)，到2011年，貴州大學方印等學者連續(xù)刊發(fā)多篇論文，對我國防災減災法的基本問題進行探討。如方印、蘭美?！段覈?防災減災法>的立法背景及意義》(貴州大學學報：社會科學版，2011第2期)，方印、蘭美海、唐德龍《論我國<防災減災法>的主要功能》(法制與社會，2011第8期)，方印、褚洪光《我國<防災減災法>的立法起草建議》(貴陽學院學報：社會科學版，2011第3期)，方印、蘭美海、李慶鋒、王凱、褚洪光《論我國<防災減災法>的立法起草》(人口.社會.法制研究，2012年第1期)，張楠《淺論我國<防災減災法>的新原則》(商品與質量，2012第S1期)，寧偉《論防災減災法的性質定位》(2012年全國環(huán)境資源法學研究會年會論文集，2012年6月)，方印《我國<防災減災法>立法基本問題研究》(中國減災，2012第19期)，方印、蘭美?！段覈罏臏p災法的性質與地位問題初探》(災害學，2013年第1期)，方印《論我國防災減災法的基本原則》(貴州警官職業(yè)學院學報，2013第2期))等。

2.《防震減災法》相關研究

在中國知網(以下同)，以“防震減災法”進行篇名檢索，搜得文獻257條，主要集中在2008年、2009年，分別為57、84條之多。2009年《防震減災法》修訂之后，文獻多為對該法之解讀。

代表作有：尹偉東《<中華人民共和國防震減災法>執(zhí)法時效淺析》(防災技術高等?？茖W校學報，2005年第2期)、李三練《完善中國防震減災法的對策建議》(城市與減災，2008年第1期)王建平、唐儀萱《災民身份的認定與災后重建救助協調——以<防震減災法>修改為視角》(中國司法，2008年第8期)、唐景見、鄭妍《關于地震應急救援(<防震減災法>解讀) 》(防災博覽，2008年第8期)、張紅梅、魏電信《新<防震減災法>淺議——以汶川8.0級地震為例》(災害學，2009年第4期)、魏華林、向飛《地震災害保險制度的法律依據和前提條件——兼評<中華人民共和國防震減災法>第45條》(武漢大學學報：哲學社會科學版，2009年第6期)、李紀恩、李一行、張蕾《防震減災法與突發(fā)事件應對法異同分析》(防災科技學院學報，2009年第4期)、張建毅等《防震減災法制度完善的若干思考》(科技信息，2010年第36期)、哈輝《<中華人民共和國防震減災法>在玉樹地震災后恢復重建中的作用》(高原地震，2015年第S1期)等。

3.《防洪法》相關研究

以“防洪法”進行篇名檢索，得到文獻117條，其中學術性文獻較少。較有代表性的有：

期刊論文。魏國忠《談談<防洪法>的特點》(河北水利，1998年第1期)、萬楚雄《洪水保險與<防洪法>》(上海保險，1999年第7期)、馬擁軍、余富基《對<防洪法>實施十年來的法律思考》(人民長江，2008年第11期)、何少斌等《我國防洪法的理性分析》(中國防汛抗旱，2007年第4期)、《防洪法》立法后評估課題組《<防洪法>立法后評估》(水利發(fā)展研究，2012年第9期)等。

4.《氣象法》相關研究

以“氣象法”進行篇名檢索，得文獻173條，其中較有代表性的有：

碩士學位論文。張建榮《江西氣象災害應急管理機制的完善研究》(南昌大學，2010)，林俊君《氣象災害防御管理法律化探析》(西南政法大學，2010)，盧華《內蒙古地區(qū)防雷行政執(zhí)法研究》(內蒙古師范大學，2011)。

期刊論文。丁凡、鄧紹瑛《論我國氣象法的屬性及氣象資源》(環(huán)境與開發(fā)，2000年第1期)，伊萌《公益事業(yè)VS經濟利益——來自氣象法調研的思考》(公民導刊，2006年第1期)，焦冶《論氣象法的本質》(職業(yè)時空，2008年第8期)，鈕敏、蔣潔《<氣象災害防御法>立法研究》(未來與發(fā)展，2008年第11期)，鐘艷君《論我國氣象立法體系的缺陷與完善》(法制與經濟(中旬刊)，2009年第8期)，徐駿、何亮亮《氣象法初論：基本范疇、調整對象與特征》(理論月刊，2009年第12期)，董勤《<氣象法>的修訂須以可持續(xù)發(fā)展為目標》(法學，2010年第5期)，宋曉丹、鈕敏《雙重利益博弈下氣象法之變革》(求索，2011年第11期)等。

(四)巨災風險分散機制法律制度研究

1.巨災風險證券化法律制度研究

國內學者對于巨災風險分散機制，如巨災風險證券化(巨災債券、巨災期權等)研究較多，但對相關法律制度的設計較少。

專著。王飛所著《巨災債券風險的法律控制——以保險風險證券化為背景》一書，以其博士學位論文為基礎，重點探討巨災債券的風險控制與監(jiān)管制度，提出監(jiān)管制度建設的建議。[7]此外，李勇權《巨災保險風險證券化研究》(中國財政經濟出版社，2005年)、謝世清《巨災保險連接證券》(經濟科學出版社，2011年)、李永《中國巨災債券運作機制與定價研究》(同濟大學出版社，2012年)主要對巨災風險證券化運行機制進行設計，但對相關法律制度的建設有所提及。

學位論文。比較有代表性的有：謝小東《我國巨災保險風險證券化立法問題研究》(湖南大學，2009年)、葛鈺繁《我國巨災保險風險證券化的法律探究》(華中科技大學，2011年)、熊磊《巨災保險風險證券化中SPRV的法律規(guī)制研究》(華南理工大學，2012年)、王京《巨災保險證券化SPRV法律問題研究》(西南政法大學，2014年)、趙文婧《我國巨災保險證券化法律問題研究》(蘭州大學，2015年)等。另有期刊論文、會議論文、報紙文獻若干。

2.巨災保險法律制度研究

國內學界對巨災保險法律制度的研究，始見于2006年李學勤《論我國巨災保險法的構建》一文。[8]目前巨災保險法律制度相關的專著有：何霖《我國巨災保險立法研究》(西南財經大學出版社，2014年)，任自力《中國巨災保險法律制度研究》(中國政法大學出版社，2015年)。何著以制度設計的方式解決了我國巨災保險之可行性、我國巨災保險立法之可行性、我國巨災保險立法之基本理念、我國巨災保險立法的框架設計等基本理論問題，極大豐富了我國巨災保險法及巨災保險制度的研究。[9]任著研究重點在于國際立法經驗及其借鑒、若干核心法律制度設計兩部分，對巨災保險的資金歸集、理賠、巨災保險基金的設立與運行、巨災保險管理機構的設置等進行了深入系統(tǒng)的研究。[10]

2016年9月4日查詢中國知網得見，以“巨災/地震/洪水/臺風+保險立法/法律”為篇名的文獻有130余篇，其中博士論文3篇，碩士論文30篇。

博士論文：隋祎寧《日本地震保險法律制度研究》(吉林大學，2010年)、梁昊然《論我國巨災保險制度的法律構建》(吉林大學，2013年)，宗寧《我國巨災保險法律制度研究》(西南政法大學，2013年)。

碩士論文：以許均《我國巨災保險法律制度研究》(華東政法大學，2008年)，寧晨《構建我國巨災保險法律制度研究》(華中師范大學，2009年)，劉洪國《中國地震保險法律制度構建研究》(湖南大學，2009年)，張琳《我國巨災保險立法研究》(重慶大學，2010年)等為代表。

期刊、報紙、學術輯刊文章若干，其中，李學勤《論我國巨災保險法的構建》(2006年第2期)、黃軍輝《巨型災害保險法律制度的構建》(國家檢察官學院學報，2007年第3期)、冼青華《論我國巨災保險立法的歷程、現狀與改進》(重慶理工大學學報，2010年第2期)、任自力《美國洪水保險法律制度研究——兼論其變革對中國的啟示》(清華法學，2012年第1期)等頗具代表性。

3.巨災風險基金法律制度研究

專著。潘席龍《巨災補償基金制度研究》分為巨災補償制度、巨災補償基金組織結構與內部治理、財產組織、發(fā)行債券、資金動作幾個部分，對法律制度有所涉及，但研究重點在于基金籌集、運行、管理機制的設計。[11]

碩士學位論文。蔡夢陽《農業(yè)巨災風險基金法律制度構建研究》通過對農業(yè)巨災風險的性質、我國建立農業(yè)巨災風險基金法律制度的必要性的探討，結合其他國家和地區(qū)的成功經驗，對我國農業(yè)巨災風險基金法律制度的建立和完善提出建議。[12]王艷《農業(yè)巨災保險基金法律制度研究》則對我國農業(yè)巨災保險基金法律制度建設的基本內容從制度模式、籌集、管理及運用四個方面進行了重點探討。[13]

三、我國巨災風險管理法律制度研究之不足

當前，我國在自然災害風險管理領域頒布實施有《防震減災法》《防洪法》《保險法》《氣象法》《海洋環(huán)境保護法》等法律及若干部門規(guī)章、地方性法規(guī)，從法律到行政法規(guī)、部門規(guī)章，再到地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，我國巨災風險管理法律體系已初步建立，但還有待完善。尤其缺乏一部綜合性防災減災法律總攬全局，將我國應對各類巨災風險的災前防御、災中減損、災后救濟等風險管理手段整合成一個有機整體。在理論研究領域，學界對巨災風險管理法律制度的研究和開發(fā)還處于初級階段，研究較少，重視不夠，相關研究亟待進一步加強。具體表現為：

(一)成果較少

巨災風險管理法律制度已有研究成果相對較少，目前僅有4部專著面世。另有博士學位論文、碩士學位論文、報刊文章若干。國內學者主要對國內外立法現狀、立法的必要性、立法內容等問題給予了重點關注，為我國巨災風險管理法律制度的完善提供了一定的理論基礎和智力支持。但與其他法律制度研究成果相比，仍顯薄弱，成果少，精品更少。

(二)重視不夠

學界對巨災保險法律制度重視不足，多數研究集中于巨災風險管理領域，尚需進一步認識法律制度在巨災風險管理體系中的重要地位。

(三)內容分散

受我國現有立法的影響，既有成果對巨災風險管理法律制度的研究較為分散，很少從整體上對巨災風險管理法律制度建設進行全面、系統(tǒng)的研究；研究者側重于巨災風險管理具體制度構建，對巨災風險管理法律制度的理論基礎、立法理念很少進行深入的探討；對巨災風險管理法律制度的相關細則研究不夠，有些領域尚未涉及。

[1] 埃瑞克·班克斯.巨災保險[M].杜 墨，任建暢，譯，北京：中國金融出版社，2011：3.

[2] 何 霖.我國巨災保險立法研究[M].成都：西南財經大學出版社，2014：1.

[3] 張 鵬，等.近30年中國災害法律法規(guī)文件頒布數量與時間演變研究[J].災害學，2011(3)：109-114.

[4] 潘國臣，李雪霜，王志生.我國巨災風險管理法規(guī)建設的現狀與立法[J].四川理工學院學報：社會科學版，2012(1)：73.

[5] 李 寧，等.中國自然災害應急法律體系的數量差異分析[J].自然災害學報，2012(4):1-7.

[6] 王建平.減輕自然災害的法律問題研究[M].北京：法律出版社，2008:1-3.

[7] 姜世波.國際救災法：一個正在形成的國際法律部門[J].科學經濟社會，2012(1):47.

[8] 王 飛.巨災債券風險的法律控制——以保險風險證券化為背景[M].北京：法律出版社，2016：7.

[9] 何 霖.我國巨災保險法律制度研究現狀及展望[J].四川文理學院學報，2012(4)：54.

[10]任自力.中國巨災保險法律制度研究[M].北京：中國政法大學出版社，2015：2.

[11]蔡夢陽.農業(yè)巨災風險基金法律制度構建研究[D].北京：中央民族大學，2012：2.

[12]王 艷.農業(yè)巨災保險基金法律制度研究[D].長沙：湖南大學，2012：3.

[13]潘席龍.巨災補償基金制度研究[M].成都：西南財經大學出版社，2011：1.

[責任編輯 范 藻]

An Review of Catastrophe Risk Controlment Legislation Study in China

HE Lin

(Journal Edition of Sichuan University of Arts and Sciences, Dazhou Sichuan 635000, China)

The catastrophe risk management is the best way to cope with it and the laws and regulations related to it are the safeguard of the management. The review of the studies summarizes the introudtion of legislation, the precaution and salvation to the nature disasters, the specific regulations and the allocations of catastrophe risks. Then the shortcomings are discussed.

catastrophe risk management; disaster prevention and mitigation; legislation

2016-09-16

國家社會科學基金西部項目“我國巨災保險法律制度研究”(12XFX028)

何 霖(1982—)，男，四川宣漢人。副研究員，主要從事災害法與保險法研究。

OF438；F842

A

1674-5248(2016)06-0077-05