楊洪曉

(中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院 公共管理系，北京 100048）

【政法研究】

中國(guó)社會(huì)治理模式下社會(huì)組織協(xié)同治理問(wèn)題研究

楊洪曉

(中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院 公共管理系，北京 100048）

社會(huì)治理有多種不同的模式，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家最具代表性的是自由主義模式和法團(tuán)主義模式。在中國(guó)，由于基本國(guó)情的不同，形成的是政府主導(dǎo)、社會(huì)輔助的治理模式。這種模式的形成有中國(guó)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和歷史經(jīng)驗(yàn)，是理解中國(guó)社會(huì)治理發(fā)展的關(guān)鍵所在。在政府主導(dǎo)的背景下，社會(huì)組織越來(lái)越多地協(xié)同參與治理的過(guò)程和領(lǐng)域，對(duì)有效治理的實(shí)現(xiàn)和民主政治的發(fā)展有非常重要的意義。但是，目前其功能的發(fā)揮受到三重困境的制約，即國(guó)家與社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)型的困境、社會(huì)組織發(fā)展的管理體制困境以及社會(huì)組織自身的困境，解決這些問(wèn)題的關(guān)鍵在于加快政府職能的轉(zhuǎn)變。

社會(huì)組織；社會(huì)治理；協(xié)同治理；政府職能轉(zhuǎn)變

一、西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)治理的代表性模式

在全球范圍內(nèi)，社會(huì)治理是伴隨全球公民社會(huì)的形成和壯大，以及治理理論的提出而發(fā)展起來(lái)的。自20世紀(jì)70年代末以來(lái)，西方社會(huì)率先興起了一股治理的潮流，強(qiáng)調(diào)通過(guò)各種公共的和私人的手段對(duì)日益擴(kuò)大的社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行多元化管理。社會(huì)治理是對(duì)傳統(tǒng)政府管制的超越，它解決了許多原來(lái)單純依靠政府無(wú)法解決的問(wèn)題。作為社會(huì)治理運(yùn)動(dòng)開(kāi)展基礎(chǔ)的治理理論，發(fā)展到今天經(jīng)過(guò)了三個(gè)階段，第一個(gè)階段強(qiáng)調(diào)以政府作為治理的核心，第二個(gè)階段強(qiáng)調(diào)社會(huì)自組織的治理，第三個(gè)階段綜合了前兩個(gè)階段，強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)組織對(duì)公共事務(wù)的“協(xié)同治理”，認(rèn)為良好治理的實(shí)現(xiàn)依賴于國(guó)家、社會(huì)組織以及公民個(gè)人之間的良性互動(dòng)[1]。現(xiàn)代西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)治理實(shí)踐都是在協(xié)同治理理論的基礎(chǔ)上開(kāi)展起來(lái)的。由于各國(guó)社會(huì)治理的基礎(chǔ)不一樣，由此所形成的社會(huì)治理模式也存在種種不同?？傮w來(lái)說(shuō)，在發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐中，自由主義模式和法團(tuán)主義模式是其中最具代表性的兩種模式。

自由主義治理模式又稱多元主義治理模式，其基本特點(diǎn)是重視自由，強(qiáng)調(diào)利益集團(tuán)在社會(huì)生活中的重要性，認(rèn)為利益集團(tuán)是最主要的社會(huì)行動(dòng)者；社會(huì)問(wèn)題的解決既有賴于利益集團(tuán)的自治與合作共治，也有賴于國(guó)家政策的施行；國(guó)家權(quán)力領(lǐng)域是開(kāi)放的，沒(méi)有任何一個(gè)利益集團(tuán)在其中占據(jù)主導(dǎo)地位，各利益集團(tuán)在不同的政策領(lǐng)域施加不同的影響，最終形成一種多元治理的格局。自由主義治理模式以英美國(guó)家為代表，其主要代表人物是美國(guó)學(xué)者羅伯特·達(dá)爾。

另一種流行模式，即法團(tuán)主義治理模式的形成受德國(guó)學(xué)者菲利普·施密特的影響很大。施密特將法團(tuán)主義界定為一種“利益代表系統(tǒng)”，該系統(tǒng)的功能“在于把存在于公民社會(huì)之中的組織化利益輸入到國(guó)家的決策結(jié)構(gòu)中”[2]。法團(tuán)主義治理模式的主要特點(diǎn)是社會(huì)被劃分為不同的功能領(lǐng)域，每一領(lǐng)域都有自己的代表性組織或團(tuán)體；法團(tuán)的總體數(shù)量是有限的，法團(tuán)按照層級(jí)化原則進(jìn)行組織，不同法團(tuán)之間是非競(jìng)爭(zhēng)性的；法團(tuán)和國(guó)家之間存在密切的關(guān)系，法團(tuán)被整合進(jìn)國(guó)家的利益代表系統(tǒng)，為國(guó)家所認(rèn)可或批準(zhǔn)，具有本領(lǐng)域的代表權(quán)，法團(tuán)則在領(lǐng)導(dǎo)人、資源獲取等方面接受國(guó)家的相對(duì)控制。法團(tuán)主義治理模式以挪威、瑞典等北歐國(guó)家為代表。

自由主義和法團(tuán)主義是西方發(fā)達(dá)國(guó)家最具代表性的兩種社會(huì)治理模式，它們的實(shí)施均取得了不錯(cuò)的效果。相比而言，自由主義模式更加側(cè)重社會(huì)組織的自我治理和相互競(jìng)爭(zhēng)，法團(tuán)主義模式則表現(xiàn)出更強(qiáng)的國(guó)家干預(yù)色彩，側(cè)重法團(tuán)與國(guó)家的合作。當(dāng)然，它們的成功并不表示它們是放之四海而皆準(zhǔn)的定理，一個(gè)國(guó)家采取什么樣的治理方式，主要取決于該國(guó)的具體國(guó)情。相似的國(guó)情可以采納相似的制度模式，不同的國(guó)情而采納同樣的制度模式，則很可能會(huì)帶來(lái)悲劇的結(jié)果。

二、中國(guó)社會(huì)治理模式下的政府和社會(huì)組織

在中國(guó)，社會(huì)治理是在轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾突出和加強(qiáng)和諧社會(huì)建設(shè)的背景下提出來(lái)的，社會(huì)治理一開(kāi)始就具有較強(qiáng)的官方背景，是政府為解決社會(huì)矛盾而提出的一套風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制，其目的是解決問(wèn)題、化解矛盾、維護(hù)社會(huì)秩序和穩(wěn)定，為國(guó)家的發(fā)展奠定良好的社會(huì)基礎(chǔ)。由于基本國(guó)情的差異，中國(guó)的社會(huì)治理表現(xiàn)出與西方發(fā)達(dá)國(guó)家完全不同的特征，官方文件所確立的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)治理格局非常清楚地表明了這一特征。在中國(guó)的社會(huì)治理體系中，包括執(zhí)政黨在內(nèi)的政府對(duì)于社會(huì)治理發(fā)揮著基礎(chǔ)性的和關(guān)鍵性的主導(dǎo)作用，政府總攬社會(huì)治理全局，決定社會(huì)治理的方向和進(jìn)展，對(duì)重要的社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，并對(duì)不同治理主體的行為進(jìn)行管理和協(xié)調(diào)。社會(huì)組織在社會(huì)治理中發(fā)揮協(xié)同作用，它們屬于社會(huì)治理的輔助主體，在接受或承認(rèn)政府主導(dǎo)的情況下，在各自領(lǐng)域里發(fā)揮協(xié)同治理的作用。中國(guó)的社會(huì)治理模式在強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)組織的合作方面具有法團(tuán)主義的某些特征，但政府的作用更為突出，社會(huì)組織的作用則要弱一些。

中國(guó)所采取的“政府主導(dǎo)、社會(huì)輔助”的社會(huì)治理模式是由中國(guó)的基本現(xiàn)實(shí)決定的。在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的基本對(duì)比中，國(guó)家控制著許多重要的資源，主導(dǎo)著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)自身發(fā)育遲緩，公民社會(huì)雖然逐漸形成和發(fā)展，但在許多方面都未能脫離國(guó)家的控制。在“強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)”的背景下，中國(guó)采取了一種“官主民輔”的社會(huì)治理模式。這種社會(huì)治理模式的形成，也與過(guò)去幾十年間黨和政府在國(guó)家管理過(guò)程中所形成的經(jīng)驗(yàn)和習(xí)慣有關(guān)，集權(quán)主義的經(jīng)歷為以后社會(huì)治理的發(fā)展留下了重要的歷史遺產(chǎn)。對(duì)中國(guó)社會(huì)治理模式的探索，必須要深刻認(rèn)識(shí)政府和社會(huì)組織在社會(huì)治理體系中的定位和相互關(guān)系。

(一）社會(huì)治理體系中的政府主導(dǎo)

一國(guó)社會(huì)治理模式的形成是由歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)狀況共同決定的，歷史經(jīng)驗(yàn)提供了重要的經(jīng)驗(yàn)借鑒和制度約束，現(xiàn)實(shí)狀況則決定了各種可能的路徑選擇。黨政主導(dǎo)的社會(huì)治理模式的形成，深受中國(guó)過(guò)去的歷史經(jīng)驗(yàn)的影響。新中國(guó)成立后，中國(guó)很快形成了一套全能主義的治理結(jié)構(gòu)，國(guó)家全面覆蓋社會(huì)，黨和政府主宰了從國(guó)家政治到個(gè)人生活的所有方面。[3]改革開(kāi)放后，國(guó)家開(kāi)始放權(quán)，社會(huì)逐漸獲得自身發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立使國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系漸趨合理，但長(zhǎng)期以來(lái)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理的過(guò)程中，政府仍然習(xí)慣沿用行政命令和社會(huì)控制，這背后當(dāng)然有維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和鞏固執(zhí)政地位的考慮。長(zhǎng)期的集權(quán)管理經(jīng)驗(yàn)使政府在社會(huì)治理過(guò)程中更希望突出自己的主導(dǎo)地位，而不是削弱這種地位。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)所形成的集權(quán)政治結(jié)構(gòu)以及對(duì)權(quán)威的強(qiáng)調(diào)和遵從，也是政府主導(dǎo)型社會(huì)治理模式形成的一個(gè)有利歷史因素。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，在國(guó)家與社會(huì)的對(duì)比中，盡管國(guó)家早已不是全能型國(guó)家，社會(huì)相比之前也已獲得了很大的發(fā)展，但國(guó)家與社會(huì)對(duì)比的基本格局沒(méi)有改變，國(guó)家仍然控制著社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵方面，國(guó)家在制度政策的制定、重要的稀缺資源(如土地、金融貸款、能源等）的分配等方面仍然牢牢把握控制權(quán)，并且國(guó)家也已發(fā)展出一套有效的對(duì)社會(huì)進(jìn)行管控的微觀機(jī)制和手段。國(guó)家仍然是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的主要力量，公民社會(huì)雖已形成并獲得發(fā)展，但相比于政府仍然弱小得多，很難挑戰(zhàn)政府的權(quán)威。在這種國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的背景下，建立起政府主導(dǎo)的社會(huì)治理模式是符合中國(guó)實(shí)際的自然而然的做法。

一種社會(huì)治理模式的有效與否，不在于其是否理想，而首先在于其是否符合現(xiàn)實(shí)，只有合乎現(xiàn)實(shí)的才可能是有效的，不合乎現(xiàn)實(shí)的則肯定是無(wú)效的。政府主導(dǎo)的社會(huì)治理模式符合中國(guó)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)，發(fā)揮政府主導(dǎo)的作用也有利于更好地推動(dòng)社會(huì)治理的發(fā)展：中國(guó)許多社會(huì)治理問(wèn)題的根源在于政府，無(wú)論是要求政府完善管理還是放開(kāi)管理，對(duì)這些問(wèn)題的解決都繞不開(kāi)政府，發(fā)揮政府的積極的主導(dǎo)作用更有利于問(wèn)題的解決；政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展是后發(fā)展國(guó)家實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展的普遍做法，快速發(fā)展的社會(huì)能夠?yàn)榱己玫墓裆鐣?huì)的發(fā)展提供更多的空間，有利于更好地社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的形成。

(二）社會(huì)治理體系中的組織協(xié)同

社會(huì)治理以與國(guó)家相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)的存在為前提，社會(huì)越發(fā)達(dá)、社會(huì)自組織的治理結(jié)構(gòu)越完善，越可能產(chǎn)生良好的社會(huì)治理效果。社會(huì)治理內(nèi)含社會(huì)組織的自我管理，并視社會(huì)組織為社會(huì)治理的當(dāng)然主體。然而，在不同國(guó)家，由于國(guó)情社情的不同，社會(huì)組織在社會(huì)治理中的地位差別較大。在中國(guó)，社會(huì)組織是以政府輔助者的身份參與社會(huì)治理的，其在社會(huì)治理中的功能定位是“社會(huì)協(xié)同”，這一定位肯定了社會(huì)組織在社會(huì)治理中應(yīng)該具有的主體地位，使其能夠以合法身份參與管理，然而這一定位與社會(huì)組織作用的充分發(fā)揮之間還是有距離的。社會(huì)組織協(xié)同功能的定位是由目前社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及社會(huì)組織自身?xiàng)l件決定的。改革開(kāi)放之前，中國(guó)處于一種“總體性社會(huì)”的狀況，一個(gè)無(wú)所不包、無(wú)所不能的“全能型國(guó)家”覆蓋了整個(gè)社會(huì)，社會(huì)沒(méi)有獨(dú)立的發(fā)展空間，社會(huì)組織要么被取締，要么被整合進(jìn)國(guó)家體系。改革開(kāi)放之后，政府逐漸放權(quán)，伴隨政府職能的轉(zhuǎn)變和調(diào)整，社會(huì)獲得越來(lái)越大的自我發(fā)展的空間，公民社會(huì)逐漸形成和發(fā)出自己的聲音。與此同時(shí)，社會(huì)組織也如雨后春筍一樣發(fā)展起來(lái)，成為社會(huì)生活中一股鮮活的力量，其數(shù)量多達(dá)幾十萬(wàn)至數(shù)百萬(wàn)。[4]縱向來(lái)看，社會(huì)組織從無(wú)到有，從有到多，所取得的發(fā)展是很大的，這種發(fā)展為社會(huì)組織的參與管理奠定了基礎(chǔ)；橫向來(lái)看，社會(huì)組織仍然處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，社會(huì)組織在許多方面都依賴于政府，其自身的發(fā)展面臨不少瓶頸和障礙，社會(huì)組織在管理制度、資金、人員、能力等方面都存在很多問(wèn)題，這些情況限制了社會(huì)組織作用的發(fā)揮，使其目前主要以協(xié)同者的身份參與社會(huì)治理。社會(huì)組織的協(xié)同管理作用對(duì)于彌補(bǔ)政府功能的不足具有重要意義，并且社會(huì)組織所具有的專業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)以及與基層社會(huì)的密切聯(lián)系,常常使它們?cè)谏鐣?huì)治理中的作用更為突出?？梢灶A(yù)見(jiàn)，在今后社會(huì)治理的過(guò)程中，社會(huì)組織的作用將越來(lái)越重要。

三、社會(huì)組織對(duì)社會(huì)治理的協(xié)同參與

在寬泛的意義上，社會(huì)組織也可稱為非政府組織(NGOs）、民間組織、志愿組織、非營(yíng)利組織、第三部門等。一般認(rèn)為，社會(huì)組織是指在政府、企業(yè)和家庭領(lǐng)域之外以追求公共利益為目標(biāo)而建立起來(lái)的組織形態(tài)，社會(huì)組織具有非政府性、非營(yíng)利性、志愿性、獨(dú)立性和公益性等特征。社會(huì)組織類型多樣，分布在幾乎所有的社會(huì)領(lǐng)域。社會(huì)組織是衡量公民社會(huì)發(fā)育狀況的重要指標(biāo)，一個(gè)發(fā)達(dá)的公民社會(huì)通常意味著存在數(shù)量眾多、種類豐富、組織運(yùn)作良好的社會(huì)組織。自改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)變，我國(guó)的社會(huì)組織取得了快速的發(fā)展，出現(xiàn)了一場(chǎng)所謂的“社團(tuán)革命”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2010年，全國(guó)在民政部門登記的各類社會(huì)組織有44.6萬(wàn)個(gè)，有備案的城市街道社區(qū)群眾性社會(huì)組織20多萬(wàn)個(gè)，農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)4萬(wàn)多個(gè)[5]。除正式登記注冊(cè)的組織之外，還有數(shù)量更多的沒(méi)有登記備案的社會(huì)組織在活動(dòng)著，其總數(shù)可能高達(dá)三百多萬(wàn)個(gè)，而且每年以8%-10%的速度在增長(zhǎng)。[6]這些社會(huì)組織活躍在社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，為社會(huì)治理的開(kāi)展提供了非常重要的基礎(chǔ)。

(一）社會(huì)組織協(xié)同治理的基本價(jià)值

社會(huì)組織協(xié)同治理意義重大，其最重要的意義表現(xiàn)在兩個(gè)基本方面：第一，有利于優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)有效治理的實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐證明，在社會(huì)事務(wù)管理方面，單獨(dú)的市場(chǎng)機(jī)制或者政府機(jī)制都無(wú)法實(shí)現(xiàn)完全的治理，“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的存在需要有一種新的機(jī)制來(lái)彌補(bǔ)其功能的不足，社會(huì)組織正是作為第三種機(jī)制來(lái)積極參與對(duì)公共事務(wù)的治理的。社會(huì)組織治理作用的發(fā)揮與其自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)密不可分。社會(huì)組織具有自愿性、自治性等特點(diǎn)，組織規(guī)模小，結(jié)構(gòu)靈活，在聯(lián)系基層、貼近現(xiàn)實(shí)方面，具有天然的優(yōu)勢(shì)。另外，社會(huì)組織往往以某一領(lǐng)域作為自己的活動(dòng)范圍，在專業(yè)事務(wù)管理方面具有明顯的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)。這些因素決定了社會(huì)組織在參與治理方面有著不可替代的作用。第二，有利于增強(qiáng)公民社會(huì)，推動(dòng)民主政治發(fā)展。社會(huì)組織自身的狀況本身就是公民社會(huì)發(fā)展的重要指標(biāo)，社會(huì)組織發(fā)展越成熟，越有利于公民社會(huì)的建設(shè)。社會(huì)組織的發(fā)展也有利于民主政治的進(jìn)步，許多社會(huì)組織自身就具有民主的價(jià)值觀念和追求，是促進(jìn)民主發(fā)展的一股力量。在動(dòng)員和組織民眾進(jìn)行各種活動(dòng)的過(guò)程中，社會(huì)組織也增強(qiáng)和提升了民眾對(duì)自己權(quán)利的意識(shí)，并使民眾學(xué)會(huì)了一些重要的組織、溝通、協(xié)調(diào)技能。

(二）社會(huì)組織協(xié)同治理的范圍

伴隨社會(huì)組織發(fā)展規(guī)模的不斷膨脹，以及國(guó)家與社會(huì)關(guān)系調(diào)整所不斷釋放的新的社會(huì)空間，社會(huì)組織參與社會(huì)治理的范圍也越來(lái)越大，目前已幾乎涵蓋了社會(huì)治理的各個(gè)領(lǐng)域。社會(huì)組織參與治理的范圍不僅包括教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、勞動(dòng)、慈善等公益領(lǐng)域，還包括一些中介服務(wù)和工商服務(wù)等。一份社會(huì)調(diào)查顯示，全國(guó)有六萬(wàn)多個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)系和服務(wù)企業(yè)會(huì)員達(dá)2000多萬(wàn)，有四萬(wàn)多個(gè)學(xué)術(shù)團(tuán)體聯(lián)系和服務(wù)專家學(xué)者達(dá)500多萬(wàn)，專業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)系專業(yè)組織1000多萬(wàn)家。[7]不僅社會(huì)組織協(xié)同治理的范圍擴(kuò)大了，社會(huì)組織協(xié)同治理的程度和效果也越來(lái)越好，在某些領(lǐng)域和問(wèn)題的解決中都有非凡的表現(xiàn)，比如在汶川抗震救災(zāi)和北京奧運(yùn)會(huì)期間，各類社會(huì)組織積極行動(dòng)，各顯所長(zhǎng)，取得了非常好的治理效果，彰顯了社會(huì)組織協(xié)同治理的積極作用。

(三）社會(huì)組織協(xié)同治理的基本方式

社會(huì)組織協(xié)同治理的基本方式有兩種：一是社會(huì)自治的方式。社會(huì)自治的方式是社會(huì)組織通過(guò)自身或與其他社會(huì)組織合作而對(duì)社會(huì)事務(wù)實(shí)施治理的方式，社會(huì)自治包括行業(yè)自律、技術(shù)支持、協(xié)調(diào)溝通、直接資助等一些具體的治理手段。社會(huì)自治主要適用于社會(huì)化程度較高、社會(huì)組織發(fā)展較成熟的領(lǐng)域，比如教育、環(huán)保、災(zāi)難救助等領(lǐng)域，以及社會(huì)組織的自我管理。社會(huì)自治的發(fā)展反應(yīng)出公民社會(huì)領(lǐng)域的擴(kuò)大和社會(huì)自組織、自管理能力的增強(qiáng)，具有重要的表征意義。隨著國(guó)家與社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)自治的領(lǐng)域越來(lái)越擴(kuò)大，自治的能力也越來(lái)越增強(qiáng)。二是與政府合作治理的方式。社會(huì)組織與政府在諸多領(lǐng)域進(jìn)行合作治理，具體的合作方式有接受直接資助、簽訂合同購(gòu)買服務(wù)、接受政府委托、政策咨詢、代管等。社會(huì)組織與政府合作的范圍非常廣泛，尤其在一些基礎(chǔ)領(lǐng)域和重要領(lǐng)域，與政府的合作更是必不可少的，如醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)保、慈善等。由于政府所握有的資源充沛，社會(huì)組織與政府的合作治理能夠更快地解決問(wèn)題，也更有利于推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展和提升社會(huì)組織的影響力。

四、社會(huì)組織協(xié)同治理的三重困境

社會(huì)組織是社會(huì)治理的重要主體，其地位的確立源自對(duì)公民社會(huì)需求多樣性的回應(yīng)，以及政府在提供公共物品和服務(wù)方面存在的不足。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨公民社會(huì)的分化和社會(huì)組織自身的發(fā)展壯大，社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用也越來(lái)越重要。十八大以來(lái)，黨和政府更是把培育和發(fā)展社會(huì)組織作為一項(xiàng)重要任務(wù)來(lái)抓。但是，受諸多因素的影響，社會(huì)組織的發(fā)展仍然面臨諸多困境，限制了其作用的積極發(fā)揮，社會(huì)組織在社會(huì)治理過(guò)程中所發(fā)揮的作用仍然有限，政府主導(dǎo)甚至唱獨(dú)角戲的情況仍很常見(jiàn)。社會(huì)組織協(xié)同治理所面臨的困境可歸為三個(gè)層面：宏觀層面國(guó)家與社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)型的困境，中觀層面社會(huì)組織管理體制的困境，以及微觀層面社會(huì)組織自身發(fā)展的困境。

(一）國(guó)家與社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)型的困境

社會(huì)組織在什么社會(huì)空間、多大社會(huì)空間里生存和發(fā)展，與政府行政理念和公共政策取向有著很大的關(guān)聯(lián)。我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，調(diào)整國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，國(guó)家從大量的社會(huì)領(lǐng)域退出，一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)空間正在形成和發(fā)展，但在許多領(lǐng)域，這種轉(zhuǎn)型并不順利，國(guó)家不僅沒(méi)有真正退出，反而通過(guò)各種方法加強(qiáng)了控制。國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整主要體現(xiàn)為政府職能的轉(zhuǎn)變，政府職能轉(zhuǎn)變的核心是從“全能型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢拚?，?qiáng)調(diào)政府從一般的領(lǐng)域退出，由“劃槳者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嬲摺?。在政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，政企分開(kāi)、政社分開(kāi)、政事分開(kāi)是職能轉(zhuǎn)變的重要目標(biāo)，政企分開(kāi)的目標(biāo)已大致完成，但與公民社會(huì)密切相關(guān)的政事分開(kāi)、政社分開(kāi)仍無(wú)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，大大制約了自主性社會(huì)空間的形成，限制了社會(huì)組織的活動(dòng)和發(fā)展空間。政府職能轉(zhuǎn)變絕不是一項(xiàng)輕松的任務(wù)，其面臨的一大挑戰(zhàn)就是既得利益集團(tuán)的阻礙，在改革過(guò)程中所產(chǎn)生的部門利益，已經(jīng)成為阻礙改革進(jìn)一步發(fā)展的主要阻力，它們不會(huì)輕易地從已經(jīng)獲益的社會(huì)領(lǐng)域中退出。另外，政府對(duì)社會(huì)總是抱持一種不信任的態(tài)度，擔(dān)心一旦放開(kāi)管理，會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響。政府職能轉(zhuǎn)變的困境已經(jīng)成為制約社會(huì)組織發(fā)展和作用發(fā)揮的重大障礙。

(二）社會(huì)組織發(fā)展的管理體制困境

我國(guó)社會(huì)組織管理體制形成于上世紀(jì)八九十年代，當(dāng)時(shí)為規(guī)范和加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的管理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，國(guó)家形成了一套對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行管理的辦法。這套制度發(fā)展到今天，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，成為制約社會(huì)組織發(fā)展的重大瓶頸。這種束縛主要表現(xiàn)在：其一，雙重管理體制提高了社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻，限制了社會(huì)組織合法身份的獲取。我國(guó)對(duì)社會(huì)組織實(shí)行“歸口登記、分級(jí)管理”的雙重管理制度，社會(huì)組織在成立時(shí)必須要掛靠在某一業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)之下，才能在民政部門登記，否則就不能注冊(cè)為合法的社會(huì)組織，登記注冊(cè)的社會(huì)組織必須接受業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)和民政部門的雙重管理。由于尋找業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)困難，以及其他在會(huì)員人數(shù)、注冊(cè)資金、活動(dòng)場(chǎng)地等方面的困難，許多社會(huì)組織無(wú)法獲得合法身份，只能以“非法”身份游離于民政部門監(jiān)管之外。其二，有關(guān)社會(huì)組織的立法規(guī)范不完善，法律制度建設(shè)滯后。我國(guó)對(duì)社會(huì)組織并沒(méi)有統(tǒng)一的法律規(guī)范，長(zhǎng)期以來(lái)主要是依國(guó)務(wù)院所頒布的三個(gè)條例：《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，以及民政部門所頒布的一些部門規(guī)章，來(lái)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行管理。由于社會(huì)環(huán)境的變化，這些行政法規(guī)的內(nèi)容規(guī)定早已落后于現(xiàn)實(shí)的需要，不能對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行有針對(duì)性的指導(dǎo)，并且行政法規(guī)的法律效力較低，不能完全承擔(dān)對(duì)社會(huì)組織規(guī)范引導(dǎo)的功能。

(三）社會(huì)組織自身存在的困境

這些年，盡管社會(huì)組織發(fā)展很快，但其自身仍然存在很多問(wèn)題，限制了社會(huì)組織參與治理的能力。社會(huì)組織自身存在的困境主要有：第一，資金短缺。社會(huì)組織資金來(lái)源主要有三種途徑：政府撥款、社會(huì)捐贈(zèng)、會(huì)費(fèi)和服務(wù)收費(fèi)。政府撥款占了社會(huì)組織資金來(lái)源的大部分，但只有與政府聯(lián)系密切的社會(huì)組織才能獲得政府撥款，大量草根組織很難獲得政府撥款。社會(huì)捐贈(zèng)在社會(huì)組織資金構(gòu)成中占有一定比例，但數(shù)額不大，而且來(lái)源不穩(wěn)定。會(huì)費(fèi)和服務(wù)收費(fèi)是部分社會(huì)組織重要的資金來(lái)源，但總體數(shù)額仍然不大，而且容易變質(zhì)為盈利活動(dòng)。對(duì)于許多社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，資金不足、資金來(lái)源不穩(wěn)定，是限制其發(fā)展的一大障礙。第二，專業(yè)人才不足。當(dāng)前社會(huì)組織在發(fā)展中均面臨專業(yè)人才不足的問(wèn)題，以專業(yè)化程度較高的基金會(huì)為例，2011年我國(guó)基金會(huì)專職人員僅為8532人，平均每家基金會(huì)擁有專職工作人員3.6名，在所有基金會(huì)中，有17.46%的基金會(huì)無(wú)專職工作人員，僅25%的基金會(huì)擁有五人及以上專職工作人員[8]。由于資金不足和觀念不到位，社會(huì)組織無(wú)法招募足夠的高素質(zhì)的專業(yè)人才，大量兼職人員和臨時(shí)人員充斥其中，社會(huì)組織專業(yè)能力嚴(yán)重不足。第三，管理運(yùn)作不規(guī)范。由于缺乏良好的成長(zhǎng)環(huán)境和有效的監(jiān)督管理機(jī)制，許多社會(huì)組織缺乏良好的自律機(jī)制，管理運(yùn)作極不規(guī)范，組織規(guī)章制度缺乏，管理中的不正之風(fēng)盛行，資金使用不透明，服務(wù)模式不清晰，甚至出現(xiàn)追名逐利、貪污挪用、攜款潛逃等惡性事件。這種狀況不僅削弱了社會(huì)組織參與社會(huì)治理的能力，而且嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)組織的公信力。

五、結(jié)論

治理理論的發(fā)展表明，在對(duì)日益擴(kuò)大的社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的過(guò)程中，只有將政府和社會(huì)結(jié)合起來(lái)實(shí)行二者的“協(xié)同治理”，才能夠?qū)崿F(xiàn)最優(yōu)的治理效果。但這只是一種理論的簡(jiǎn)化，并不能涵蓋全部的現(xiàn)實(shí)。在現(xiàn)實(shí)中，每個(gè)國(guó)家受自身國(guó)家與社會(huì)關(guān)系狀況以及歷史發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的影響，在社會(huì)治理過(guò)程中會(huì)形成國(guó)家與社會(huì)力量的不同搭配，從而形成不同的社會(huì)治理模式。并不存在一種最優(yōu)的社會(huì)治理模式，普遍適用于所有的國(guó)家，只有適合于本國(guó)實(shí)際的社會(huì)治理模式，才可能是一種有效的模式。在中國(guó)的國(guó)情下，中國(guó)形成的是一種政府主導(dǎo)、社會(huì)輔助的社會(huì)治理模式，這種模式符合中國(guó)的實(shí)際，既強(qiáng)調(diào)了掌握強(qiáng)大力量的政府在社會(huì)治理中的主導(dǎo)、統(tǒng)帥地位，又重視日益發(fā)展的社會(huì)力量在社會(huì)治理中的積極作用，有利于解決各類社會(huì)問(wèn)題，是一種行之有效的治理模式。從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的基本現(xiàn)實(shí)來(lái)看，這種官主民輔的模式在未來(lái)還將持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。一種模式一旦形成，就會(huì)產(chǎn)生路徑約束，對(duì)今后的發(fā)展道路產(chǎn)生很大影響。

從社會(huì)組織協(xié)同治理的效果來(lái)看，這些年社會(huì)組織參與社會(huì)治理已經(jīng)有了很大發(fā)展，但其巨大的潛在作用仍未充分發(fā)揮出來(lái)。社會(huì)組織協(xié)同治理功能的發(fā)揮，受到國(guó)家與社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)型不足、社會(huì)組織管理體制的約束，以及自身存在的問(wèn)題等諸多困境的束縛。要改善社會(huì)組織協(xié)同治理的狀況，就必須打破束縛社會(huì)組織發(fā)展的各種困境。從根本上說(shuō)，這種改善的關(guān)鍵在于政府：三個(gè)困境中，前兩個(gè)困境與政府直接相關(guān)，后一個(gè)困境也與政府有各種直接或間接的關(guān)系。加快政府職能轉(zhuǎn)變，形成國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的合理格局，并且在此過(guò)程中加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的培育、規(guī)范和引導(dǎo)，是改善社會(huì)組織協(xié)同治理狀況的根本之道。這是今后需要進(jìn)一步研究的問(wèn)題。

[1]燕繼榮.協(xié)同治理：社會(huì)治理創(chuàng)新之道—基于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的理論思考[J].中國(guó)行政管理,2013,(2).

[2]張靜.法團(tuán)主義[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1998.23-24.

[3]關(guān)于全能主義政府模式的形成及其對(duì)國(guó)家和個(gè)人的控制[A].鄒讜.二十世紀(jì)中國(guó)政治[M].牛津大學(xué)出版社,1994.

[4]關(guān)于改革開(kāi)放前后社會(huì)組織的總體發(fā)展?fàn)顩r[A].何增科.公民社會(huì)與第三部門[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000.

[5]廖鴻,田維亞,石國(guó)亮.社會(huì)組織參與社會(huì)管理創(chuàng)新的調(diào)查研究—基于全國(guó)三省一市調(diào)查的分析與展望[J].中國(guó)青年研究,2012,(2).

[6][7]周瑞金.社會(huì)管理的歷史、現(xiàn)狀與創(chuàng)新[J].炎黃春秋,2012,(4).

[8]劉忠祥.中國(guó)基金會(huì)發(fā)展報(bào)告(2012)[R].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2013.52-58.

(責(zé)任編輯：王友才）

A Study on Social Organizations Collaborative Governance Problems in China Model

Yang Hongxiao

There are so many different social governance models.Liberalism model and corporatism model are the most representative in western developed countries.China formed a governance model of government as the leading part and society as assistance because of different fundamental realities.This model integrates China’s realities basis and historical experiences and has become the key point to understand China’s social governance development.On the background of government leading, areas and processes with more and more social organizations collaborative governance participation are important for the achievement of effective governance and development of democratic politics.However, its functions are restrained by three difficulties: difficulties in transition of the relation between country and society, difficulties in management mechanism of social organizations and difficulties in themselves.The key to handle these problems is to speed up the transition of government functions.

Social organizations; social governance; collaborative governance; transition of government functions

本文是中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院2014年度“中央高校基本業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金”項(xiàng)目“協(xié)同治理：社會(huì)組織參與社會(huì)管理研究”(項(xiàng)目編號(hào)：14zy002）的階段性研究成果。

D632.9

A

2095—7416(2016)06—0094—05

2016-11-20

楊洪曉(1984—），男，山東日照人，中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院講師，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院2013級(jí)博士研究生，主要研究方向中國(guó)政治、比較政治。