王焱

（天津社會(huì)科學(xué)院天津300000）

京津冀區(qū)域環(huán)境治理的法律保障研究

王焱

（天津社會(huì)科學(xué)院天津300000）

京津冀區(qū)域環(huán)境治理中法律保障問題與困境包括：缺乏統(tǒng)一完善的法律制度環(huán)境；缺乏有效的協(xié)調(diào)與合作組織機(jī)制缺乏完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；缺乏穩(wěn)定的深度合作模式；發(fā)展不平衡成為推進(jìn)環(huán)境合作治理的主要制約因素。為此，需要完善京津冀區(qū)域環(huán)境治理法律保障體系，形成區(qū)域環(huán)境治理法律框架，逐步完善生態(tài)補(bǔ)償法律制度與運(yùn)行機(jī)制，設(shè)立華北督察執(zhí)法局作為統(tǒng)一的區(qū)域環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

京津冀環(huán)境治理法律保障運(yùn)行機(jī)制

京津冀的環(huán)境治理當(dāng)前已經(jīng)擺到了一個(gè)突出位置。研究京津冀區(qū)域環(huán)境治理的法律保障，一方面是指為將京津冀作為一個(gè)整體區(qū)域進(jìn)行環(huán)境治理提供法律保障，另一方面是為了推進(jìn)京津冀地區(qū)環(huán)境治理體制機(jī)制的優(yōu)化與變革提供法律保障。這從兩個(gè)方面入手，針對(duì)京津冀地區(qū)環(huán)境治理中的突出問題，從法律保障和合作執(zhí)法機(jī)制等方面進(jìn)行分析研究，力圖在立法、執(zhí)法與合作機(jī)制方面提出有針對(duì)性的方法與解決方案。

一、京津冀區(qū)域環(huán)境治理所依據(jù)的法律與協(xié)同治理

（一）環(huán)境治理所依據(jù)的法律

中國(guó)的環(huán)境治理所依據(jù)的法律是憲法、基本法律，再到單行法律和行政法規(guī)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”《中華人民共和國(guó)刑法》將嚴(yán)重危害自然環(huán)境、破壞野生動(dòng)植物資源的行為定為危害公共安全罪和破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序罪。1979年，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過并頒布了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》。自1982年以后，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)先后通過了《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》和《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》。1989年12月26日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》。另外，國(guó)務(wù)院還頒布了一系列保護(hù)環(huán)境、防止污染及其他公害的行政法規(guī)。

1989年通過的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境保護(hù)管理體制做了明確規(guī)定，該法第七條規(guī)定：國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。①這也就奠定了從中央到地方的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體系，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門成為了《環(huán)保法》的執(zhí)法主體。但并不是唯一執(zhí)法主體，在其他單行法律中涉及環(huán)境執(zhí)法的由其他政府部門作為執(zhí)法主體來實(shí)施。第七條中還規(guī)定：國(guó)家海洋行政主管部門、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門和各級(jí)公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。縣級(jí)以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源的保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理。②2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》繼續(xù)沿用了這個(gè)執(zhí)法體系。

（二）協(xié)同治理的提出

依據(jù)1989年《環(huán)境保護(hù)法》建立的從中央到地方的環(huán)境執(zhí)法體系，在運(yùn)行了多年之后，既有一定的成績(jī)，同時(shí)在環(huán)境治理等問題上也出現(xiàn)了很多問題。地方政府執(zhí)法不嚴(yán)、責(zé)任不清、多頭管理等情況嚴(yán)重影響著中國(guó)的環(huán)境保護(hù)。特別是在跨行政區(qū)劃的大區(qū)域環(huán)境治理問題上遭遇到了瓶頸問題。在京津冀地區(qū)，近年來環(huán)境污染問題凸顯，空氣污染、水污染問題日益嚴(yán)重，當(dāng)意識(shí)到在這個(gè)區(qū)域環(huán)境治理并不是某一個(gè)城市或某一個(gè)省能夠完成的任務(wù)，必須要通過京津冀協(xié)同治理才能完成這個(gè)重大使命。這才使人們逐漸重視大區(qū)域環(huán)境治理。

2014年的新《環(huán)境保護(hù)法》維持原來的體系，在這個(gè)執(zhí)法體系中除了存在多個(gè)執(zhí)法主體之外，對(duì)于大區(qū)域的環(huán)境治理和執(zhí)法問題沒有明確規(guī)定。舊的《環(huán)境保護(hù)法》在第十五條規(guī)定：跨行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞的防治工作，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決，作出決定。2014年新的《環(huán)境保護(hù)法》在第二十條規(guī)定：國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施。前款規(guī)定以外的跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治，由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決，或者由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決。③新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在大區(qū)域環(huán)境治理方面比舊法有了較大推進(jìn)，強(qiáng)調(diào)建立聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制。但由于長(zhǎng)期以來缺乏協(xié)同治理機(jī)制，所以短時(shí)間內(nèi)很難在全國(guó)都建立此機(jī)制。目前京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，可以率先在此區(qū)域建立這種協(xié)同治理機(jī)制。為其他大區(qū)域環(huán)境治理提供一個(gè)范本。

二、京津冀區(qū)域環(huán)境治理中法律保障問題與困境

（一）缺乏統(tǒng)一完善的法律制度環(huán)境

京津冀在跨區(qū)域環(huán)境合作治理方面缺乏法律依據(jù)成為三地相關(guān)部門合作治理的主要障礙之一。到目前為止，我國(guó)法律對(duì)涉及地方政府之間合作的規(guī)定與條例非常少，尚且沒有一部完整的法律是專門規(guī)定跨區(qū)域環(huán)境治理的，我國(guó)法律對(duì)涉及的省際合作的條款，尤其對(duì)是省、市的橫向地方政府之間合作的法律條例幾乎是空白，相關(guān)的規(guī)定只是在不同的法律法規(guī)中提到，而且僅僅是規(guī)范了各級(jí)政府在治理跨區(qū)域公共事務(wù)中所扮演的角色。我國(guó)在這方面法律法規(guī)的立法過程中，往往只注重實(shí)體性立法，缺乏程序性，應(yīng)用到實(shí)際問題中時(shí)往往不具備可操作性，地方政府之間的合作無法實(shí)現(xiàn)。以當(dāng)前最嚴(yán)重的水污染的跨區(qū)域治理為例，目前能依據(jù)的法律也只有我國(guó)的《水污染防治法》，該法第十條規(guī)定要求建立跨行政區(qū)的機(jī)構(gòu)以防治水污染，但這種規(guī)定也只是原則性的，尚不具有可操作性。如此，地方政府之間合作治理跨區(qū)域環(huán)境問題的動(dòng)力就會(huì)不足，一旦合作不順利，就找不到相關(guān)的法律依據(jù)來幫助解決，甚至出現(xiàn)爭(zhēng)議。而且在制度缺失的狀態(tài)下，地方政府在通過合作治理跨區(qū)域環(huán)境問題時(shí)就會(huì)出現(xiàn)利益沖突甚至地方保護(hù)。例如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不等的地區(qū)之間的合作，往往會(huì)出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象，同時(shí)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不平衡又會(huì)帶來環(huán)境污染的利益失衡。

目前，跨區(qū)域間的合作基本是靠政府之間的承諾或協(xié)議來維持，是一種政府引導(dǎo)下的非制度性的合作機(jī)制，對(duì)地方政府之間的合作進(jìn)展情況尚且缺乏有效的監(jiān)督和約束機(jī)制?？鐓^(qū)域的環(huán)境污染問題的解決得不到有力的保障。［1］（P62-63）因此，法律制度環(huán)境的缺失成為阻礙地方政府合作治理跨區(qū)域環(huán)境問題的重要因素。法律制度不僅要明確規(guī)定地方政府之間要合作治理跨區(qū)域環(huán)境問題，而且還要明確地方政府在合作的過程中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，否則就不容易取得實(shí)效。

國(guó)務(wù)院的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（簡(jiǎn)稱“大氣十條”）中提出“建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境治理。建立京津冀、長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，由區(qū)域內(nèi)省級(jí)人民政府和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門參加，協(xié)調(diào)解決區(qū)域突出環(huán)境問題，組織實(shí)施環(huán)評(píng)會(huì)商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預(yù)警應(yīng)急等大氣污染防治措施，通報(bào)區(qū)域大氣污染防治工作進(jìn)展，研究確定階段性工作要求、工作重點(diǎn)和主要任務(wù)。”④這個(gè)計(jì)劃初步確定了區(qū)域協(xié)作治理機(jī)制的實(shí)現(xiàn)方式，但具體如何操作沒有明確規(guī)定。在《北京市大氣污染防治條例》中規(guī)定：“市人民政府應(yīng)當(dāng)在國(guó)家區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)與相關(guān)省區(qū)市的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作，建立重大污染事項(xiàng)通報(bào)制度，逐步實(shí)現(xiàn)重大監(jiān)測(cè)信息和污染防治技術(shù)共享，推進(jìn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)?！彪m然合作治理有所體現(xiàn)，但也沒有提出京津冀合作治理的具體運(yùn)行機(jī)制與操作方式。在地方性法規(guī)層面，京津冀三地對(duì)環(huán)境合作治理基本上還屬于自說自話，尚未形成有效的合作治理機(jī)制，也缺乏這方面的法律依據(jù)。

（二）缺乏有效的協(xié)調(diào)與合作組織機(jī)制

跨區(qū)域環(huán)境治理的有效合作不僅要有制度環(huán)境的配合，更要有合作實(shí)施的相關(guān)組織者進(jìn)行協(xié)調(diào)。對(duì)環(huán)境的共同需求，使地方政府對(duì)環(huán)境問題的治理也越來越重視，針對(duì)亟需解決的跨區(qū)域環(huán)境問題，各地方政府努力提升自身的治理能力，同許多非政府組織或私人部門也建立起了合作伙伴關(guān)系，但是到目前為止，由地方政府之間所建立起來的合作治理機(jī)制，是其他任何合作形式所不能代替的。通過跨區(qū)域的地方政府之間的合作，能夠把資源進(jìn)行有效整合，合理有效地解決跨區(qū)域環(huán)境問題。

當(dāng)前，京津冀跨區(qū)域環(huán)境合作治理合作組織的缺失表現(xiàn)以下幾個(gè)方面：第一，缺乏制度化的機(jī)制與組織。目前已經(jīng)形成的地方政府之間的環(huán)境合作，多數(shù)還停留在會(huì)議層面上，地方政府之間的合作基本上是靠地方官員的協(xié)商來推動(dòng)，缺乏制度化的機(jī)制與組織。我們需要建立一系列的完善的、制度化的機(jī)制與組織，這樣可以保證地方政府之間在跨區(qū)域的環(huán)境合作方面得到長(zhǎng)期的互動(dòng)，更有利于走出“囚徒困境”，順利解決跨區(qū)域環(huán)境問題。第二，目前已有合作組織的內(nèi)在機(jī)制不夠完善。首先是缺乏信息共享機(jī)制，因?yàn)樾畔⒌淖韪舨荒苓M(jìn)行有效的溝通，彼此之間缺乏信任，無法實(shí)現(xiàn)共贏的局面。地方政府作為博弈方，在環(huán)境合作治理的過程中缺乏信息的共享機(jī)制，彼此之間得不到信任，各地的環(huán)境監(jiān)測(cè)不能同步進(jìn)行，信息資源不能有效整合，從而也就無法順利實(shí)現(xiàn)地方政府在跨區(qū)域環(huán)境治理中的共贏。其次是環(huán)境的聯(lián)合檢測(cè)機(jī)制，地方政府之間受行政區(qū)劃的影響，都是各自對(duì)其區(qū)域內(nèi)的環(huán)境情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，彼此之間在時(shí)間等各種條件下的數(shù)據(jù)不同步，不利于跨區(qū)域環(huán)境的整體情況的信息采集。第三，缺乏權(quán)威的政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。雖然我們已在逐步推行分權(quán)化改革，但是在多數(shù)公共事務(wù)的管理上，橫向地方政府間的互動(dòng)還比較少，起實(shí)質(zhì)作用的仍然是垂直的縱向的政府運(yùn)行機(jī)制。盡管針對(duì)重要地區(qū)設(shè)立了統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，但是這些管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性受到了質(zhì)疑。雖然統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)是從環(huán)境利益的全局出發(fā)，但是這樣的機(jī)構(gòu)沒有行政和經(jīng)濟(jì)方面的干涉權(quán)利，針對(duì)污染問題只能做調(diào)查研究和協(xié)調(diào)方面的工作，無法統(tǒng)一指揮，做到全局的規(guī)劃和管理。沒有法律賦予的權(quán)威，就沒有仲裁的權(quán)利，這樣的管理機(jī)構(gòu)很難發(fā)揮其應(yīng)有的作用。［1］［2］

（三）缺乏完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

2014年的新《環(huán)境保護(hù)法》第三章第三十一條規(guī)定：國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。國(guó)家加大對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。國(guó)家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。由于我國(guó)長(zhǎng)期以來在此方面的法律制度與具體操作的法律法規(guī)建設(shè)滯后，雖然有很多省市試點(diǎn)，沒有相關(guān)的法律保障，以及市場(chǎng)發(fā)育不健全，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還很不完善。是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。多年來，河北張家口、承德等地區(qū)盡其所能為京津提供了豐富的水源，但上下游之間現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有按照市場(chǎng)化的運(yùn)作方式進(jìn)行科學(xué)計(jì)算，加劇了上下游之間的矛盾。如北京市目前按550元/畝的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)進(jìn)行“稻改旱”的河北地區(qū)農(nóng)民進(jìn)行收益損失補(bǔ)償，但這仍低于農(nóng)民直接種植水稻的收益，導(dǎo)致每年每產(chǎn)減少的收入約在2000元左右，部分農(nóng)民因此出現(xiàn)了政策性返貧現(xiàn)象。又如，上游地區(qū)人工造林成本已攀升到800—1500元/畝，而國(guó)家造林補(bǔ)助只有300元/畝。國(guó)家對(duì)集體林、國(guó)有林年補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)分別為10元/畝和5元/畝，而北京市的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為20元/畝。因此，上下游之間補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不一致，加劇了上下游之間生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。

同時(shí)，補(bǔ)償沒有形成長(zhǎng)效機(jī)制，隨意性大。水資源保護(hù)和生態(tài)建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的綜合系統(tǒng)工程，張家口和承德地區(qū)為保障京津兩市的水資源安全所做出的犧牲也必將是長(zhǎng)期的，雖然過去北京、天津給予了河北省很多援助補(bǔ)償，但這些援助補(bǔ)償都不是以水資源補(bǔ)償?shù)拿x，而是以其他項(xiàng)目來體現(xiàn)的，這些補(bǔ)償多屬于臨時(shí)性動(dòng)議，不能彌補(bǔ)冀北地區(qū)所蒙受的損失。同時(shí)這些援助并不固定，沒有形成長(zhǎng)效機(jī)制。［3］［4］

（四）缺乏穩(wěn)定的深度合作模式

目前，京津冀在跨區(qū)域環(huán)境污染合作治理方面合作的制度化程度相對(duì)較低，基本停留在各種會(huì)議的層面上，采取集體磋商的形式。這是一種政府倡導(dǎo)的非制度性合作協(xié)調(diào)機(jī)制，主要有合作聯(lián)席會(huì)議、專題工作小組、環(huán)境保護(hù)工作交流制度等。松散的會(huì)議協(xié)商機(jī)制缺乏強(qiáng)有力的組織機(jī)構(gòu)和制度化的決策機(jī)制，這就造成區(qū)域地方政府合作的高成本和低效率。雖然，相關(guān)部門開展了大規(guī)模的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，但聯(lián)合執(zhí)法只是體現(xiàn)在多個(gè)職能部門聯(lián)合召開安排部署會(huì)、聯(lián)合印發(fā)行動(dòng)方案、聯(lián)合總結(jié)表彰先進(jìn)上，而在實(shí)際行動(dòng)中仍然是以環(huán)保部門在單打獨(dú)斗為主，其他部門參與的積極性不高，造成執(zhí)法環(huán)節(jié)不能有效銜接，執(zhí)法效果不佳。而且大部分的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法主要是針對(duì)大規(guī)模的環(huán)境集中檢查與整治活動(dòng)，具有明顯的“運(yùn)動(dòng)式、臨時(shí)性”的特點(diǎn)，忽略了平時(shí)環(huán)境執(zhí)法，缺乏長(zhǎng)效機(jī)制，尚未形成穩(wěn)定的深度合作模式。

同時(shí)，我國(guó)環(huán)境執(zhí)法一直走的是重實(shí)體權(quán)利規(guī)定而輕程序規(guī)范（包括行政程序和司法程序規(guī)范）的路線，而且環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的主體包括多個(gè)行政主體，其各自擁有的權(quán)限和運(yùn)行程序也不盡相同。這就使得在執(zhí)法過程中如果沒有規(guī)范的程序約定和指導(dǎo)，很容易導(dǎo)致聯(lián)合行動(dòng)中不作為或者亂作為的現(xiàn)象發(fā)生。尤其是在涉及到區(qū)域關(guān)系和部門關(guān)系的某些環(huán)境問題上，處理起來常常偏離預(yù)期目標(biāo)，甚至將一些純粹的環(huán)境糾紛轉(zhuǎn)化為群體事件或者社會(huì)事件。

（五）發(fā)展不平衡成為推進(jìn)環(huán)境合作治理的主要制約因素

由于各參與方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡導(dǎo)致環(huán)境目標(biāo)具有很大差異性。經(jīng)濟(jì)先發(fā)展起來的地區(qū)對(duì)環(huán)保的要求和投入能力逐年提高，而經(jīng)濟(jì)落后省區(qū)近兩年來雖然對(duì)環(huán)境資源問題給以了較多關(guān)注，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展是這些地區(qū)的首要任務(wù)。環(huán)境目標(biāo)的差異給區(qū)域環(huán)境合作帶來了巨大障礙。發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)環(huán)境的高要求和關(guān)注與欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需求，構(gòu)成了達(dá)成整體環(huán)境目標(biāo)的障礙，也成為困擾地方政府環(huán)境合作的難題。［4］

由此而造成的跨區(qū)域環(huán)境治理過程中財(cái)政經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)不平衡是阻礙地方政府合作治理跨區(qū)域環(huán)境問題的又一個(gè)重要因素。近幾年，在環(huán)境保護(hù)方面中央及地方在環(huán)境保護(hù)方面的財(cái)政支出都有所加大，但是，相對(duì)于每年的環(huán)境污染治理投資總額還有很大差距。環(huán)境保護(hù)方面的財(cái)政撥款難以滿足現(xiàn)實(shí)需要的治污成本。治理跨區(qū)域環(huán)境污染問題所需要的費(fèi)用，也是單個(gè)地方政府所不能也不愿意承受的。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)對(duì)環(huán)境有著較高的要求，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)對(duì)環(huán)境治理的投入也在逐步加大，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)首先注重的還是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，二者對(duì)整個(gè)跨區(qū)域環(huán)境的目標(biāo)尚不能達(dá)成一致，嚴(yán)重阻礙了地方政府之間治理跨區(qū)域環(huán)境問題的合作。要想建立有效的地方政府合作機(jī)制，徹底解決跨區(qū)域環(huán)境問題，我們必須面對(duì)地方財(cái)政方面的問題，這在一定程度上也會(huì)避免先污染后治理的局面。

三、關(guān)于完善京津冀區(qū)域環(huán)境治理法律保障的對(duì)策建議

（一）對(duì)立法與執(zhí)法的建議

1.加強(qiáng)區(qū)域立法

建議形成超越京津冀三地行政級(jí)別的區(qū)域性環(huán)境治理法律框架，法律地位在地方性法規(guī)之上。這樣就可以強(qiáng)化環(huán)境治理的區(qū)域一致性，避免各自立法。在這樣一個(gè)統(tǒng)一的區(qū)域法律框架下，就形成了統(tǒng)一執(zhí)法體系的依據(jù)，并為制定更為詳細(xì)的行動(dòng)細(xì)則提供了保障?？蓞⒖紘?guó)際上《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書》（《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約的京都議定書》）的形成與執(zhí)行方式，發(fā)達(dá)地區(qū)多承擔(dān)責(zé)任，幫助落后地區(qū)進(jìn)行環(huán)境治理；落后地區(qū)承擔(dān)較少責(zé)任，在發(fā)展過程中注意環(huán)境與生態(tài)問題的解決。在這樣一種法律框架下，京津冀各自通過地方性法規(guī)進(jìn)行確認(rèn)和落實(shí)執(zhí)行方式。

2.加強(qiáng)執(zhí)法主體的協(xié)同，落實(shí)統(tǒng)一監(jiān)管

加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。各有關(guān)部門要密切配合、協(xié)調(diào)力量、統(tǒng)一行動(dòng)，形成大氣污染防治的強(qiáng)大合力。環(huán)境保護(hù)部要加強(qiáng)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，有關(guān)部門要制定有利于大氣污染防治的投資、財(cái)政、稅收、金融、價(jià)格、貿(mào)易、科技等政策，依法做好各自領(lǐng)域的相關(guān)工作。我國(guó)目前正在實(shí)踐的鑲嵌式法律制度主要有綠色信貸和上市公司環(huán)境監(jiān)管制度。綠色信貸作用于間接融資渠道，上市公司環(huán)境監(jiān)管作用于直接融資渠道。另外，企業(yè)行為在可能發(fā)生環(huán)境影響時(shí)，可以通過環(huán)保部門之外的行政機(jī)關(guān)所掌握的頒發(fā)行政許可的權(quán)利，將行政許可的發(fā)放與環(huán)境保護(hù)表現(xiàn)掛鉤。

京津冀之間還需加快確立環(huán)境行政協(xié)助的長(zhǎng)效機(jī)制。⑤推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法等執(zhí)法機(jī)制創(chuàng)新，明確重點(diǎn)，加大力度，嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為。對(duì)偷排偷放、屢查屢犯的違法企業(yè)，要依法停產(chǎn)關(guān)閉。對(duì)涉嫌環(huán)境犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任。落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，對(duì)監(jiān)督缺位、執(zhí)法不力、徇私枉法等行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)要依法追究有關(guān)部門和人員的責(zé)任。

另外，還要促進(jìn)環(huán)保NGO的發(fā)展，積極推進(jìn)環(huán)保公益訴訟，增加舉報(bào)和收集證據(jù)的社會(huì)力量，支持個(gè)人維權(quán)，發(fā)揮私人在環(huán)境執(zhí)法中的作用。

（二）對(duì)環(huán)境治理機(jī)制的建議

1.逐步完善生態(tài)補(bǔ)償法律制度與運(yùn)行機(jī)制

通過建立和完善法律法規(guī)，明確京津冀生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律地位，明確有關(guān)稅收、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)償資金籌集、調(diào)配、運(yùn)作和管理等政策。使京津冀的生態(tài)補(bǔ)償行為有法可依、有章可循。依法制定京津冀資源綜合利用和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)捻攲釉O(shè)計(jì)工作。研制京津冀地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制指標(biāo)體系，科學(xué)制定補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償要素、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償支付模式等。在保障補(bǔ)償全覆蓋的前提下，因地制宜，實(shí)行差別化補(bǔ)償。探索引入招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來確定生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值，并對(duì)生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要預(yù)留合理的調(diào)節(jié)空間。建議先出臺(tái)行政法規(guī)明確規(guī)定京津冀地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。中央和京津兩市政府財(cái)政每年應(yīng)拿出一定數(shù)量的資金，并整合區(qū)域目前現(xiàn)有各類補(bǔ)助資金，建立區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金用于補(bǔ)償區(qū)域水資源使用權(quán)損失、生態(tài)林業(yè)用地使用權(quán)損失、限制傳統(tǒng)行業(yè)發(fā)展權(quán)益損失和高耗水農(nóng)業(yè)發(fā)展權(quán)益損失、提高地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)地方經(jīng)濟(jì)損失、提高生態(tài)功能區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)地方經(jīng)濟(jì)損失、生態(tài)工程管護(hù)費(fèi)用和自然保護(hù)區(qū)區(qū)管護(hù)費(fèi)用，生態(tài)補(bǔ)償可以提供的水資源量和提供的生態(tài)服務(wù)為基礎(chǔ)計(jì)算，在補(bǔ)償力度測(cè)算和機(jī)制設(shè)計(jì)中，要充分考慮到陳欠的事實(shí)、數(shù)量及其背后的政策因素、制度根源及該區(qū)位的特殊性，使京津冀地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制常態(tài)化、長(zhǎng)期化。張承兩市作為京津的特殊水源地和生態(tài)屏障，國(guó)家應(yīng)借鑒浙江義烏的水權(quán)交易模式，建立跨區(qū)域有償用水機(jī)制，健全合理的市場(chǎng)化水資源配置機(jī)制。對(duì)于水權(quán)分配過程中出現(xiàn)的利益沖突和缺陷，可以采用政府調(diào)控、區(qū)域協(xié)調(diào)和水權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制等方式進(jìn)行彌補(bǔ)。［4］［5］

2.穩(wěn)妥有序開展生態(tài)移民

對(duì)居住極度分散、生存環(huán)境極度惡劣或產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到飲用水源保護(hù)政策嚴(yán)格限制的村鎮(zhèn)人口，可有計(jì)劃地組織生態(tài)移民。這樣既有利于生態(tài)的自然修復(fù)，又可以改善居民基本生產(chǎn)生活條件。解決生態(tài)移民資金問題的出路在于生態(tài)受益地區(qū)的補(bǔ)償，補(bǔ)償可采取工程、資金、政策等方式?？山Y(jié)合資源開發(fā)，由京津有關(guān)企業(yè)按共建“生態(tài)資源互聯(lián)經(jīng)濟(jì)”的大思路，綜合吸收部分勞動(dòng)力?？蓪⒉糠忠泼癜才艦樽o(hù)林員或生態(tài)護(hù)管員，并借此契機(jī)組建一支生態(tài)工程管護(hù)隊(duì)伍，由國(guó)家支付工資，從而扭轉(zhuǎn)生態(tài)治理中重建設(shè)輕管護(hù)的局面。

3.完善大氣污染防治和跨界流域治理的協(xié)同治理機(jī)制

2012年，國(guó)務(wù)院原則同意了由環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委、財(cái)政部所擬定的《十二五規(guī)劃》。該規(guī)劃認(rèn)為，目前我國(guó)“以臭氧、細(xì)顆粒物（PM2.5）和酸雨為特征的區(qū)域性復(fù)合型大氣污染日益突出”，“給現(xiàn)行環(huán)境管理模式帶來了巨大的挑戰(zhàn)，僅從行政區(qū)劃的角度考慮單個(gè)城市大氣污染防治的管理模式已經(jīng)難以有效解決當(dāng)前愈加嚴(yán)重的大氣污染問題”。⑥《十二五規(guī)劃》除了對(duì)《指導(dǎo)意見》中的措施進(jìn)行進(jìn)一步地細(xì)化，還提出了區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的創(chuàng)新機(jī)制，包括：建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制；建立區(qū)域大氣環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制；建立重大項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)會(huì)商機(jī)制；建立環(huán)境信息共享機(jī)制；建立區(qū)域大氣污染應(yīng)急預(yù)警機(jī)制?！毒┙蚣郊爸苓叺貐^(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，京津冀及周邊地區(qū)要嚴(yán)格按照主體功能區(qū)規(guī)劃要求，制定實(shí)施符合當(dāng)?shù)毓δ芏ㄎ弧⒏吖?jié)能環(huán)保要求的產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局?？茖W(xué)制定并嚴(yán)格實(shí)施城市規(guī)劃，將資源環(huán)境條件、城市人口規(guī)模、人均城市道路面積、萬人公共汽車保有量等納入城市總體規(guī)劃，規(guī)范各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城市新城、新區(qū)設(shè)立和布局，嚴(yán)禁隨意調(diào)整和修改城市規(guī)劃，形成有利于大氣污染物擴(kuò)散的城市和區(qū)域空間格局。

據(jù)此，建議積極探索建立中央領(lǐng)導(dǎo)下的縱橫協(xié)商相結(jié)合的區(qū)域協(xié)調(diào)體制，縱向涵蓋“中央—省、直轄市—地級(jí)市—縣區(qū)”四級(jí)協(xié)調(diào)體制，橫向涵蓋各地政府機(jī)構(gòu)或不同部門的聯(lián)合互動(dòng)體制。建議成立“決策層+協(xié)調(diào)層+執(zhí)行層”的協(xié)調(diào)體制。包括中央與三地黨政主要負(fù)責(zé)人相互之間的協(xié)調(diào)體制，三地政府主要領(lǐng)導(dǎo)之間的協(xié)調(diào)體制，三地政府有關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)體制。

（三）關(guān)于保障措施的建議

1.強(qiáng)化協(xié)同執(zhí)法，建立京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)構(gòu)

依托環(huán)保部華北督查中心，成立環(huán)保部華北督察執(zhí)法局，并同時(shí)以國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的形式確立該機(jī)構(gòu)的京津冀區(qū)域環(huán)境治理的執(zhí)法權(quán)和督查權(quán)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)京津冀的區(qū)域執(zhí)法，督查各級(jí)政府的執(zhí)法落實(shí)，協(xié)調(diào)各級(jí)政府的環(huán)境執(zhí)法行動(dòng)，督查國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的落實(shí)，裁定京津冀區(qū)域跨行政區(qū)劃環(huán)境治理的爭(zhēng)議、糾紛問題。該機(jī)構(gòu)還應(yīng)負(fù)責(zé)京津冀環(huán)境治理法律框架的具體落實(shí)，使其真正成為大區(qū)域環(huán)境治理的統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

作為高于省市環(huán)保部門的大區(qū)域執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其執(zhí)法依據(jù)是京津冀區(qū)域環(huán)境治理的法律框架，在其職能中重要的一項(xiàng)是督促地方各級(jí)政府進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法，并不是要取代地方政府的環(huán)境執(zhí)法主體地位，屬地管理的執(zhí)法權(quán)仍要由地方政府行使。所以，這個(gè)督察執(zhí)法局完全是為了京津冀區(qū)域環(huán)境治理，對(duì)原有的執(zhí)法體系進(jìn)行完善和補(bǔ)充。

2.實(shí)施總量控制、比例分配的一體化治理機(jī)制

設(shè)定京津冀三地排放總量和污染總量。按照總量逐年遞減、按比例分配的原則，逐年減少三地排放總量和污染總量。對(duì)京津冀三地按比例分配不同的排放量和污染量。由于三地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展水平相差較大，可以采取北京最少，天津次之，河北稍多一些的方法分配比例，從一體化的角度實(shí)現(xiàn)京津冀地區(qū)環(huán)境治理的目標(biāo)。

要?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)紅線，科學(xué)規(guī)劃布局，從嚴(yán)監(jiān)管執(zhí)行，提升治理水平。大氣、水和土地，都有天然的容量，制定京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，要以環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，根據(jù)地區(qū)發(fā)展的功能定位，限定北京、天津等特大城市的發(fā)展邊界，防止越位發(fā)展，突出北京作為國(guó)家政治、文化、國(guó)際交往和科技創(chuàng)新中心的核心功能，逐步轉(zhuǎn)移其他與核心功能不相符的產(chǎn)業(yè)。

3.運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，保障區(qū)域環(huán)境保護(hù)法律的有效實(shí)施［6］

在總量控制、比例分配的前提下，充分用好排放權(quán)交易所。將天津的排放權(quán)交易所建成京津冀地區(qū)排放權(quán)交易中心，試點(diǎn)碳交易，以市場(chǎng)化機(jī)制和可交易的方式推動(dòng)企業(yè)減少排放，促進(jìn)資源合理分配。［7］

注釋：

①參見原《環(huán)境保護(hù)法》條款第七條，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（1989年12月26日第22號(hào)主席令公布施行）。

②諸如《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《森林法》、《水法》、《土地管理法》、《漁業(yè)法》、《草原法》、《礦產(chǎn)資源法》等等，都涉及環(huán)境保護(hù)，執(zhí)法主體是行政主管部門和環(huán)境保護(hù)部門共同執(zhí)法。

③參見原《環(huán)境保護(hù)法》第十五條，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（1989年12月26日第22號(hào)主席令公布施行），新《環(huán)境保護(hù)法》第二十條，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》2014年4月24日第9號(hào)主席令公布施行。

④參見國(guó)務(wù)院《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（國(guó)發(fā)［2013］37號(hào)）第八部分第二十六條；參見《北京市大氣污染防治條例》（2014年1月22日北京市第十四屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過），第二章第二十四條。

⑤環(huán)境行政協(xié)助就是指無隸屬關(guān)系的環(huán)境監(jiān)督管理之間在執(zhí)行公務(wù)的過程中，為了執(zhí)行環(huán)境法律制度，基于法律上或：事實(shí)上的理由，由一方行政主體向另一方行政主體提出協(xié)同幫助的請(qǐng)求，從而由被請(qǐng)求方或由雙方行政主體共同實(shí)施的具體環(huán)境行政行為。這樣做的目的是為了加強(qiáng)執(zhí)法主體在執(zhí)行層面的相互協(xié)助。

⑥參見環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》“前言”部分。

［1］有關(guān)京津冀合作治理中存在的問題可參見母愛英、武建奇，武義青等.京津冀：理念、模式與機(jī)制［M］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，20l0年4月版.

［2］相關(guān)問題的論述可參見李國(guó)平、陳紅霞等.協(xié)調(diào)發(fā)展與區(qū)域治理：京津冀地區(qū)的實(shí)踐.北京大學(xué)出版社，2012（3）：210-211.

［3］有關(guān)京津冀生態(tài)補(bǔ)償問題可參見王軍，李逸波，何玲.基于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的京津冀農(nóng)業(yè)合作模式探討［J］.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（3）.

［4］參見崔晶.生態(tài)治理中的地方政府協(xié)作：自京津冀都市圈觀察［J］.改革，2013（9）.

［5］有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商機(jī)制可參見：徐大偉，榮金芳，李斌.生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹鸺?jí)仂，商機(jī)制分析：以跨區(qū)域流域?yàn)槔跩］.經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2013（9）.

［6］關(guān)于經(jīng)濟(jì)手段在環(huán)境執(zhí)法中的運(yùn)用可參見陳廷輝.美國(guó)環(huán)境政策型立法對(duì)我國(guó)的啟示［J］.環(huán)境保護(hù)，2009（23）.

［7］關(guān)于在京津冀進(jìn)行碳交易試點(diǎn)可參見張煥波，齊嘩.中國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略思考：以京津冀經(jīng)濟(jì)圈為例［J］.中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2010（5）.

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1007-9106（2016）09-0094-06