●于海珊

構(gòu)建高校財政支出績效評價指標(biāo)體系的探討

●于海珊

財政支出績效評價是預(yù)算績效管理的法定管理環(huán)節(jié)，公辦高校財政資金支出也應(yīng)按照預(yù)算法及其他相關(guān)規(guī)定進行評價。本文分析了關(guān)于高校財政支出績效評價指標(biāo)體系的研究現(xiàn)狀與制度依據(jù)，并對如何構(gòu)建這一指標(biāo)體系進行了探討。

高校財政支出績效評價指標(biāo)體系

財政支出績效評價是預(yù)算績效管理的法定管理環(huán)節(jié)，公辦高校財政資金支出（以下簡稱“高校財政支出”）也應(yīng)按照預(yù)算法及其他相關(guān)規(guī)定進行評價。然而，對高校財政支出進行績效評價時，該使用哪些指標(biāo)、指標(biāo)體系如何構(gòu)建等，卻有待進一步探索。本文擬闡述高校財政支出績效評價指標(biāo)體系的理論研究現(xiàn)狀與制度依據(jù)，并對如何構(gòu)建這一指標(biāo)體系進行分析。

一、文獻綜述及理論分析

高校財政支出的重要性不僅體現(xiàn)在其作為財政支出的一個重要部分，還在于高校財政支出績效關(guān)系著我國高等教育的健康發(fā)展。但關(guān)于高校財政支出績效評價指標(biāo)體系的理論研究并不多見，大致可以分為如下幾類：

第一類是參照企業(yè)績效評價的方式，評價高校財政支出的財務(wù)效率和效果。如章磊（2008）等用問卷調(diào)查的方法對財政教育支出項目績效評價指標(biāo)進行了探索，提出了經(jīng)濟性、效果性和效率性3個一級指標(biāo)及35個二級指標(biāo)，分別賦予不同權(quán)重來作為績效評價的最終指標(biāo)體系。吳建南（2004）等也把高校財政支出的經(jīng)濟效果作為其績效評價的一個重要指標(biāo)。這一類評價方式雖然能較好地評價高校財政支出的財務(wù)效率和效果，但其未能充分考慮我國高校之于企業(yè)的不同之處，高校的職能并非盈利而是培養(yǎng)人才、推動科研和服務(wù)社會。筆者認為，既然企業(yè)的目標(biāo)是企業(yè)價值最大化，從而企業(yè)的績效評價主要從企業(yè)價值增加方面進行考慮，那么高校的基本職能是人才培養(yǎng)、教育科研和社會服務(wù)，高校的財政支出績效評價也應(yīng)主要考慮高校在這三個方面所取得的成績。

第二類是從高校目標(biāo)（人才培養(yǎng)、教育科研和社會服務(wù)）與企業(yè)目標(biāo)（企業(yè)價值最大化）的不同出發(fā)，從高校目標(biāo)達成情況的角度來進行評價。如劉國永（2007）從高校的三大職能（人才培養(yǎng)、教育科研和社會服務(wù)）出發(fā)，設(shè)計了高校財政支出績效評價指標(biāo)體系，包括3個一級指標(biāo)、13個二級指標(biāo)、26個三級指標(biāo)，對高校的財政支出績效評價指標(biāo)的設(shè)置有很好的指導(dǎo)作用。劉國永認為，由于高校類型不完全相同，有綜合性大學(xué)，有職業(yè)院校，還有專業(yè)性的大學(xué)。學(xué)校類型不同，其培養(yǎng)和發(fā)展的目標(biāo)差別很大，但是都受政府的委托，并接受市場的考驗。如果給不同類型的高校設(shè)置不同的評價指標(biāo)，固然可以起到很好的評價效果，但是卻大大增加了評價的難度和成本，也讓各高校間的對比失去了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。其實，雖然高校的類型不同，但目標(biāo)是基本一致的，根據(jù)三大職能設(shè)計的指標(biāo)具有很好的適用性，只要在評價時針對不同類型高校，對不同指標(biāo)賦予不同的權(quán)重即可。比如，對于科研型高校就應(yīng)該加大科研指標(biāo)的權(quán)重。這樣用一套統(tǒng)一的指標(biāo)體系就可以克服不同類型高校的績效評價和比較的困難。丁月華（2013）從高校的功能出發(fā)，確定了高?？冃гu價的三個維度分別為人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)，并且采用層次分析法對各指標(biāo)進行了權(quán)重的分配。

第三類則從其他角度分析如何構(gòu)建高效財政績效評價指標(biāo)體系。如楊琳（2009）等認為，教育財政支出的最終落腳點是教育的輸出，即教育的結(jié)果；而教育的過程則體現(xiàn)著高校財政支出的內(nèi)在規(guī)律和運作機理。據(jù)此，高校財政教育支出績效評價體系應(yīng)包括投入指標(biāo)、支出指標(biāo)、直接產(chǎn)出指標(biāo)和間接效果指標(biāo)這4個一級指標(biāo)。王輝（2014）從平衡記分卡的角度著手，考慮到高校的非盈利性質(zhì)，在傳統(tǒng)的平衡記分卡四個維度的基礎(chǔ)上加上了政府滿意度這一維度，從而克服了前人在高?？冃гu價中應(yīng)用平衡記分卡的缺陷，形成了財務(wù)、客戶、政府、內(nèi)部流程和學(xué)習(xí)五個一級指標(biāo)的高校績效評價指標(biāo)體系。馬偉（2016）認為，高校獲取資源的能力也應(yīng)該作為一個重要的評價指標(biāo)，下面有財政撥款及生均財政撥款指標(biāo)、科研經(jīng)費及師均科研經(jīng)費指標(biāo)等二級指標(biāo)。王小玉（2014）認為，構(gòu)建高效財政績效評價指標(biāo)要考慮全面，面向未來，不受當(dāng)前數(shù)據(jù)的可獲得性限制。并且，高?？冃гu價指標(biāo)體系應(yīng)在基本指標(biāo)的基礎(chǔ)上隨各高校的特點進行適當(dāng)變化，如財經(jīng)類院校應(yīng)把CPA等的通過率作為一個評價指標(biāo)。第三類從其他角度對高校財政支出績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建進行了較為深入的探索，對高校財政支出績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建作出了比較大的貢獻。

二、高校財政支出績效評價指標(biāo)體系的制度依據(jù)

按照通常的理解，績效是指某一組織、團隊或個人，在環(huán)境或條件、資源等一定的情況下，完成相關(guān)任務(wù)的效果或出色程度，是對目標(biāo)實現(xiàn)程度及達成效率的衡量與體現(xiàn)?？冃гu價使得單位能夠很好地衡量管理層和員工的工作結(jié)果，能夠?qū)崿F(xiàn)根據(jù)業(yè)績發(fā)放薪酬，更加能夠評價企業(yè)的經(jīng)營成果從而進一步改善提高單位的業(yè)績，為利益相關(guān)者創(chuàng)造更多的價值。

財政支出績效評價相比于企業(yè)績效評價來說起步較晚，而且由于其非盈利性質(zhì)，相關(guān)績效評價理論尚未成熟。近年來，黨中央和國務(wù)院為強化財政效率觀念和績效觀念，加強了對各級財政和預(yù)算部門的績效管理工作的監(jiān)督和指導(dǎo)，積極探索并穩(wěn)步推進績效管理工作，取得了初步成效。為強化預(yù)算的監(jiān)督和分配職能，健全國家對財政支出的管理，加強國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展，全國人大代表大會通過了《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）?！额A(yù)算法》提出了要規(guī)范和加強財政支出績效評價工作的要求。財政部2012年印發(fā)了《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）。《規(guī)劃》指出，雖然我國財政預(yù)算績效管理取得了初步成效，但是也存在一些亟待解決的問題，如信息系統(tǒng)、指標(biāo)體系、專業(yè)績效評價機構(gòu)建設(shè)、人員隊伍等相對滯后。各級財政和預(yù)算部門要充分認識到預(yù)算對控制國家財政支出的配置和使用方面的巨大作用，認識到預(yù)算績效管理工作的緊迫性和重要性，積極尋求擴大預(yù)算績效管理覆蓋面的方法，逐年增加績效目標(biāo)的管理范圍和績效評價項目。

財政部為強化支出責(zé)任，加強財政支出管理，建立合理、科學(xué)的財政支出績效評價管理體系，提高財政資金使用效益，根據(jù)《預(yù)算法》等國家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，頒發(fā)了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。該《辦法》指出，財政支出績效評價的基本內(nèi)容包括資金投入和使用情況、績效目標(biāo)的設(shè)定情況、為實現(xiàn)績效目標(biāo)考核制定的制度、績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度、采取的措施及績效和效果評價的其他內(nèi)容?？冃гu價目標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括下列主要內(nèi)容：預(yù)期效果、預(yù)期產(chǎn)出、項目受益人或服務(wù)對象滿意程度、達到預(yù)期產(chǎn)出所需要的成本資源、衡量預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和服務(wù)對象滿意程度的績效指標(biāo)等?？冃繕?biāo)應(yīng)該指明重點方向、細化具體且合理可行?？冃гu價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計劃標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)和其他經(jīng)財政部門確認的標(biāo)準(zhǔn)。績效評價方法主要采用比較法、成本效益分析法、因素分析法、公眾評判法、最低成本法等。

由于財政支出的非營利性，財政支出績效評價不像企業(yè)績效評價，企業(yè)績效目標(biāo)相對單一，更多地是追求在合法經(jīng)營下達到利潤的最大化，而財政支出種類繁多，其績效目標(biāo)也存在著非常大的差異。為使財政支出績效評價更加切實可行，財政部于2013年發(fā)布了《績效評價共性指標(biāo)體系框架》，對績效評價的指標(biāo)體系進行了系統(tǒng)的設(shè)計，將預(yù)算評價指標(biāo)分為投入、預(yù)算執(zhí)行過程、產(chǎn)出和效果四個一級指標(biāo)，各一級指標(biāo)下又有二級指標(biāo)和三級指標(biāo)，各評價部門只需把握本部門的特點即可適用?！犊冃гu價共性指標(biāo)體系框架》中指出效果這一一級指標(biāo)應(yīng)包含經(jīng)濟效果、社會效果、生態(tài)效果和社會公眾滿意度。2016年4月6日，中國注冊會計師協(xié)會印發(fā)《會計師事務(wù)所財政支出績效評價指引》，對會計師事務(wù)所承接績效評價業(yè)務(wù)、計劃評價工作、編制評價方案、具體實施績效評價、形成評價結(jié)論、編寫評價報告等環(huán)節(jié)進行了規(guī)范，其中對績效評價指標(biāo)體系設(shè)計的總體思路、各項指標(biāo)定義、評分標(biāo)準(zhǔn)和評分細則等內(nèi)容進行了說明。

三、高校財政支出績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建的思路分析

如前所述，按照財政部于2013年發(fā)布的《績效評價共性指標(biāo)體系框架》，財政績效評價指標(biāo)應(yīng)該從投入、過程、產(chǎn)出和效果這四個大的方面來進行設(shè)計執(zhí)行。本文擬借鑒企業(yè)績效評價中更加注重產(chǎn)出和效果這兩方面的指標(biāo)來設(shè)計高校財政支出績效評價指標(biāo)。一方面將有更加明確的評價目標(biāo)，即高校利用財政投入的產(chǎn)出結(jié)果；另一方面，產(chǎn)出結(jié)果是高校財政支出的直接目標(biāo)（好比是公司的績效評價中利潤最大化目標(biāo)一樣，而財政投入好比公司的股東投入資本量，并不能直接反映公司的績效）。如第一部分所述，本文將借鑒第二類高校財政支出績效評價體系構(gòu)建方法，從高校職能角度入手來構(gòu)建評價指標(biāo)體系。前人從這一角度進行指標(biāo)構(gòu)建時，都采用了人才培養(yǎng)、教育科研和社會服務(wù)這三個高?；韭毮苤笜?biāo)。筆者認為，僅采用這三個一級指標(biāo)雖然簡化了績效評價工作，但會忽視諸如教師資源、黨的建設(shè)等重要的指標(biāo)。本文在借鑒他人在高校財政支出績效評價指標(biāo)方面的成果基礎(chǔ)上，設(shè)定了如下評價指標(biāo)體系（示例）：

表1 高校財政支出績效評價指標(biāo)體系（示例）

設(shè)計上述評價指標(biāo)時考慮了以下因素：一是遵循周密、合理和客觀的原則，高校績效評價指標(biāo)要能涵蓋高校的重要業(yè)績。二是遵循重點突出、評價資源合理分配的原則，在設(shè)計評價指標(biāo)時注意成本收益效應(yīng)，對于非重點項目不予專門考慮。所以本文從高校職能的角度主要考慮以下幾個方面：社會聲譽方面，主要采用調(diào)查問卷的方式，對兩院院士、知名學(xué)者、專家、大學(xué)校長和中學(xué)校長進行問卷調(diào)查，獲取他們對特定高校的評價。學(xué)術(shù)研究方面，包括學(xué)術(shù)資源和學(xué)術(shù)成果兩個一級指標(biāo)。其中，學(xué)術(shù)成果是用學(xué)術(shù)上的投入成果來衡量高校的學(xué)術(shù)研究水平，可靠性和可量化性都比較好，加大對學(xué)術(shù)資源的投入會直接提升學(xué)術(shù)成果的數(shù)量和質(zhì)量。學(xué)術(shù)成果包括人均科學(xué)引文索引、人均工程索引、人均社會科學(xué)引文索引和人均中國社科引文索引，都可以直接通過數(shù)量和質(zhì)量來衡量學(xué)術(shù)成果。學(xué)術(shù)資源包括博士點數(shù)、碩士點數(shù)、國家重點學(xué)科數(shù)、國家級實驗室及工程中心數(shù)和國家人文社科重點研究基地數(shù)。人才培養(yǎng)方面，其衡量指標(biāo)分為兩類。第一類為培養(yǎng)的學(xué)生情況結(jié)果指標(biāo)，包括培養(yǎng)的人才數(shù)量和人才質(zhì)量（畢業(yè)生就業(yè)情況）。第二類為教師資源，其會直接影響到人才培養(yǎng)的結(jié)果。教師資源指標(biāo)包括專任教師中副高以上人數(shù)、兩院院士人數(shù)、長江學(xué)者特聘教授人數(shù)和師生比等。

當(dāng)然，以上僅是設(shè)計一個高校財政支出績效評價指標(biāo)體系的示例，是對構(gòu)建這一指標(biāo)體系思路的探索，具體到實際評價業(yè)務(wù)中，如何更為科學(xué)地設(shè)計指標(biāo)體系、如何賦予每個指標(biāo)更為合理的權(quán)重、如何利用這些指標(biāo)實施績效評價等，都需要依據(jù)相關(guān)制度規(guī)定，結(jié)合評價對象及業(yè)務(wù)實際，在縝密思考、系統(tǒng)論證、反復(fù)測試的基礎(chǔ)上進行。

（作者單位：中國民族證券哈爾濱贛水路營業(yè)部）

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（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>