●周躍雪

WTO決策制度下成員集團化的理論問題探析

●周躍雪

集體行動的目的是增進成員的利益。當今世界，國家集團化特別是為了經濟合作的集團化趨勢明顯。WTO中，發(fā)展中國家數量和實力逐漸上升，在傳統(tǒng)“協(xié)商一致”的決策方式下，發(fā)展中國家合理正當的經貿訴求得不到充分體現(xiàn)。多哈回合談判開啟后，發(fā)展中國家成員集團化趨勢迅猛，并在“綠屋會議”中發(fā)揮了積極的作用，這些集團可以分為議題型集團、特征型集團、區(qū)域型集團。WTO決策制度下成員集團化的未來，尤其是集團的規(guī)則化或者機制化，還需要通過更豐富的實踐來提供支撐。

“協(xié)商一致”WTO集團化

自2001年WTO多哈回合開啟以來，WTO成員集團化趨勢明顯，特別是發(fā)展中國家成員的集團化趨勢很突出，如農業(yè)議題中的G20、G33、棉花四國、熱帶產品集團、轉型低收入國家成員集團；非農議題中的工業(yè)品市場準入十一國集團、“第六段”集團；特征集團中的G90、最不發(fā)達國家集團、弱小經濟體集團、“第十二條”集團；區(qū)域談判集團中的亞洲發(fā)展中國家成員集團、非洲集團、非洲、加勒比和太平洋國家集團以及其他國際組織如南方共同市場等。這些由成員組建的集團是成員有效參與到WTO談判和決策的重要途徑，在實踐中發(fā)揮著積極作用。從成員集團化的效果來看，發(fā)展中國家成員集團化明顯增強了其整體在WTO決策機制中的談判分量和實力，打破了由傳統(tǒng)貿易強國把持談判進程的傳統(tǒng)。

一、國家集團化的理論分析

（一）國家集團化的動因

從根本上講，組建國家集團是一種以國家為主體的集體行動。對任何集體行動系統(tǒng)研究的邏輯起點是集體行動的目的或者動因。

從經濟學的角度看，大多數集體行動都是為了增進成員的利益。不去增進成員利益的集團將會消亡。亞里士多德曾寫道，人們?yōu)榱双@得特別的好處，通過為生活的目的提供某些特別的東西而聚在一起，同樣，政治集團是為它所帶來的好處而自發(fā)聚在一處并繼續(xù)存在下去?，F(xiàn)代政治學“集團理論”的奠基人阿瑟·本特利一語道破言：“不存在沒有利益的集團?！惫黄诖秊閱T工爭取更高的工資和更好的工作條件；卡特爾被期待為企業(yè)爭取到更優(yōu)的價格；公司被期待增加股東的紅利；國家被期待提高公民的福祉。此外，集體行動可以獲得單獨行動所不能得到的公共資源或者物品，這也是合作的動機。

從國際關系理論的角度分析，現(xiàn)實主義認為，國際社會處于無政府狀態(tài)，國家是其中最重要的行為主體，“權力”與“國家利益”是國際關系變化的關鍵因素，經濟是依附于國家政治目的之下的。然而現(xiàn)實主義同樣也承認“非國家行為者”（包括國家集團、國際組織等）的重要性，主張建立“國際機制與制度”來調和國家之間的利益并規(guī)范國家的行為，進而將國際合作制度化，使其得以在無霸權的環(huán)境下延續(xù)，以降低交易成本、減少沖突。自由主義認為國際經濟合作必須以相互利益為基礎，特別是“促進經濟福祉”及“維護政策自主”。作為一種高度機制化的國家集團，自由主義對國際組織的評價持鼓勵的態(tài)度。國際組織的成立是以解決問題、提供功能服務、信息交換和追求共同利益為動力與目標的：第一，國際組織可以突破安全困境的疑慮，提供一個自由觀念市場，以培養(yǎng)或發(fā)展共同價值與準則，而不一定需要霸權或強權的主導；第二，國際組織可以通過制度的建立，使合作繼續(xù)，成為一種持續(xù)性與獨立性的行為，并對行為者產生影響；第三，國際組織降低了國家交往的成本，提高了效率。

（二）國家集團與國家聯(lián)盟

在當前的全球治理中，各種Group，即國家集團不斷涌現(xiàn)，如G20、G7、G8等。國際關系中出現(xiàn)“G化”現(xiàn)象并由此提出“G外交”或者“G身份”問題，甚至認為“G身份”在一定程度上是衡量一個國家國際地位的標準。實踐和理論中，國家聯(lián)盟的概念比國家集團的概念出現(xiàn)得早，兩者之間有著緊密的關系。

關于“國家聯(lián)盟”的定義有很多，英語中的“coalition”、“alliance”、“bloc”、“alignment”、“pact”、“entente”都表示不同程度的合作關系。從嚴格意義上講，國家集團屬于國家聯(lián)盟的范疇，表示國家基于某種目的的合作關系。但是，國際聯(lián)盟的含義多為狹義，即軍事安全領域的結盟，其對照的英文為“alliance”。國家聯(lián)盟的結成主要是為了共同的安全而建立的防范或者軍事援助的政治性組織。我國的“不結盟政策”意指不結成為了安全而以軍事合作和援助為內容的協(xié)定，不包括經濟性質的聯(lián)盟、戰(zhàn)略協(xié)商聯(lián)盟等非安全領域的聯(lián)盟。

當前國際社會中出現(xiàn)的國家集團，尤以發(fā)展中國家組成的集團居多。與傳統(tǒng)意義上的國家聯(lián)盟相比，國家集團有如下特點：第一，傳統(tǒng)國家聯(lián)盟往往針對某個國家，而國家集團通常以特定議題為基礎，并不針對某個國家；第二，傳統(tǒng)國家聯(lián)盟的成員比較固定，其成員都是具有相同或者相似意識形態(tài)、發(fā)展水平的國家，而國家集團不再以“南北”作為標準，具有開放性，以議題作為連接點，具有工具性質；第三，傳統(tǒng)國家聯(lián)盟的主要目標是為了實現(xiàn)政治和軍事的安全，而國家集團則是以經濟利益為中心；第四，國家聯(lián)盟通常是正式的國際組織，具有正式的協(xié)定，而國家集團是臨時和松散的組織，不簽署協(xié)議。

（三）國家集團的基本類型

按照國家集團的功能，可以將其分為對話集團和談判集團。對話集團的主要功能是為成員國提供溝通和交流的平臺，妥善的解決彼此之間在相關經貿問題方面的分歧，不集體對外談判，如“金磚國家集團”、“二十國集團”等；談判集團是目前國家集團的主要類型，存在于國際組織或者國際會議中。成員圍繞著特定的議題，或者根據地理位置、經濟發(fā)展水平、意識形態(tài)等因素組建成集團，其要實現(xiàn)的目標和發(fā)揮的功能是，通過談判集團的組建提高整體實力以便在對外談判中增加要價能力，如本書研究的WTO體制下的眾多談判集團，國際氣候談判中的“基礎四國”、“小島國家聯(lián)盟”等。有些國際組織為了平衡實力和利益的需要，成員國歸屬于不同的陣營中，在決策權的分配上注意陣營之間的平衡，如最初UNCTAD中的“七十七國集團”、發(fā)達國家集團和計劃經濟集團，實行集團表決制。

在談判集團中，又可以根據不同的標準再進行細分。如根據具體功能，分為議程變動型集團、提出建議型集團、阻撓型集團和談判型集團；根據集團的性質，有的集團具有鮮明的務實色彩，它們不是出于對相同的意識形態(tài)和共同的身份而是以自我利益實現(xiàn)為基礎，往往僅有工具性質，專注于解決某一領域中的特定問題，有的集團則是建立在共同的意識形態(tài)或者政治價值觀上，是志同道合國家的集合；根據集團的團結程度，分為組織嚴密型集團和組織松散型集團。

二、WTO決策制度與成員集團化

GATT/WTO的決策制度是導致成員集團化的制度根源。從GATT時代，多邊貿易體制的決策模式一直沿用“協(xié)商一致”方式，投票表決制度幾乎被虛置?！皡f(xié)商一致”與傳統(tǒng)投票表決方式相比，更加注重通過協(xié)商達成一致的過程，即多邊貿易談判的過程。在這個過程中，各成員提出動議，彼此進行協(xié)商和談判，最終取得基本“一致”，如果在全體大會上沒有成員明確表示反對，那么共識即達成。然而，這個充斥著利益博弈的談判過程一直缺乏明確的程序和規(guī)則，實踐中貿易大國長期通過“綠屋會議”、“主要供應國原則”等非正式談判模式主導和把持談判進程，從動議提出到議題設置再到相關議題的文案形成無不烙印著“權力導向”的痕跡。隨著更多發(fā)展中國家參與到多邊貿易體制，尤其是巴西、印度、中國等發(fā)展中大國成員的壯大，WTO決策過程中的“權力結構”開始發(fā)生變化，發(fā)展中國家通過組建談判集團的方式打破美國、歐盟國家、日本等貿易強國“壟斷”多邊貿易談判的傳統(tǒng)格局，要求將發(fā)展中國家共同的利益訴求更多的納入到WTO多邊貿易協(xié)定中，從而分享國際經貿發(fā)展的紅利。

“綠屋會議”是受到發(fā)展中國家質疑最多的非正式磋商機制。“綠屋會議”的本質特點是排他性。之所以產生“綠屋會議”，一方面是為了提高“協(xié)商一致”下的談判效率，另一方面更是發(fā)達國家成員借以實現(xiàn)對GATT/WTO談判進程和方向控制的手段?！熬G屋會議”傳統(tǒng)在早期是完全由“四方國”主導的，鮮有發(fā)展中國家被邀請參與。它是誕生多邊貿易紀律的重要場所：有限的幾個發(fā)達國家在此會議中就相關議題的規(guī)則達成一致，在全體會議通過后成為所有締約方共同遵循的“游戲規(guī)則”。WTO成立以后，“綠屋會議”在參與度方面改善了很多，其動力便是發(fā)展中國家成員集團化繁榮發(fā)展。多哈回合開啟后，“綠屋會議”的參與者得到擴充，阿根廷、巴西、智利、中國、哥倫比亞、埃及、印度、韓國、墨西哥、巴基斯坦、南非等成為“綠屋會議”的發(fā)展中國家成員代表，經常被邀請參加相關議題的討論。他們中間很多都是發(fā)展中國家談判集團的成員和代表，如中國、印度、巴基斯坦、墨西哥、埃及、南非是G20成員；印尼、馬來西亞、牙買加、肯尼亞、毛里求斯是G33成員；加拿大、澳大利亞、新西蘭是凱恩斯集團成員；瑞士、挪威、日本、韓國為G10成員；歐共體代表27個成員國；牙買加同時是G33、G90和島國集團成員；肯尼亞同時是G33、G90成員；毛里求斯同時是G33、G90、弱小經濟體集團和島國集團成員；貝寧是棉花四國的代言人；巴西是G20的代言人；印尼是G33代言人等。應該說，發(fā)展中國家談判集團產生的最核心動因和目的就是為了提升發(fā)展中國家成員在“綠屋會議”中的存在感。

WTO中的主要談判集團及其類型表

發(fā)展中國家成員逐漸學會利用規(guī)則，以談判集團方式打破發(fā)達國家成員的“一言堂”。在談判集團內部，成員之間彼此協(xié)調立場，在相關議題上至少擁有一個共同的立場和訴求；在集團外部，成員推選一個協(xié)調人或者談判小組代表本集團參與WTO“綠屋會議”，將共同的訴求通過協(xié)調人傳達到“綠屋會議”上，協(xié)調人還要及時反饋會議的內容，和集團內成員進行溝通和協(xié)調，以備擬定下一步方案。

三、WTO決策制度下成員集團的基本類型

根據上述國家集團的基本類型，WTO決策制度下的成員集團可以分為以下幾種類型（參見“WTO中的主要談判集團及其類型表”）。

議題集團是以某一議題作為集團建立的依據，成員在該議題上擁有共同或者相似的立場，以集體的行動獲得共同追求的談判結果。如G20就是發(fā)展中國家成員就農業(yè)談判的核心問題共同起草文件和提案，要求發(fā)達成員大幅度減少國內支持，全面取消出口補貼并賦予發(fā)展中成員特殊和差別待遇。該集團不僅包括發(fā)展中國家成員，還包括非洲集團、最不發(fā)達成員集團以及非洲、加勒比、太平洋地域中的部分成員。再如G33，即發(fā)展中國家成員特殊產品和特殊保障機制33國集團，其強調特殊農產品應該作為市場準入的例外，免于削減關稅和擴大關稅配額，并適用特殊保障機制防止進口產品的沖擊等。

特征集團是由具有相似經濟發(fā)展水平或者共同意識形態(tài)的國家組建的集團。特征集團一般不受某個或幾個議題的限制，是綜合性的談判集團。在WTO中主要存在4個特征集團：最不發(fā)達成員集團、弱小經濟體集團、G90、“第十二條”集團，其中最不發(fā)達國家集團、G90、弱小經濟體集團的共同點是都由發(fā)展中國家成員和最不發(fā)達國家成員組成?？梢娺@些國家在很多方面長期存在共同的利益和訴求，很明顯與發(fā)達國家成員形成對立。

區(qū)域集團可以分為兩種，一種是傳統(tǒng)區(qū)域內的WTO成員為了參與WTO的談判和決策活動而專門建立的集團，如非加太集團、非洲集團等；還有一類是已經存在的區(qū)域國際組織，以自己的名義提案，代表本組織的成員國參與談判，如東盟、APEC和南方共同市場。區(qū)域性的談判集團和特征集團相同，不以具體議題為基礎，其提案內容多樣，是綜合性的談判集團，可以就區(qū)域內成員都關心的任何議題提出議案。

WTO決策過程中出現(xiàn)的談判集團是多邊貿易談判實踐的產物，以上本文試圖從國家集團化理論、類型、WTO決策制度根源等角度解釋這種現(xiàn)象的出現(xiàn)和發(fā)展。然而，WTO成員集團化未來的發(fā)展趨勢，尤其是它是否應該并且能夠在WTO決策制度下進一步機制化或者規(guī)則化，則需要通過更加豐富的實踐來提供經驗支撐。

（本文系2012年國家社科基金重點項目“WTO體制中成員集團化法律問題研究”〈批準號：12AFX017〉的階段性成果）

（作者單位：西南科技大學法學院）

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（本欄目責任編輯：范紅玉）