◆湯貢亮

從依法治稅的高度加強對稅收流失治理對策的研究
——評賈紹華《中國稅收流失問題研究（第二版）》

◆湯貢亮

2013年11月中共十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》，2014年10月中共十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，將財稅的重要性上升到國家治理層面，站在前所未有的歷史高度，提出進一步推進依法治國，給予財政、稅收以全新的定位，并以現(xiàn)代財政制度的全新理念，對深化財稅體制改革做出了全面、系統(tǒng)的部署。

在中國財稅改革與法治建設(shè)向縱深發(fā)展的重要時刻，賈紹華教授的專著《中國稅收流失問題研究（第二版）》由中國財政經(jīng)濟出版社出版。賈紹華教授長期從事財稅管理實踐與教學(xué)科研，以財稅法律制度、財稅體制、稅收征收管理實施機制為切入點，運用博弈論、新制度經(jīng)濟學(xué)、風(fēng)險管理、A-S逃稅模型等基礎(chǔ)理論工具，對地下經(jīng)濟和公開經(jīng)濟中稅收流失的規(guī)模、途徑、原因、危害性進行了深入的機理分析，對稅收流失及其治理進行了國際比較；從依法治稅的高度全方位提出了稅收流失的治理對策，貼近中國稅收發(fā)展的實際，符合現(xiàn)代財政制度的精神，對于稅收理論界進一步厘清稅收流失相關(guān)學(xué)術(shù)問題，對于當(dāng)前各級稅務(wù)機關(guān)依法治稅、加強和完善稅收征管，推進稅收法治建設(shè)都具有深遠(yuǎn)意義。

一、財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，稅收作為財政的主要收入來源，其重要性不言而喻。作為稅收存在與發(fā)展的伴生物，稅收流失自稅收產(chǎn)生之日起一直相伴相隨。稅收流失問題是目前世界各國普遍存在的客觀現(xiàn)象，像一個罪惡的幽靈，在社會經(jīng)濟的各個方面蹣跚前行，蛀觸著社會經(jīng)濟運行的肌體。在中國經(jīng)濟改革向縱深發(fā)展的轉(zhuǎn)軌過程中，各種新的經(jīng)濟利益主體的出現(xiàn)，加之制度、體制、征管等方面一時還不夠完善，稅收流失是一個客觀存在。作為清醒的改革者，不是回避流失，而是正視流失，揭示內(nèi)在機理，分析產(chǎn)生原因，尋求流失規(guī)律和治理對策，是值得贊許的。正因為如此，賈紹華教授2002年在其博士學(xué)位論文的基礎(chǔ)上數(shù)易其稿，認(rèn)真核對，字斟句酌，鄭重推出了《中國稅收流失問題研究》。該書一經(jīng)出版，即受到社會各界，包括國家稅務(wù)機關(guān)和學(xué)術(shù)界、實務(wù)界的關(guān)注，在國內(nèi)研究稅收流失的論著中被廣泛利用，引起了各方面對稅收流失問題的重視，該書的影響力延續(xù)至今，收到了良好的社會效益，得到了廣泛的認(rèn)可和好評。

此次該書再版，距離第一版出版，已達(dá)十三年之久，隨著經(jīng)濟社會的改革與發(fā)展，稅收的治理環(huán)境發(fā)生了巨大變化。從表象上看，稅收流失是征稅者由于種種原因而未能實現(xiàn)稅款的應(yīng)收盡收行為，但透視其實質(zhì)，它不僅與政府征稅行為有關(guān)，而且與公民納稅行為有關(guān)，更是與國家的賦稅制度、稅收體制、稅款征收管理機制息息相關(guān)。從這個意義上認(rèn)識稅收流失的治理，確實是國家稅收治理水平和治理能力的綜合反映，更是法治國家公民稅法遵從意識的具體反映。由于賈紹華教授的學(xué)業(yè)素養(yǎng)和在稅收學(xué)術(shù)界、實務(wù)界多年獨特的工作經(jīng)歷，使他緊跟時代發(fā)展，敏銳、執(zhí)著地對稅收流失問題不間斷地跟蹤研究，收集了大量的數(shù)據(jù)資料，增補了近十多年來國內(nèi)外關(guān)于稅收流失問題研究的最新動態(tài)，梳理了自己近些年來對稅收流失治理問題的思考，對原書的每一章都作出修改、補充或內(nèi)容上的更新，希冀能給廣大讀者提供一部比較準(zhǔn)確、系統(tǒng)并富有時代性的關(guān)于稅收流失問題研究的專著。因此本書的第二版在研究內(nèi)容、研究方法和政策措施建議等方面，較之第一版均有所突破、有所創(chuàng)新。

二、組織收入與調(diào)節(jié)經(jīng)濟是稅收分配的兩大職能，二者相互關(guān)聯(lián)、相互依存，不能相互割裂。稅收的起源與本質(zhì)決定了組織收入是稅收最基本的功能，調(diào)節(jié)經(jīng)濟的職能從整體上看是相伴于組織收入而產(chǎn)生的。稅制建設(shè)的著眼點，應(yīng)當(dāng)立足于聚財功能的強化，依法、及時、合理、足額地取得稅收收入，理順稅收分配領(lǐng)域中的各種關(guān)系，規(guī)范收入分配的渠道，實現(xiàn)稅收的收入功能。完善稅收的收入功能，要堅持依法合理征稅，要依法努力防范稅收收入的流失。

本書進一步從理論上詮釋了稅收流失的成因及其危害性，透視了稅收流失在不同領(lǐng)域內(nèi)的表現(xiàn)形式及其對經(jīng)濟、財政、稅收、道德等方面的影響，如關(guān)于稅收流失與財政體制改革的質(zhì)與量、關(guān)于稅收流失治理與財政風(fēng)險管控、關(guān)于稅收增長與稅務(wù)管理、關(guān)于從“+互聯(lián)網(wǎng)”到“互聯(lián)網(wǎng)+”的演變中認(rèn)識稅務(wù)管理與稅收流失的治理、關(guān)于欠稅與過頭稅、關(guān)于國際稅收中的利潤轉(zhuǎn)移與稅基侵蝕等等，以進一步促使我們認(rèn)真尋求稅務(wù)管理的智慧與治理稅收流失的有效應(yīng)對之策。

本書分別運用現(xiàn)金流量法和收入能力測算法對2001-2013年這13年間的地下經(jīng)濟和公開經(jīng)濟中的稅收流失規(guī)模進行了測算，并以浙江、陜西兩省2001-2012年間地下經(jīng)濟和公開經(jīng)濟中的稅收流失為例，探討了我國不同區(qū)域的財力特點及其稅收流失治理的必要性、重要性和緊迫性。作者深刻地指出，稅收流失與稅收征管有關(guān)，與稅制建設(shè)本身有著密切的內(nèi)在聯(lián)系，特別是經(jīng)濟處于轉(zhuǎn)軌時期。不僅要依法加強稅收征管，不斷規(guī)范、完善稅制，盡力完善稅收征收管理相關(guān)法律法規(guī)中對各種違法犯罪行為進行懲處的規(guī)定，對稅收征管工作給予切實可靠的法律保障，并形成依法納稅的社會環(huán)境和氛圍，還要堅決取締、嚴(yán)厲打擊地下經(jīng)濟活動，在經(jīng)濟稅收法制不斷健全完善的過程中，不法分子將法律禁止的經(jīng)濟活動轉(zhuǎn)入地下，如販毒、走私、制假販假、高利貸等非法經(jīng)營，不僅導(dǎo)致政府收入減少，更為嚴(yán)重的是誘導(dǎo)誠實納稅人產(chǎn)生“比壞心理”，對此須引以高度重視。同時，嚴(yán)厲打擊以虛開增值稅專用發(fā)票為重點的各種逃稅、騙稅等違法犯罪行為，進一步加強工商、稅務(wù)、海關(guān)、公安、銀行等相關(guān)部門打擊、取締地下經(jīng)濟的聯(lián)合執(zhí)法行動；進一步加強國際反避稅合作，為治理稅收流失提供保障。他特別提出，依法治稅是治理稅收流失的根本出路；提出要完善與優(yōu)化稅制，彌補稅收流失的制度缺陷；要理順中央與地方關(guān)系，為治理稅收流失提供制度保障；要強化稅收征管，截斷稅收流失的通道；要加強素質(zhì)教育，創(chuàng)造稅收流失治理的基礎(chǔ)條件等等。這些政策建議都是中肯和可行的，可供有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門決策參考。

三、中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》吹響了中國社會整體性和深層次改革的號角?！稕Q定》指出，“科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置，維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”，提出要“落實稅收法定原則”，“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率、建立現(xiàn)代財政制度”。中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要“全面推進依法治國”，“建設(shè)中國特色社會主義法治體系”，要“加強重點領(lǐng)域立法”，“加強市場法律制度建設(shè)”，“制定……財政稅收、金融等方面法律法規(guī)”，為我們在新的歷史時期依法治稅、加強稅收立法、加強稅收法治建設(shè)指明了方向。

在梳理一些國家和地區(qū)稅收流失治理的做法與經(jīng)驗時，本書作者感受到這些國家和地區(qū)在治理稅收流失方面的共同特點是把財稅法治建設(shè)放在首位，這些國家的稅收實體法、程序法、稅收基本法和稅法實施細(xì)則都體現(xiàn)了立法者遏制稅收流失的思路與方法，并以此建立了適合本國國情的治理稅收流失的財稅法律制度、稅收體制與征收機制。在為弱勢納稅群體提供法律援助和維護納稅人合法權(quán)益、健全納稅信用體系、強化納稅人稅法宣傳教育和完善稅務(wù)公務(wù)員教育培訓(xùn)體系等方面，亦已構(gòu)建起符合所在國國情或地區(qū)區(qū)情的法律制度、稅收體制和征收機制。他指出，這些有益的做法和經(jīng)驗，值得我們結(jié)合中國的國情認(rèn)真參考、借鑒。

賈紹華教授在本書中所論述的依法治稅是依法治國的重要組成部分，所指出的稅收法制環(huán)境中的種種缺陷與不足是造成目前稅收流失的重要原因，稅收流失的治理必須在依法治國的基本方略下堅持依法治稅、綜合治理的原則，全方位地進行。繼續(xù)推進和深化依法治稅，使稅收法制環(huán)境得到根本的好轉(zhuǎn)對于稅收流失治理具有十分重要的意義。賈教授對增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等若干稅法提出的政策建議，符合中央十八屆四中全會的精神，具有新意。這也就說明，市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，它是在一定的法律規(guī)范的保護和約束下，按照一定的規(guī)則運行的。稅收分配制度本身就是一項重要的法律制度，在參與社會產(chǎn)品分配過程中要體現(xiàn)簡明、高效和規(guī)范的法律特征，避免隨意性和任意性。

堅持稅收法定原則，堅持依法行政、依法治稅是治理稅收流失的制度保障。稅收的本質(zhì)決定了法是稅收存在的形式。站在國家治理的高度，落實稅收法定原則，堅持貫徹“稅不應(yīng)多收，但也不能少收”的政策，及時、合理、足額地取得稅收收入，又不征“過頭稅”，必須依法治稅——這也就是《中國稅收流失問題研究（第二版）》出版的意義所在。

祝賀《中國稅收流失問題研究（第二版）》出版，期盼本書的出版將有助于推進中國稅收法治化、國際化和現(xiàn)代化的進程！

（責(zé)任編輯：小付）

湯貢亮，男，中央財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國財稅法學(xué)研究會副會長，中國稅收教育研究會副會長。