陳　賢　本刊記者

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保險糾紛訴調對接上海模式：公共財政購買專業(yè)社會化服務路徑之初探

陳賢本刊記者

近年來，隨著我國保險業(yè)的快速發(fā)展，保險在社會經(jīng)濟發(fā)展和社會治理體系中發(fā)揮了越來越重要的作用。與此同時，各地保險合同糾紛的發(fā)生數(shù)量呈逐年上升的趨勢。隨著保險案件的訴訟量快速增長，法院每年受理的保險合同糾紛案件的增長速度遠超過其他民事案件。迅速增加的保險案件給法院的審判資源帶來了巨大的負擔。尤其是2006年7月1日我國實行機動車交通事故強制責任保險制度之后，幾乎所有的道路交通事故人身損害賠償糾紛案件均涉及保險合同。據(jù)統(tǒng)計，2014年全國法院受理一審涉保險糾紛案件892382件，是2009年案件受理量的1.76倍。

激增的案件數(shù)量與有限的司法資源之間的矛盾日益凸顯，迫切需要多元化的解決機制。為了節(jié)約司法資源，充分調動各方的力量，訴調對接憑借其簡便、快捷、成本低的優(yōu)勢，成為保險糾紛案件處理的重要途徑。

訴調對接是指司法調解和保險行業(yè)協(xié)會原本就已設立并運行多年的人民調解機制之間的對接，是司法調解的前延和人民調解的后續(xù)。法院與保險行業(yè)協(xié)會對于保險案件訴調對接模式的共同探索由來已久。特別是自2012年最高人民法院和中國保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關于在全國部分地區(qū)開展建立保險糾紛訴訟與調解對接機制試點工作的通知》（法〔2012〕307號，以下簡稱《通知》），決定在全國部分地區(qū)開展建立保險糾紛訴調對接機制試點工作以來，各試點地區(qū)為建立健全科學、系統(tǒng)的保險糾紛訴調對接機制紛紛進行積極探索。不到兩年的時間，《通知》確定的32個試點地區(qū)均已建立了訴調對接機制，建立訴調對接機制的設區(qū)市數(shù)量為54個。同時，試點地區(qū)外的地區(qū)也積極開展訴調對接工作，建立訴調對接機制的設區(qū)市數(shù)量達到85個。訴調對接工作試點成效凸顯，形成了保險消費者、保險公司、保險行業(yè)協(xié)會、人民法院多方受益的局面?！靶聡畻l”也將“建立健全保險糾紛訴訟、仲裁與調解對接機制”作為保險業(yè)的重點工作之一。由此可見，開展保險糾紛訴調對接，是推進社會治理現(xiàn)代化、完善多元化糾紛解決機制的重要舉措，是建立金融領域多元化糾紛解決機制的有效之舉。

一、保險糾紛訴調對接的現(xiàn)狀分析

訴調對接主要有四種方式，分別是訴前調解、庭前調解、審中調解和判前調解。訴前調解和庭前調解就是指在起訴前或開庭前進行調解。而對于案情復雜、爭議數(shù)額大，訴前、庭前無法調解的案件，法院會邀請當?shù)乇ｋU行業(yè)協(xié)會的調解員先旁聽，再參與庭審階段的調解工作，在審中配合調解。而判前調解，是針對當事人情況比較特殊的案件，法院會在宣判前再次邀請當?shù)乇ｋU行業(yè)協(xié)會調解員調解，消除當事人之間的對立情緒。

在保險糾紛訴調對接機制中，保險行業(yè)協(xié)會的職能是與法院溝通并制定訴調對接的政策，負責保險行業(yè)調解組織的建設和運行管理，明確調解組織經(jīng)費來源；制定并完善調解工作制度和程序，加強對調解員的選聘、培訓及考核。同時，引導保險公司積極通過保險糾紛訴訟與調解對接機制處理矛盾糾紛，敦促其積極履行調解協(xié)議。

從目前各地實踐來看，各地的保險糾紛訴調對接工作還是比較有成效的，機制建立各有特色，以下列舉幾種較典型的做法。

北京訴調對接機制：北京訴調對接工作按照“法院移交、協(xié)會委派、調解員參與、法院確認”的步驟開展。保險行業(yè)協(xié)會建立合同糾紛調解委員會，組建以業(yè)內外專家共同構成的調解員隊伍，包括業(yè)內承保理賠方面的專業(yè)人士、保險法專家以及專業(yè)律師等，以保障專業(yè)性。法院根據(jù)當事人意愿，可在訴前、庭前、審中及判前任一環(huán)節(jié)，將需要行業(yè)調解介入的案件移交給調解委員會。調解委員會指派2至3名在冊調解員參與調解，法院根據(jù)調解結果出具相應文書。

江蘇訴調對接機制：由于當前江蘇省基層法院受理的保險案件絕大部分是道路交通事故引發(fā)的機動車保險合同糾紛，故該地區(qū)把道路交通事故損害賠償案件作為訴調對接工作的切入點，并且在多地由當?shù)匦袠I(yè)協(xié)會聘用具備定損、人傷查勘專長的公估公司、金融咨詢公司等第三方機構參與訴調對接工作，以解決專業(yè)人員不足的矛盾。如蘇州、無錫、鎮(zhèn)江、南京、泰州等地。第三方機構以保險行業(yè)協(xié)會受托人身份駐點法院、交通事故處理中心，以協(xié)會名義開展調解工作，并接受協(xié)會管理，經(jīng)費由保險行業(yè)協(xié)會負責籌措。

廣東佛山訴調對接機制：佛山保險行業(yè)協(xié)會采用調解前預處理和訴前訴中調解相結合的機制，面向行業(yè)內外聘請調解員，業(yè)內調解員來自保險公司，業(yè)外調解員由專業(yè)律師、物損鑒定評估師、人傷鑒定法醫(yī)等人員組成，并且逐步增加向行業(yè)外選聘調解員的比例。在資金支持方面，佛山人民政府在前期專門撥付了一筆財政專項資金，以支持和鼓勵訴調對接工作的開展。

從這幾種目前比較典型的保險糾紛訴調對接機制運行情況來看，調解員隊伍的組建方式和調解經(jīng)費來源的穩(wěn)定性是保險糾紛訴調對接機制能否長期有效運行的關鍵所在，但整體來看，這兩方面的工作仍存在不少困難，任重而道遠。

二、上海創(chuàng)新保險糾紛訴調對接模式初探

在上海，如何依靠訴調對接來解決保險糾紛，也是行業(yè)一直在思考和摸索的焦點之一。

早在2010年，在上海保監(jiān)局的指導下，上海市保險同業(yè)公會與上海市第二中級人民法院打造了以“開拓多元化解糾紛新機制，服務上海國際金融中心建設”為主旨的合作模式，構建聯(lián)合化解保險糾紛新機制，提供訴訟與非訴訟相銜接解決社會矛盾糾紛的嶄新平臺，在全國首創(chuàng)了行業(yè)協(xié)會創(chuàng)新管理、服務當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的先河。正如滬二中院相關負責人所述：“訴調對接工作機制不僅能妥善化解當事人之間的矛盾糾紛，有效節(jié)約司法資源，而且還進一步推進保險公司管理水平和服務質量的提高，提升金融消費者權益保護水平，是法院、保險行業(yè)參與社會管理創(chuàng)新，服務上海國際金融中心建設的一項重要工作機制?！敝档靡惶岬氖?，此項合作還榮獲了當年上海市金融服務辦公室“金融服務創(chuàng)新入圍獎”。

為了進一步發(fā)揮上海保險業(yè)訴調對接解決保險糾紛的作用，從更高層面上實現(xiàn)機制的改良，在上海保監(jiān)局的積極推動下，2014年9月，上海市高級人民法院與上海保監(jiān)局聯(lián)合發(fā)布了《關于建立保險糾紛訴調對接工作機制的會議紀要》。同年11月，上海市保險同業(yè)公會與上海市普陀區(qū)人民法院簽訂《涉保案件訴調對接框架協(xié)議》，普陀法院的民一庭負責對口，在訴調中心設立“保險合同糾紛訴調工作室”，將各類涉保糾紛包括機動車交通事故責任糾紛、保險合同糾紛、未成年人涉保糾紛等案件委托給該調解工作室受理調處，探索并實現(xiàn)了司法部門向行業(yè)購買專業(yè)服務的全新模式。

2015年年底，上海的保險訴調工作又邁出新的一大步。為有效化解浦東新區(qū)轄區(qū)內保險案件體量大、社會矛盾突出等問題，進一步發(fā)揮上海市保險同業(yè)公會在協(xié)助人民法院化解涉保險糾紛中的優(yōu)勢，基于浦東自貿區(qū)法庭試運行為浦東法院保險道交案件探索實現(xiàn)全面訴調對接奠定的基礎，2015 年12月24日，上海市浦東新區(qū)人民法院與上海市保險同業(yè)公會聯(lián)合制定了《關于涉保機動車交通事故責任糾紛訴調對接的工作機制》。至此，上海保險訴調被納入浦東新區(qū)人民法院訴前調解網(wǎng)絡。

據(jù)了解，浦東法院是全國最大的地方基層法院，其涉保險訴訟案件的體量相當驚人，年立案量在1萬件左右。原因有三：一是注冊地在浦東的保險公司數(shù)量本身較多；二是浦東正處在快速發(fā)展中，工地多，且路況好、車速快，發(fā)生惡性事故的概率大；三是上海的賠償標準高，而浦東法院又是示范法院，立案快捷方便，保險案件的代理律師多認為，能由浦東法院管轄受理的案件盡量移到浦東提起訴訟。

以浦東的惠南法庭為例，其每年平均受理案件量約8000至9000件，其中涉及保險的訴訟案件就達到2500至3500件。這類案件有個共同特點就是專業(yè)性較強。法院也曾嘗試過聘用退休法官作為調解人員對案件進行訴前調解，這與其他部分地方法院訴調對接所采用的方式較為相像，也取得了一定的成效，但由于退休法官對于保險公司賠償標準和醫(yī)保支付標準等專業(yè)領域的知識掌握有限，故有時較難達成令雙方合意的調解結果。對于道交事故受害方來說，怕訴心理以及訴訟程序的復雜也為“人傷黃?！钡牟碧峁┝松嫱寥?。再者，理賠雙軌制、城鄉(xiāng)居民賠償標準差異大，由此孳生了大量的專業(yè)造假公司、不良鑒定機構，為“人傷黃?！眰兲峁┝司薮蟮膶だ臻g。

在新的機制下，浦東法院打破行政區(qū)劃界限、打破交強險與商業(yè)第三者責任險歸屬不同案件種類的壁壘，將原先分散在轄區(qū)內8個基層法庭的道交案件集中到陸家嘴法庭、惠南法庭和川沙法庭進行審理，將這三個法庭設置為三個道交案件集中調解分中心，由上海市保險同業(yè)公會委派專職調解員到這三個分中心對訴訟的涉保道交糾紛案件進行調解。

與全國現(xiàn)有的幾類典型的訴調對接模式相比，目前正在普陀和浦東探索中的“上海模式”，有以下幾個顯著特點：一是實現(xiàn)了全流程、全口徑案件納入訴調對接。其他地區(qū)一般是將法院認為需要行業(yè)調解的案件移交調解，或者僅對道交案件開放訴調對接，且調解介入案件的時間節(jié)點也各有不同，上海模式則從案件登記、排期、文書送達、調解通知書及證據(jù)副本送達、調解、筆錄制作、調解文書送達等全部流程都交由第三方機構辦理。二是設立全日制專職調解員，引入專業(yè)第三方，調解職能全取代。從各地來看，無論是聘用退休法官，還是選聘行業(yè)內或行業(yè)內+行業(yè)外兼職調解員，上海模式的做法在調解員隊伍建設上更專業(yè)、更獨立、更穩(wěn)定。上海的這批調解員隊伍由第三方專業(yè)機構組成，派駐在各法庭負責具體調解工作的第三方機構均由保險同業(yè)公會進行嚴格招標甄選而來，且其工作流程和工作效果接受法院和同業(yè)公會的共同監(jiān)督與考核，保證了調解的公正性和專業(yè)性。三是由行業(yè)協(xié)會參與社會管理，為保險消費者提供了更強大的心理支撐和利益保障。保險案件當事人普遍的怕訴心理多源于復雜而漫長的司法程序。而在該機制下，案件當事人只需來一次法院、開一次庭就能解決問題的，絕不用來兩次，而且保險公司積極配合，達成調解協(xié)議后積極履行。四是基層法院為積極配合訴調工作，調整審判體系，打破了行政區(qū)劃壁壘，突破了交強險和商業(yè)險的分庭審判格局。這樣的審判范疇和區(qū)劃調整在全國處于領先。在機動車交通事故糾紛為侵權法律關系、保險合同為合同法律關系的前提下，基層法院對于交通事故案件，通常是由民一庭審理受害人與肇事車主的民事侵權和交強險糾紛，民六庭審理肇事車主和商業(yè)險保險公司的保險合同糾紛，往往產(chǎn)生“一事多案”的困局，增加當事人的訴累。上海模式根據(jù)行業(yè)的需求打通了交強險和商業(yè)險壁壘，極大地減輕了訴累。五是政府職能社會化，創(chuàng)新實現(xiàn)司法部門向行業(yè)購買公共服務。每調解成功一起案件需支付一定費用，由法院為調解成功案件“買單”，經(jīng)費更有保障、更有持續(xù)性，成功實現(xiàn)了司法購買社會服務的創(chuàng)新之舉，有效地化解了社會矛盾，也使得法院從繁重的案件中解脫出來，有更多的精力處理其他類型案件；同時打擊了“人傷黃?！?，幫助保險公司擠出理賠水分，提高經(jīng)營效益。

?圖　浦東法院訴調對接工作流程圖

三、上海模式的內涵與意義

（一）真正開創(chuàng)公共財政購買專業(yè)社會化服務之先河，創(chuàng)新實現(xiàn)政府職能社會化

黨的十八大明確要求，在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度。2015年11月，習近平總書記提出“供給側結構性改革”，“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率，增強經(jīng)濟持續(xù)增長動力”。

在現(xiàn)實生活中，一些公共服務領域的確存在一定的供需矛盾，如本文所述基層法院案子多法官少的情況，保險行業(yè)如何配合國家供給側結構性改革，創(chuàng)新公共服務供給模式，動員社會力量，構建多層次、多方式的公共服務供給體系，提供更加方便、快捷、優(yōu)質、高效的公共服務？由政府向社會力量購買服務，就是通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據(jù)服務數(shù)量和質量向其支付費用。

在上海普陀、浦東法院的保險糾紛訴調對接機制實踐過程中，由上海市保險同業(yè)公會通過招投標引入專業(yè)第三方、由法院按照調解案件數(shù)量支付相應費用，此舉在全國保險司法領域開創(chuàng)了公共財政購買行業(yè)服務之先河，通過市場機制優(yōu)化資源配置，推動公共領域的服務水平，實現(xiàn)政府職能社會化。

專業(yè)第三方機構的參與，還在一定程度上提高了法官在調解方面的專業(yè)化水準，降低了錯判的風險；保險機構與法院的充分溝通，充分考慮了行業(yè)標準與司法標準的結合與統(tǒng)一，幫助保險行業(yè)筑起最后一道防火墻。

（二）保護保險消費者合法權益，提升行業(yè)形象

對于保險糾紛當事人來說，上海的保險糾紛訴調機制，一是減少了訴訟的時間成本：運用保險糾紛訴調對接機制后，案件辦理的周期明顯縮短，且就近訴訟，大大方便了訴訟的雙方當事人。二是減少了支付環(huán)節(jié)：調解是雙方合意的結果，對于調解結果，雙方接受度高，執(zhí)行程度好，保險公司基本上能及時賠付，避免了訴訟流程的漫長環(huán)節(jié)，理賠周期相應縮短，當事人及保險公司均無需進入判決的強制執(zhí)行程序。三是減少當事人雙方的訴訟成本：根據(jù)高院有關訴調案件的統(tǒng)一收費標準，對于該類案件實行低于正常立案案件的收費標準，有效降低了當事人的訴訟成本。以上三個方面的“減少”，讓保險消費者真正體會到了保險理賠的便利，打破社會“買保險容易，理賠難”的論調，繼而有效改善保險行業(yè)的品牌形象。

（三）促進保險公司規(guī)范流程，提高行業(yè)經(jīng)營效益

浦東法院實行的保險糾紛訴調對接機制，采取交強險和商業(yè)第三者責任險合并審理的方式，且從8個法庭集中至3個中心的做法，極大地提高了應訴保險公司的出庭率。

同時，在案件安排方面，法院考慮到保險公司法務人員數(shù)量有限，因此有意將同一保險公司的案件盡量集中安排，這就有效避免了保險公司法務人員消極等待法院庭審或者分身無術不出庭的情況，賦予了保險公司充足的取證時間。目前多數(shù)保險公司內部辦理理賠審核的工作和出庭應訴解決保險糾紛的工作是由理賠中心（或客服中心）和法務部兩個部門來完成的，賠訴分離，一人一把號，各吹各的調，同在一個公司的兩個部門，工作并不互通，基于此種情況，常?？梢姳ｋU公司法律部門應訴無準備、敗訴無反饋。這就需要保險公司加強各部門之間的高效溝通，使法務部門準備充分后盡快應訴。通過這項機制，也促使保險公司強化內部理賠管理程序，提高理賠工作效率。經(jīng)過庭前調解溝通，增加雙方當事人的信任感，還能夠有效剔除部分當事人不盡合理的訴求，使其主張的賠償金額趨于客觀，這在一定程度上能降低保險公司的運營成本，提高經(jīng)營效益。

（四）維護金融保險市場秩序，打擊灰色利益鏈

在保險特別是道路交通事故引發(fā)的車險糾紛領域，“人傷黃?！蓖ㄟ^買斷傷者的訴訟權利、進行虛假鑒定等手段，嚴重干擾金融保險市場秩序和正常的訴訟程序。

國內有學者將“人傷黃牛”定義為：在車險人傷案件中，通過虛假的傷殘鑒定，或者偽造居住證明、工作證明或交通事故責任證明等欺詐的手段，以保險金請求權人（如被保險人、受害人）代理人的身份，向保險公司申請理賠之人。

不難發(fā)現(xiàn)，“人傷黃?！币獙崿F(xiàn)通過偽造相關證據(jù)的手段向保險公司詐取高額保險金的“不二法門”是切斷保險公司與受害人之間的聯(lián)系。保險糾紛訴調對接機制為保險案件特別是道路交通事故糾紛案的當事人和保險公司提供了面對面溝通的機會，這對于活躍在道路交通事故糾紛案件中的“人傷黃?！币嗍且粋€威懾和打擊，保險公司將較易了解受害人的實際傷情，便于調查取證；受害人也可以通過保險公司獲得實際的理賠信息，不至于讓“人傷黃?！痹p取高額差價。這對于維護金融保險市場秩序、凈化司法環(huán)境具有積極作用。

據(jù)了解，浦東法院還將建立司法鑒定機構進入該法院的司法鑒定名錄庫的管控機制，并且，上海市高院已同意由浦東法院先行先試。上海市保險同業(yè)公會已征得司法部司法鑒定科學技術研究所司法鑒定中心的技術支持，擬在條件成熟時成立由三方共同認可的司法鑒定專家委員會。

（五）兼顧各方需求，鈍化社會矛盾

總體來看，根據(jù)保監(jiān)會、最高法院的相關精神，根據(jù)上海市保險同業(yè)公會的建議以及法院對實際情況的調研，浦東法院在訴調對接工作中大膽采用交強險與商業(yè)第三者責任保險合并審理的機制，簡化了司法流程，有效提升了基層法院的司法效率，在目前國內各地的同類機制中處于領先地位。

普陀、浦東兩地探索與實踐中的上海版訴調對接機制，或者稱保險糾紛訴調對接的“上海模式”，通過專業(yè)第三方機構的引入與全流程介入，在緩解法院“人案矛盾”的同時，成為消費者和保險機構之間的一道潤滑劑，增加了各方都可以心平氣和溝通的一個緩沖平臺，有效鈍化了社會矛盾，真正實現(xiàn)了群眾滿意、保險市場主體滿意、政府滿意，有力地促進了當?shù)厣鐣椭C。

五、展望與反思

展望未來，隨著保險行業(yè)的不斷發(fā)展，新產(chǎn)品的不斷推出，涉及保險的糾紛層出不窮，其中不乏新問題、新情況，通過訴調對接這個機制，法院與保險監(jiān)管機構、保險行業(yè)協(xié)會可以相互反饋司法審判動態(tài)、保險行業(yè)動態(tài)，對亟待解決的法律問題，由多部門共商研討，共同提高保險糾紛案件的處理能力。