修長(zhǎng)昆

（中共濟(jì)南鐵路局黨校，山東濟(jì)南250014）

鐵路基層治理法治化的路徑選擇

修長(zhǎng)昆

（中共濟(jì)南鐵路局黨校，山東濟(jì)南250014）

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，鐵路基層治理法治化還存在法律法規(guī)不健全、法治隊(duì)伍配置不合理、法治意識(shí)淡薄、法治文化建設(shè)滯后等問(wèn)題。為此，需要通過(guò)法律制度構(gòu)建、法律機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、法治文化建設(shè)等舉措加以改進(jìn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)以安全經(jīng)營(yíng)、管理規(guī)范化、職工權(quán)益保障為核心的鐵路基層治理現(xiàn)代化目標(biāo)。

鐵路基層治理；法治化；路徑

基層治理法治化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程，在我國(guó)法治建設(shè)中具有基礎(chǔ)性地位和作用。剛剛確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體地位的鐵路企業(yè)，在基層治理過(guò)程中還存有很多問(wèn)題，法治化成為其解決問(wèn)題的重要方式之一。

一、鐵路基層治理法治化存在的問(wèn)題分析

黨的十八屆四中全會(huì)提出了“深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，實(shí)現(xiàn)基層治理法治化”的戰(zhàn)略任務(wù)，鐵路企業(yè)為實(shí)現(xiàn)基層治理法治化進(jìn)行了積極的探索，取得了扎實(shí)的成效，但在實(shí)踐中還存有不少問(wèn)題：實(shí)體上，不能嚴(yán)格遵循法律規(guī)定辦事，有時(shí)甚至出現(xiàn)“以言代法”現(xiàn)象；程序上，不能嚴(yán)格遵循法定程序，有時(shí)甚至出現(xiàn)“踐踏程序”現(xiàn)象。深入分析其原因，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）法律法規(guī)不健全

鐵路基層治理法治化離不開鐵路法律法規(guī)的支撐，面臨鐵路的飛速發(fā)展，鐵路法治建設(shè)已不能適應(yīng)其發(fā)展的需要。鐵路作為運(yùn)輸行業(yè)，還沒(méi)有一部完整的《鐵路運(yùn)輸條例》予以調(diào)整；中國(guó)鐵路總公司剛剛實(shí)現(xiàn)政企分開，確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體地位，作為鐵路系統(tǒng)的憲法——《鐵路法》還沒(méi)有明確其職責(zé)；鐵路技術(shù)規(guī)章修訂后，與之相對(duì)應(yīng)的技術(shù)性文件未能及時(shí)做出清理等。

（二）法治隊(duì)伍配置不合理

法治隊(duì)伍建設(shè)是基層治理法治化的推動(dòng)實(shí)施力量，而鐵路企業(yè)還沒(méi)有形成一支精法律、懂法律的法律人才隊(duì)伍，還不能完全集中處理、應(yīng)對(duì)重大和疑難法律事務(wù)，難以適應(yīng)鐵路現(xiàn)代化、市場(chǎng)化、國(guó)家化發(fā)展的需要。法律專業(yè)人才數(shù)量較少、法律專業(yè)素養(yǎng)較低，這已成為制約基層治理法治化的瓶頸。

（三）法治意識(shí)淡薄

法治意識(shí)的高低直接決定著基層治理法治化的程度。基層治理法治化過(guò)程中的法治意識(shí)淡薄主要表現(xiàn)在：管理層權(quán)力意識(shí)過(guò)強(qiáng)，習(xí)慣于憑借個(gè)人經(jīng)驗(yàn)下命令、做決策，依法辦事能力有待加強(qiáng)；普通職工權(quán)利意識(shí)淡薄，依法維權(quán)意識(shí)缺乏，“信訪不信法”現(xiàn)象較為普遍，［1］這已成為推進(jìn)基層治理法治化的嚴(yán)重障礙。

（四）法治文化建設(shè)滯后

法治文化是推進(jìn)基層治理法治化的基礎(chǔ)性工程，在推進(jìn)基層治理法治化過(guò)程中具有“軟法”的作用。而鐵路企業(yè)法治文化建設(shè)還相對(duì)滯后：法治文化宣傳載體單一、手段落后；法治文化投入缺乏機(jī)制保障；法治文化宣傳還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)制度化；法治文化監(jiān)督檢查機(jī)制落實(shí)不到位?？傊?，鐵路基層站段還沒(méi)有形成學(xué)法、用法、守法的良好氛圍和信仰法律、樹立法律權(quán)威的外部環(huán)境。

二、鐵路基層治理法治化的目標(biāo)

基層治理法治化是全面推進(jìn)依法治國(guó)的基礎(chǔ)和工作重點(diǎn)，為此，鐵路基層治理必須明確法治化目標(biāo)。

（一）安全是鐵路基層治理法治化的著力點(diǎn)

安全作為鐵路的“飯碗工程”，是鐵路改革發(fā)展最重要的前提，但鐵路企業(yè)管理者違章指揮、鐵路職工違章作業(yè)、違反勞動(dòng)紀(jì)律等現(xiàn)象仍然屢禁不止。為實(shí)現(xiàn)安全管理的規(guī)范化、制度化，必須有效推進(jìn)鐵路基層治理法治化。鐵路安全治理法治化既要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)---創(chuàng)新完善鐵路安全管理機(jī)制，［2］完善鐵路安全法律法規(guī)，又要健全科學(xué)管理體系，提高鐵路企業(yè)管理者與鐵路職工的安全法治意識(shí)及依法辦事能力。

（二）管理規(guī)范化是鐵路基層治理法治化的提升點(diǎn)

鐵路基層治理法治化過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)管理改革，將管理規(guī)范化作為基層治理法治化的提升點(diǎn)。管理規(guī)范化建設(shè)必須明確目標(biāo)，即安全為基，發(fā)展為要，推動(dòng)鐵路市場(chǎng)化改革；管理規(guī)范化建設(shè)手段必須“剛?cè)岵?jì)”，既要堅(jiān)持制度化管理，又要發(fā)揮文化建設(shè)的內(nèi)在作用；管理規(guī)范化建設(shè)必須明確內(nèi)容，即對(duì)內(nèi)管理、對(duì)外經(jīng)營(yíng)的規(guī)范化；管理規(guī)范化建設(shè)必須明確將規(guī)范作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)作為工作重點(diǎn)。［3］

（三）職工權(quán)益保障是鐵路基層治理法治化的落腳點(diǎn)

鐵路和諧穩(wěn)定局面是鐵路快速發(fā)展的根本保障，而職工權(quán)益維護(hù)在鐵路和諧穩(wěn)定局面形成過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。因此，在鐵路基層治理法治化過(guò)程中必須將職工權(quán)益保障作為落腳點(diǎn)。職工權(quán)益保障應(yīng)堅(jiān)持全過(guò)程控制，即“事前”應(yīng)加強(qiáng)鐵路企業(yè)信息公開、重大決策保障職工依法參與；“事中”做到權(quán)利的依法行使，“事后”做到職工權(quán)益的依法維護(hù)。

三、鐵路基層治理法治化的路徑選擇

（一）法律制度是鐵路基層治理法治化的根本保障

法律制度可以實(shí)現(xiàn)基層治理法治化的規(guī)范化、常態(tài)化，從根本上保障法治化的有序進(jìn)行。推進(jìn)鐵路基層治理法治化既需要外部國(guó)家法律法規(guī)的支撐，又需要企業(yè)內(nèi)部制度建設(shè)的保障。鐵路法律法規(guī)在制定過(guò)程中應(yīng)考慮鐵路運(yùn)輸行業(yè)的特殊性和深化鐵路改革的實(shí)際，及時(shí)填補(bǔ)法律空白。如需要明確中國(guó)鐵路總公司與國(guó)家鐵路局的職權(quán)界限，避免雙方職責(zé)交叉與空白地帶的產(chǎn)生；及時(shí)對(duì)相關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行修訂，例如2011年“7.23”動(dòng)車事故人身傷亡的賠償數(shù)額已經(jīng)突破了《鐵路事故調(diào)查應(yīng)急處理?xiàng)l例》的規(guī)定［4］。此外，要進(jìn)行對(duì)過(guò)時(shí)的鐵路法規(guī)的清理工作。

鐵路基層治理法治化也離不開企業(yè)內(nèi)部的制度保障，應(yīng)把制度建設(shè)一直作為一項(xiàng)重大任務(wù)來(lái)抓，加強(qiáng)對(duì)基層治理制度建設(shè)的總體設(shè)計(jì)。針對(duì)鐵路企業(yè)的特殊性，應(yīng)抓緊制定“23+N”的制度體系框架，“23”是鐵路基層管理制度的“母文件”，即鐵路23個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的基本管理制度，“N”是與相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域管理制度配套銜接的若干實(shí)施辦法。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)新情況、新問(wèn)題的研究，從適應(yīng)企業(yè)改革發(fā)展需要出發(fā)，及時(shí)做好其他各項(xiàng)制度的制定。此外，在加強(qiáng)制度建設(shè)的同時(shí)，要同時(shí)抓好制度的實(shí)施工作。加強(qiáng)制度實(shí)施過(guò)程的跟蹤了解，研究制度實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，及時(shí)提出完善意見(jiàn)。

（二）法律機(jī)構(gòu)設(shè)置是鐵路基層治理法治化的關(guān)鍵

十八屆四中全會(huì)提出：“推進(jìn)基層治理法治化要加強(qiáng)基層法治機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化基層法治隊(duì)伍。”鐵路企業(yè)在保持基層人員總量控制的前提下，應(yīng)適當(dāng)增加基層法律人員編制，強(qiáng)化法律事務(wù)管理。其一，要完善法律事務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置。統(tǒng)籌基層法律資源，通過(guò)開展公司律師試點(diǎn)、加大培訓(xùn)力度等方式，加快建設(shè)法律骨干人才隊(duì)伍，完善法律事務(wù)機(jī)構(gòu)，使其真正做到集中處理、應(yīng)對(duì)重大和疑難法律事務(wù)，以適應(yīng)鐵路現(xiàn)代化化、市場(chǎng)化、國(guó)際化發(fā)展的需要。其二，要擴(kuò)大基層法律專業(yè)人才數(shù)量。根據(jù)基層法律事務(wù)人員總量需求，每年按照一定比例招收法律專業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生，面向社會(huì)公開招聘急需的優(yōu)秀法律專業(yè)人才。同時(shí)，對(duì)取得法律職業(yè)資格且符合法律崗位要求的職工，可充實(shí)調(diào)整到法律崗位，補(bǔ)充基層法律人才隊(duì)伍。其三，加強(qiáng)基層法律隊(duì)伍人員培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容包括基本法律、鐵路企業(yè)改革發(fā)展相關(guān)法律及鐵路安全經(jīng)營(yíng)法律法規(guī)等。

（三）增強(qiáng)基層干部依法辦事能力是鐵路基層治理法治化的重點(diǎn)

首先，在鐵路基層治理法治化過(guò)程中，需要把依法辦事、遵守法律作為考察識(shí)別干部的重要條件，以教育引導(dǎo)基層干部切實(shí)樹立法律意識(shí)和法律信仰，真正把依法辦事作為自覺(jué)行動(dòng)和行為準(zhǔn)則。其次，完善基層干部學(xué)法用法制度，把學(xué)習(xí)法律法規(guī)的課程納入培訓(xùn)計(jì)劃，緊緊圍繞基層工作實(shí)際充實(shí)和完善法治教育培訓(xùn)內(nèi)容，增強(qiáng)基層干部的法治意識(shí)，提高其運(yùn)用法治思維思考問(wèn)題、運(yùn)用法治方式解決問(wèn)題的能力。再次，完善權(quán)力責(zé)任相統(tǒng)一制度。按照有“權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”的原則，完善相關(guān)企業(yè)管理制度，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的約束。最后，強(qiáng)化基層干部依法辦事的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。上級(jí)組織監(jiān)督是一種以權(quán)力制約權(quán)力的監(jiān)督，是最見(jiàn)效果的監(jiān)督，但時(shí)間和空間的距離缺陷需要確保上級(jí)組織對(duì)下級(jí)組織的知情權(quán)。紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督應(yīng)扎緊制度的籠子，形成監(jiān)督機(jī)制常態(tài)化。此外，要完善民主監(jiān)督，充分發(fā)揮企業(yè)職工群眾監(jiān)督作用。

（四）法治文化建設(shè)是鐵路基層治理法治化的基礎(chǔ)

法治文化建設(shè)應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：一是營(yíng)造學(xué)法文化的良好氛圍。不斷創(chuàng)新手段，豐富法治教育的宣傳載體、宣傳內(nèi)容、宣傳形式，形成全員的法治文化建設(shè)的良好氛圍。尤其是信息快速發(fā)展的今天，法治文化的宣傳要積極利用微信、微博等信息互動(dòng)平臺(tái)，強(qiáng)化對(duì)基層職工法治教育的宣傳。二是構(gòu)建以公平正義為核心的法治文化制度體系。［5］三是法治文化建設(shè)應(yīng)實(shí)現(xiàn)“德”與“法”的結(jié)合。弘揚(yáng)中華民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，將法治文化建設(shè)融入到傳統(tǒng)文化教育之中，以道德滋養(yǎng)法律，真正實(shí)現(xiàn)法治建設(shè)“內(nèi)化于心，外化于形”的效果。

總之，鐵路基層治理法治化不可能一蹴而就，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，既需要內(nèi)部法治文化建設(shè)增進(jìn)內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力，又需要法律機(jī)構(gòu)設(shè)置、法律制度建設(shè)增強(qiáng)外部驅(qū)動(dòng)力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鐵路基層治理法治化的目標(biāo)。

［1］王增杰.推進(jìn)基層治理法治化的思考［J］.中共山西省直機(jī)關(guān)黨校學(xué)報(bào)，2015（1）：35.

［2］鄭國(guó)華.健全和完善鐵路運(yùn)輸安全法制體系的思考［J］.中國(guó)安全科學(xué)學(xué)報(bào)，2007（5）：27.

［3］沈茜.推進(jìn)安全管理規(guī)范化的實(shí)踐和思考［J］.上海鐵道科技，2014（2）2：68.

［4］關(guān)寧寧：國(guó)外高速鐵路安全立法及其啟示［J］.鐵道經(jīng)濟(jì)研究，2012（2）46.

［5］龔?fù)⑻?法治文化的認(rèn)同：概念、意義、機(jī)理與路徑［J］.法制與社會(huì)發(fā)展，2014（4）：57.

D912.1

A

2095-7238（2016）02-0058-03

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.02.012

2015-06-02

本文系山東省委黨校系統(tǒng)十八屆四中全會(huì)專項(xiàng)課題“提高鐵路企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維和依法辦事能力”的階段性研究成果。

修長(zhǎng)昆（1988-）男，中共濟(jì)南鐵路局黨校工運(yùn)法學(xué)教研部助教，法學(xué)碩士，研究方向：鐵路法。

虢亞雪