朱京安，翟雙樂

(南開大學法學院，天津 300071)

京津冀霧霾防治區(qū)域一體化碳市場的構建*

朱京安，翟雙樂

(南開大學法學院，天津 300071)

霧霾治理與溫室氣體減排有可能實現(xiàn)“雙贏”。政府除加大執(zhí)法力度、進行能源和產業(yè)結構調整外，引入市場機制、構建京津冀區(qū)域碳市場也是霧霾防治制度設計中不可或缺的重要手段。而這一愿景的實現(xiàn)目前還面臨頂層設計不完善、三地發(fā)展不均衡、利益訴求各異等現(xiàn)實問題。未來首先要完善建立碳市場的頂層設計，使區(qū)域碳市場有法可依；其次，要加快建立河北省碳市場，并進一步從總量設計、涵蓋范圍的設定、配額的分配等具體制度的設計和整合來對接三地碳市場，此外還需建立完善的監(jiān)測、報告和核證制度，實現(xiàn)碳排放的科學監(jiān)測和監(jiān)管，以真正通過構建區(qū)域碳市場來實現(xiàn)防治霧霾天氣的宏偉藍圖。

京津冀；區(qū)域一體化；碳市場；霧霾防治

霧霾是因大氣污染形成的天氣現(xiàn)象，溫室氣體減排則主要是減少人類向大氣的各種污染物排放，因此溫室氣體減排有助于治理霧霾，兩者具有明顯的協(xié)同效應。英國知名氣候學家克里斯·拉利普在2013年10月建議中國官方汲取倫敦大氣污染治理經驗，因為從長遠來看，霧霾治理與溫室氣體減排可實現(xiàn)“雙贏”*英國專家.治理霧霾與減排溫室氣體可“雙贏”[EB/OL].[2015-03-25].http://news.xinhuanet.com/world/2013-10/15/c_117717422.htm.。然而，因污染物排放源主要為企業(yè)，國家只有綜合運用行政和市場兩種手段，方能從根本上取得減排效果，因此在制度設計上將企業(yè)納入自愿減排行動十分必要。十八屆三中全會也強調在大氣污染防治中引入市場機制，發(fā)揮市場機制的優(yōu)勢。由此，霧霾治理進一步凸顯了碳市場的獨特價值。目前京津兩地已推行碳市場交易試點，但河北省尚未建立碳市場，且現(xiàn)有的區(qū)域分割的碳市場無助于在京津冀地區(qū)實現(xiàn)區(qū)域減排的總體目標。因此，治理京津冀霧霾重要的市場手段之一應是建立京津冀區(qū)域碳市場，通過市場機制推動京津冀區(qū)域低碳化發(fā)展，從而形成合力，共同致力于節(jié)能減排，治理霧霾。國家發(fā)改委近日也表示，中國將加快推進全國碳交易市場建設，建立健全碳排放權初始分配制度，力爭2017年全面啟動全國碳排放權交易市場。全國碳排放權交易市場的建立，需要循序漸進展開，因此京津冀區(qū)域碳市場的建立顯得尤為重要，可以為全國碳市場的建立起到示范作用，并推動全國碳市場的建立。

一、京津冀霧霾防治中區(qū)域一體化碳市場構建的必要性和可行性

(一) 我國碳市場的發(fā)展現(xiàn)狀

國際社會為應對氣候變化于1997年通過了《京都議定書》，這是第一個對成員國分配強制性溫室氣體減排指標的國際法律文件。它為全球創(chuàng)造出了一種新的公共產品——溫室氣體排放權，即通過排放權交易的市場機制來落實全球減排行動*曲如曉，吳潔.國際碳市場的發(fā)展以及對中國的啟示[J].國外社會科學，2010，(6):57.。目前，碳交易尚未形成統(tǒng)一的國際碳市場，全球范圍內存在歐盟、美國及澳大利亞等多個分割的交易市場，且各交易市場的發(fā)展程度也不盡相同。

我國碳市場起步較晚，尚處于試點階段。十二五規(guī)劃綱要指出，我國在十二五期間單位國內生產總值二氧化碳排放相比2005年要降低17%，并要建立完善的溫室氣體排放統(tǒng)計核算制度，逐步建立碳市場。在國家發(fā)改委于2011年10月出臺的《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》的推動下，北京市碳市場于2013年11月28日正式啟動。天津市碳市場于2013年12月26日也啟動運行，成為繼深圳、上海、北京、廣東之后的第五家正式啟動的碳排放交易點。2014年12月12日國家發(fā)改委發(fā)布了《碳排放權交易管理暫行辦法》，推動全國碳市場的建立。

碳市場為我們提供了以市場為基礎尋求最具效率地減少溫室氣體排放的可貴經驗*Gary Bryner, Reducing Greenhouse Gases through Carbon Market. Denver University Law Review，2008，85(4):982.。碳市場刺激企業(yè)主動節(jié)能減排，成為推動京津冀區(qū)域節(jié)能減排、治理霧霾的重要驅動力量。國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心研究員蘇明山認為，創(chuàng)建區(qū)域統(tǒng)一的碳市場，用市場機制推動節(jié)能減排，協(xié)同推進區(qū)域大氣污染治理，將成為推動京津冀協(xié)同發(fā)展的重要抓手*張子瑞.京津冀區(qū)域碳交易破冰[N].中國能源報，2014-12-22(018).。建立京津冀區(qū)域碳市場有充分的必要性和切實的可行性。

(二)京津冀建立區(qū)域碳市場的必要性

1.嚴峻的霧霾形勢亟需建立區(qū)域碳市場

據(jù)國家環(huán)保部統(tǒng)計，2014年全年北京市、天津市及石家莊市空氣污染天數(shù)分別為175天、197天和264天。嚴重的空氣污染，極大影響了該區(qū)域人們的正常生產和生活。另據(jù)2014年4月發(fā)布的《北京市PM2.5來源解析》分析，北京市空氣中全年PM2.5來源中區(qū)域傳輸貢獻約占28%～36%，本地污染排放貢獻占64%～72%，特殊重污染過程中區(qū)域傳輸貢獻達50%以上*白冰.今年北京已現(xiàn)23個重污染天 PM2.5來源新研究成果出爐 區(qū)域污染占28%～36% 其余都是“自產”[N].法制晚報，2014-04-15(A06).。從區(qū)域傳輸對北京空氣污染的影響可以看出，京津冀區(qū)域霧霾的治理若各自為政，該區(qū)域空氣污染很難得到根本遏制。因此京津冀霧霾治理需建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，在區(qū)域合作框架中整體加以推進。建立京津冀區(qū)域碳市場，利用市場手段，對企業(yè)進行激勵和限制是防治污染的重要手段。

2.現(xiàn)有的碳市場試點發(fā)展狀況不能使區(qū)域霧霾治理達到理想效果

首先，河北省碳市場發(fā)展滯后，不利于京津冀區(qū)域大氣污染的防治。有數(shù)據(jù)顯示，京津冀地區(qū)的碳排放量中河北省就占到74%*蔣夢惟.京津冀等五省有望破冰區(qū)域碳交易[N].北京商報，2014-05-05(002).。當前，北京和天津的碳市場已經運行，河北省的碳市場尚未有深層次的發(fā)展。將河北省這一排放大戶排在體系之外的做法，造成碳市場的覆蓋明顯不足，難以有效遏制京津冀全區(qū)域碳排放量增長的態(tài)勢。

其次，地方政府制定寬松的減排指標，不利于京津冀地區(qū)的霧霾治理。我國在十二五規(guī)劃中制定了全國性碳強度指標，將該指標層層分解到了地方政府。即北京、天津、河北三地可以在自己的區(qū)劃范圍內設定各自的碳排放總量，并且各自可以把碳排放配額分配到各自行政區(qū)劃內的企業(yè)。這就容易出現(xiàn)某些地方由于急于發(fā)展本地經濟而寬松制定碳排放總量的情況，結果導致部分企業(yè)無需采取減排措施即可完成溫室氣體排放的控制目標，這不利于京津冀區(qū)域協(xié)同治理霧霾。只有建立區(qū)域碳市場，才能完整覆蓋污染區(qū)域的企業(yè)，才能從區(qū)域的高度對三地分散的碳市場進行宏觀協(xié)調，從而集中作用于區(qū)域霧霾的治理。

3. 三地的配額無法跨區(qū)域流動，難以調動企業(yè)節(jié)能減排的積極性

排污企業(yè)采用的技術先進程度間的較大差異導致二氧化碳的減排成本具有差異性。碳排放權作為一種稀缺性資源，在不同的國家或企業(yè)間具有不同的邊際價值。在市場作用下，碳排放權會從邊際價值較低的國家或企業(yè)流向邊際價值較高的國家或企業(yè)。優(yōu)化資源配置也是碳排放權交易的內在動力。目前，北京和天津的碳市場各自運行，其配額無法從邊際價值較低的地區(qū)或企業(yè)流向邊際價值較高的地區(qū)或企業(yè)，嚴重影響了資源配置的優(yōu)化。這會降低企業(yè)節(jié)能減排的積極性，在很大程度上削弱了市場化減排的力度。只有建立區(qū)域性碳市場，實現(xiàn)京津冀碳配額的區(qū)域內流通，使降碳技術水平高的企業(yè)將多余配額轉化為資本，刺激其余排放企業(yè)提高技術節(jié)能減排，才能真正實現(xiàn)合力治理霧霾的效應。

(三)京津冀地區(qū)建立區(qū)域性碳市場的可行性

1.有堅實的政策和組織保障。2014年習近平總書記在北京聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報時，強調實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個重大國家戰(zhàn)略。2015年4月30日中央政治局會議審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱規(guī)劃綱要)，意味著京津冀協(xié)同發(fā)展即將完成頂層設計。戰(zhàn)略的制定以及規(guī)劃綱要的通過，為區(qū)域霧霾的治理創(chuàng)造了更加強有力的政治環(huán)境和社會環(huán)境，以國家戰(zhàn)略的高度要求三地政府打破行政區(qū)劃的界限并互相配合，極大調動三地的各類資源，為區(qū)域碳市場的建立掃除由行政壁壘帶來的障礙，使區(qū)域碳市場的建設有了最高層次的政策依據(jù)；為了國家戰(zhàn)略的推行，國家成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組，按照其部署，國家標準委和國家發(fā)改委已經組織成立了全國碳排放管理標準化技術委員會，有組織、有系統(tǒng)地推進國際國內室內氣體管理和低碳產品標準化運作*方燁，梁倩.京津冀籌建跨區(qū)域碳交易市場 實現(xiàn)碳配額互相流通[N].經濟參考報，2015-05-19(A03).。頂層設計和組織機構的建立為京津冀區(qū)域碳市場的建立提供了良好的政策和組織基礎。

2.有巨大的市場潛力。京津冀地區(qū)尤其是河北省擁有豐富的碳減排資源，可以提供巨大的減排額度。相關預測數(shù)據(jù)顯示，2015年和2020年河北省碳排放將超過2009年水平的20%～40%*王敬敏，朱益平.河北省碳排放及其趨勢預測研究[J].安徽農業(yè)科學，2012，(10):6088.，基于經濟發(fā)展的需要，河北省的碳排放量呈上升趨勢，且減排技術相對落后，因此僅河北市場就擁有豐富的碳減排額度；且三地碳排放強度不同導致三地企業(yè)的降碳成本不同，如2013年北京市單位GDP為0.415噸標煤/萬元，而河北省承德市的單位GDP為1.17噸標煤/萬元，約為北京的2.8倍。由此看出，河北省節(jié)能減排的空間很大，單位減排量的成本相對較低，在碳市場上有明顯的優(yōu)勢。建立區(qū)域性碳市場，將河北省的碳排放配額納入?yún)^(qū)域性大市場，將極大調動該區(qū)域企業(yè)降碳減排的積極性，對京津冀霧霾的治理也將起到至關重要的作用。

3.有一定的實踐積累。目前，北京碳市場形成了以《北京市碳排放權交易管理暫行辦法》為主，以《北京環(huán)境交易所碳排放交易規(guī)則(試行)》、《北京環(huán)境交易所碳排放交易規(guī)則配套細則》、《北京環(huán)境交易所核證自愿減排量交易規(guī)則》等具體交易規(guī)則為輔的法規(guī)體系。天津碳市場則有《天津市碳排放權交易管理暫行辦法(試行)》、《天津排放權交易所碳排放權交易規(guī)則》、《天津排放權交易所碳排放權交易風險控制管理辦法》、《天津排放權交易所碳排放權交易結算細則》及《天津排放權交易所碳排放權交易會員管理辦法》等系列法規(guī)作為支撐，在相對完善的法規(guī)體系支撐下，兩地已建立相對完善的制度，如總量控制制度、MRV制度等，并且在碳市場運行中都積累了一定的碳交易相關執(zhí)法經驗*赫榮亮.碳交易撬動京津冀協(xié)同發(fā)展[N].現(xiàn)代物流報，2014-07-20(A02).。京津兩地的碳市場交易實踐為河北省碳市場納入京津冀區(qū)域一體化碳市場提供了借鑒，并且在法規(guī)體系、制度構建、具體運行中積累的經驗都為區(qū)域碳市場的建立打下了堅實基礎。

二、京津冀建立區(qū)域一體化碳市場面臨的主要問題

(一)京津冀建立區(qū)域碳市場的頂層設計尚不完善

2015年4月30日中央政治局會議審議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，意味著從去年2月習近平總書記聽取專題匯報到現(xiàn)在經過一年多時間，京津冀協(xié)同發(fā)展即將完成頂層設計，實施這一重大國家戰(zhàn)略的主要著力點也已清晰明確，戰(zhàn)略的核心是有序疏解北京非首都功能，調整經濟結構和空間結構，走出一條內涵集約發(fā)展的新路子，探索出一種人口經濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，形成新增長極*鄧琦，金煜，饒沛.京津冀協(xié)同發(fā)展綱要獲通過[N].新京報，2015-05-01(A01).。雖然京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設計即將完成，但由于協(xié)同發(fā)展涉及交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產業(yè)升級轉移等諸多方面，其中關于區(qū)域碳市場建設的頂層設計尚不夠細化。京津冀區(qū)域內現(xiàn)行碳市場試點自成一套，環(huán)境標準以及碳排放標準等都不一致，缺乏區(qū)域內共同適用的統(tǒng)一的碳市場交易管理規(guī)范對碳市場的頂層設計，從而缺乏區(qū)域碳市場的具體制度設計。這些制度的不完善，將使其他具體制度很難推行。

(二)京津冀三地碳市場對接存在現(xiàn)實困難

1．京津冀區(qū)域發(fā)展行政分割導致合作不暢

在北京和河北之間，北京的“援助”思維多于“共贏”思維，北京對于周邊地區(qū)的經濟合作共贏意愿較弱；河北則認為為了保障首都生態(tài)、安全等方面的利益而犧牲了自己的機會，更希望得到具體利益補償，從而存在消極的“外援”思維；另外，在北京和天津之間，競爭思維大于合作思維,這種“零和博弈”的競爭思維不利于區(qū)域的共贏發(fā)展*吳志功.京津冀霧霾治理一體化研究[M].北京：科學出版社,2015.1.206.。這種固有的思維定式以及長期以來形成的具有差異性的產業(yè)結構，導致北京和天津的碳市場各自發(fā)展，河北省則一味注重經濟發(fā)展、忽視環(huán)境保護。發(fā)展思維以及路徑的差異，導致三地在區(qū)域碳市場的建設基礎和能力方面參差不齊，合作難度較大。

2． 區(qū)域碳市場中總量設定以及配額分配等利益沖突較大

京津冀區(qū)域碳市場的整合涉及到碳排放總量的設定、配額的分配及覆蓋范圍的設定等問題。而京津冀三地發(fā)展不平衡使碳市場的對接和整合存在較大困難，難以實現(xiàn)一體化的制度安排。歷史地看，碳排放可分為四個階段：第一階段為工業(yè)化初期階段，碳排放總量、人均碳排放量和碳排放強度均在增長；第二階段為工業(yè)化中期階段，碳排放總量和人均碳排放量增長但碳排放強度見頂；第三階段為工業(yè)化后期階段，碳排放總量繼續(xù)增長，但人均碳排放量見頂且碳排放強度繼續(xù)下降；第四階段為后工業(yè)化社會階段，碳排放總量達到峰值后下降。相關研究表明，京津冀地區(qū)只有北京進入第三階段，而天津、河北兩地仍處于第二階段*陳永國，聶銳.京津冀協(xié)調發(fā)展復合式區(qū)域性碳市場體系研究[J].經濟與管理，2014，(2):14.。由此，京津冀三地處于不同的碳排放發(fā)展階段且存在較大差距，導致三地在排放總量、配額分配以及覆蓋范圍等問題上存在較大分歧。若要形成統(tǒng)一的碳市場，就要根據(jù)區(qū)域內的減排總量目標確定該區(qū)域內的碳排放總量，并在各方都認可的情況下確定初始配額的分配。而治污能力相對不足、企業(yè)排放量較大的地區(qū)必然期待獲得更多的配額。既要保證分配的公平性，又要考慮市場發(fā)展的效率，如何設定排放總量以及如何合理分配配額是京津冀區(qū)域碳市場面臨的主要難題。這些問題背后利益沖突的協(xié)調是碳市場制度一體化安排首先要解決的問題。

(三)建立區(qū)域統(tǒng)一的監(jiān)測、報告和核證制度較為困難

溫室氣體排放數(shù)據(jù)主要通過監(jiān)測和報告制度加以收集，通過核證制度保證真實性，這便是MRV制度*“MRV”，英文全稱是“Monitoring, Reporting and Verification”，是“監(jiān)測、報告和核證制度”的簡稱。監(jiān)測和報告主要由納入實體在規(guī)定時間內完成，其中排放數(shù)據(jù)可以通過監(jiān)測設備實時檢測直接排放的方式獲得，也可以通過投入的燃料和使用的化學工藝計算得到，任何情況下常規(guī)排放數(shù)據(jù)都需要報告給相關主管部門，排放報告需要經過政府監(jiān)管部門審計或獨立第三方核證以保障合理有效的碳排放交易機制的有效運行。參見史學瀛、李樹成、潘曉濱：《碳排放交易市場與制度設計》，南開大學出版社2014年1月第1版，第316頁。。碳排放總量的設定和配額的合理分配都依賴于科學的MRV制度的建立。目前，北京市和天津市在各自行政區(qū)劃內建立了MRV制度，如北京市要求轄區(qū)內綜合耗能2000噸標準煤(含)以上的用能單位，通過“北京市節(jié)能降耗及應對氣候變化數(shù)據(jù)填報系統(tǒng)”向市發(fā)展改革委報送上年度碳排放年度報告，報告中應包含上年度碳排放及能源消費情況、監(jiān)測措施、本年度排放配額需求與控制碳排放的具體措施，碳排放數(shù)據(jù)的核算，參照《北京市企業(yè)(單位)二氧化碳排放核算和報告指南》執(zhí)行，重點排放單位應委托市發(fā)展改革委核查機構目錄庫中的第三方核查機構對碳排放年度報告進行核查。天津市也建立了類似制度。但是由于監(jiān)測技術水平和政府監(jiān)管的不到位等問題，存在企業(yè)上報數(shù)據(jù)不真實等情況，這將導致總量設置不科學，配額分配不能達到預期效果；并且京津兩地由于環(huán)境標準不同，如同樣的污染企業(yè)，按照北京市標準可能必須搬走或關停，按天津市標準可能需要嚴格治理。不同的環(huán)境標準使各自設置的MRV制度都只適合本行政區(qū)劃內企業(yè)降碳減排的要求。這種自成一套的分割式體系不利于京津冀區(qū)域整體降碳減排、治理霧霾目標之實現(xiàn)。如何將現(xiàn)有的京津MRV制度進行整合并將河北省納入制度調整范圍是建立區(qū)域MRV制度面臨的重大考驗，也是區(qū)域碳市場制度能否在準確監(jiān)測的基礎上良好運行的關鍵。

三、京津冀區(qū)域一體化碳市場構建的路徑設計

京津冀區(qū)域碳市場的建立應采取漸進式路徑。首先，應完善頂層設計，使碳市場的建設在區(qū)域性法律框架下推進；其次，借鑒京津經驗建立河北省碳市場，進而與京津兩地碳市場進行對接，并建立完善的區(qū)域MRV制度對碳市場進行科學監(jiān)測，保障其良好運行，最終建成京津冀區(qū)域碳市場。

(一) 完善京津冀區(qū)域碳市場的頂層設計

在《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》審議通過以及新環(huán)保法要求建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制治理污染的背景下，京津冀區(qū)域霧霾治理須綜合考慮三地經濟發(fā)展水平、產業(yè)結構及能源結構等要素，制定科學、高效的區(qū)域治理方案。規(guī)劃綱要為京津冀區(qū)域的發(fā)展提供了思路并指明了重點，要求在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產業(yè)升級轉移等重點領域率先取得突破；大力促進創(chuàng)新驅動發(fā)展，增強資源能源保障能力，統(tǒng)籌社會事業(yè)發(fā)展，擴大對內對外開放；加快破除體制機制障礙，推動要素市場一體化，構建京津冀協(xié)同發(fā)展的體制機制，加快公共服務一體化改革；抓緊開展試點示范，打造若干先行先試平臺。京津冀區(qū)域碳市場作為保護生態(tài)環(huán)境和促進產業(yè)結構升級的重要市場手段，應在規(guī)劃綱要的指導下盡快完善頂層設計，制定京津冀區(qū)域碳市場發(fā)展規(guī)劃，并且探索由三地地方人大聯(lián)合出臺區(qū)域性地方法規(guī)，如《京津冀區(qū)域碳市場管理若干規(guī)定》，不僅將三地承擔強制性但有區(qū)別的減排責任上升到法律層面，還要在其中細化和明確碳交易的總量、配額分配機制、MRV制度、規(guī)范的核算體系及相關懲罰機制，使碳市場的運行有法可依且對運行中出現(xiàn)的不規(guī)范行為加以約束和懲戒。

(二)建立河北省碳市場并對接京津冀三地碳市場

1.借鑒京津碳市場建設經驗推動河北省碳市場建立

2014年12月18日，北京市發(fā)改委、河北省發(fā)改委、承德市政府聯(lián)合舉行新聞發(fā)布會，宣布京冀兩地率先啟動全國首個跨區(qū)域碳市場建設。承德市作為河北省的先期試點地區(qū)，其境內納入碳交易體系的重點排放單位將完全按照平等地位參與北京市場的碳排放交易*張子瑞.京津冀區(qū)域碳交易破冰[N].中國能源報，2014-12-22(018).。承德市的嘗試是一項大膽創(chuàng)新的實踐，若真正建立京津冀區(qū)域碳市場，必須健全河北省的碳市場。首先，需由河北省人大出臺河北省碳市場運行的法規(guī)，如《河北省碳市場管理若干規(guī)定》，使碳市場的運行有法可依；借鑒京津兩地碳市場建設經驗，采取總量控制制度，根據(jù)分解到的碳排放強度指標，制定出河北省的碳排放總量；將電力、鋼鐵等高耗能、高污染、高排放的企業(yè)納入覆蓋范圍。由于經濟尚不發(fā)達，河北省當前不宜納入過多中小企業(yè)或是第三產業(yè)的企業(yè)，以免對經濟發(fā)展造成阻礙；在配額的分配方式上，基于經濟發(fā)展水平的考慮，建議采取免費發(fā)放配額的方式。其次，河北省碳市場的建設還需建立完善的MRV制度，對重點排放企業(yè)進行準確監(jiān)測、科學追蹤，其中低碳技術人才的儲備十分重要。

2.通過具體制度對接京津冀三地碳市場

只有三地碳市場對接才能使區(qū)域碳市場的建立更加可行和高效。兩個碳市場的對接將提高效率、削減為達到集體減排目標的總成本，因為在一個更大的體系下可以有更多的選擇可供適用，對接可以增加流動性和降低交易成本*Lars Zetterberg.Linking the Emissions Trading Systems in EU and California.IVL report B 2061:3.。這種對接應遵循四個指導原則：(1)環(huán)境的完整性：交易市場的對接是否比市場單獨運行時有更少的排放；(2)制度的兼容性：市場的制度設計是否可以兼容，如補貼的發(fā)放、覆蓋范圍以及注冊等制度；(3)經濟效益：對接市場是否可以更好地節(jié)約成本；(4)公平：對接市場是否會導致參與者之間的不公平*M. J. Mace,Jason Anderson.Transnational Aspects of a Linked Carbon Market. Carbon & Climate Law Review，2008(2): 192.。通過分析以上原則我們認為，京津冀碳市場的對接既可以保證區(qū)域內減排，也可以取得節(jié)約成本的效果，并且相近的制度設計更加有利于實現(xiàn)京津冀區(qū)域內各個碳市場的對接。因此，對接三地碳市場是建立區(qū)域碳市場的中心環(huán)節(jié)。對于京津冀三地碳市場，尤其是發(fā)展較早的京、津兩地市場的對接，應在《京津冀區(qū)域碳市場管理若干規(guī)定》中做出具體制度設計，在設計三地碳市場的制度對接中，應重點考慮以下內容：

(1)碳排放總量的設定

碳排放總量控制制度是區(qū)域性碳市場建立的前提，指的是事先對一定區(qū)域內的排放源設定年度排放總量上限，制定減排計劃表，根據(jù)實際情況對每年排放限值進行調整，最終完成預期減排計劃。只有實行碳排放總量控制制度，才能使二氧化碳的排放權成為稀缺資源，使市場正常運轉。目前中國低碳減排的總體目標是到2015年單位國內生產總值二氧化碳排放比2010年下降17%；到2020年單位GDP二氧化碳排放比2005年降低40%～45%。通過分析我國現(xiàn)有七個試點的實踐得知，目前各地區(qū)采取的總量設定方法主要有：按照碳排放強度逐年降低和碳排放總量增幅逐年降低的要求，結合各地區(qū)的經濟發(fā)展水平制定碳市場總量；按照強制參加碳交易的重點排放企事業(yè)單位的年排放量總和估算得出碳市場總量。天津和湖北等地還考慮企事業(yè)單位溫室氣體歷史排放、經濟發(fā)展和能源消費等情況，用于輔助碳市場總量的設定，進一步提高碳市場排放總量目標設定的科學性和可操作性*〔18〕張昕.試點省市碳市場總量和覆蓋范圍分析[J].中國經貿導刊，2014，(29):4-5.。我們認為，具體到京津冀區(qū)域碳市場總量的設定，應在京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組的領導下建立一個京津冀區(qū)域碳排放管理委員會，由該委員會牽頭，會同京津冀三地環(huán)保部門等政府機關、重點碳排放企業(yè)以及社會力量，綜合考慮根據(jù)碳排放強度逐年降低的要求得出的總量以及由監(jiān)測得出的重點企業(yè)的年排放總量，科學制定京津冀區(qū)域碳排放總量。

(2)京津冀區(qū)域碳市場的覆蓋范圍

碳市場的覆蓋范圍指的是碳交易體系涵蓋哪些種類的溫室氣體、哪些排放源和參與主體。一般情況下，覆蓋的參與主體和排放源越多，碳市場的減排潛力就越大，減排成本的差異性就越明顯，更容易降低碳市場的整體減排成本〔18〕。首先，在溫室氣體種類的選擇上，當前我國試點碳市場中，除重慶以外的六個碳市場都只將二氧化碳作為控排氣體?？紤]到我國碳市場發(fā)展的實際以及京津冀區(qū)域技術水平等因素，建議初創(chuàng)的京津冀區(qū)域碳市場也只將二氧化碳作為控排氣體。其次，在納入排放源和參與主體的選擇上，北京市探索性地允許自然人參與交易，但是在放開自然人參與交易的同時設定了一定的限制條件，如要求自然人須具備一定的投資經驗，有較高的風險識別和風險承受能力，且個人金融資產不少于100萬元等。北京市的做法對區(qū)域碳市場在覆蓋范圍的設定具有重要的借鑒意義，但是由于京津冀區(qū)域經濟發(fā)展水平不均衡、產業(yè)結構和能源消費結構有巨大差異，各行業(yè)排放情況和節(jié)能減排技術水平參差不齊等原因，區(qū)域碳市場的覆蓋范圍應綜合考慮環(huán)境保護與經濟發(fā)展之間的關系，分階段逐步推進。在初期階段，區(qū)域碳市場應僅覆蓋高耗能、高排放的大型企業(yè)，待形成較為完善的碳交易政策法規(guī)體系以及健全的MRV制度后，可逐漸擴大碳市場的覆蓋范圍。若在初期階段盲目大范圍地納入很多中小企業(yè)或個人，可能會影響該企業(yè)的發(fā)展，也不利于京津冀地區(qū)的協(xié)同發(fā)展。

(3)碳排放配額的初始分配制度

分配決定不可避免地要在各項競爭目標之間達成平衡，實現(xiàn)經濟沖擊效果的公平分配，保障政策措施的可行性，并將交易機制的成本降至最小。配額分配中挑戰(zhàn)與機遇并存：沒有一種分配模式可以令所有人滿意，但科學合理的分配決定卻可以推動經濟發(fā)展向低碳過渡，并促進有意義的應對氣候變化行動的開展*Greenhouse Gas Emissions Allowance Allocation. Congressional Policy Brief，PEW Center on Global Climate Change， 2007(9).。

第一，分配原則。碳排放配額的公平合理分配是建設碳市場起步階段成功與否的關鍵。由于京津冀三地的高碳排放企業(yè)發(fā)展情況以及碳減排潛力不同，必須采取差別分配才能保證公正合理，故應遵循差別分配原則。如河北省在發(fā)展低碳經濟的同時，不得不注重經濟的發(fā)展，若使河北省眾多重點碳排放企業(yè)承擔過重的碳減排壓力，將不利于河北省經濟的發(fā)展，也無益于京津冀協(xié)同發(fā)展。

第二，分配方式。目前北京采取免費分配與拍賣相結合的方式，但拍賣僅占5%，天津采取全部免費分配的方式，且北京和天津都允許基于更新數(shù)據(jù)的動態(tài)分配。未來區(qū)域碳市場應在借鑒國際碳市場建設的經驗以及考察北京和天津碳交易試點實踐經驗的基礎上，根據(jù)碳市場的發(fā)展階段，采取不同的配額分配方式。由于我國的碳市場建設還處在初級階段，并且考慮到河北等地經濟發(fā)展情況，建議采取免費發(fā)放的形式。但是應注意以下問題：首先，由于免費發(fā)放配額的方式可能導致已成立的企業(yè)將配額分配完畢，使新進入企業(yè)需支付一定的價格才能獲得碳排放權的情況，建議在采取免費分配的同時，建立京津冀區(qū)域基于更新數(shù)據(jù)的動態(tài)分配制度，唯此方能保障新進入的企業(yè)公平參與競爭；其次，在分配的過程中，應加強對政府的監(jiān)督，建立完善的信息公開制度，防止出現(xiàn)由利益驅動導致的政府失靈以及權力尋租等問題。

(三)建立區(qū)域內完善的MRV制度

簡單、穩(wěn)定、透明、一致、準確的溫室氣體監(jiān)測和報告體系能夠促進排放數(shù)據(jù)的統(tǒng)一和標準化，有利于碳市場的規(guī)范發(fā)展*彭斯震，常影，張九天.中國碳市場發(fā)展若干重大問題的思考[J].中國人口資源與環(huán)境，2014,(9):2.。鑒于現(xiàn)有京津兩地碳排放質量和數(shù)量控制標準等不一致導致整合困難，應首先出臺統(tǒng)一京津冀區(qū)域內碳排放質量和數(shù)量控制標準的法規(guī)，進而建立區(qū)域信息平臺，對監(jiān)測、報告結果進行公開；其次應逐步完善排放數(shù)據(jù)庫建設，尤其是加強重點排放企業(yè)溫室氣體排放直接監(jiān)測和報告制度，加強重點排放企業(yè)溫室氣體排放核查和考核，以及加強對MRV實施機構的管理和監(jiān)督*張昕.試點省市碳市場總量和覆蓋范圍分析[J].中國經貿導刊，2014，(29): 6.。由于MRV制度基于先進的碳排放監(jiān)測技術，因此，需引進相關專業(yè)的人才和先進的監(jiān)測技術，為MRV制度提供技術支持。

四、結語

利用市場手段治理霧霾可極大調動主要碳排放企業(yè)的積極性，使企業(yè)主動參與節(jié)能減排，通過經濟激勵使其主動提高技術、提高能源利用效率，以達到良好的治理效果。建立京津冀區(qū)域碳市場是治理該區(qū)域霧霾的重要驅動力量。京津冀區(qū)域碳市場的建立需逐步推進。在北京、天津碳市場現(xiàn)有的交易試點的基礎上，應首先加快建立河北省碳市場，進而將三地市場進行對接和整合，科學合理地制定該區(qū)域的碳排放權交易管理辦法，并對該區(qū)域碳排放交易總量、覆蓋范圍以及配額的公平合理分配進行具體設定，引進相關專業(yè)人才和先進的碳排放監(jiān)測技術，完善區(qū)域MRV制度，才能真正建立京津冀區(qū)域一體化碳市場，最終實現(xiàn)治理霧霾的總體目標。京津冀區(qū)域碳市場的建立，也將為全國碳市場的建立提供經驗，為全國碳市場的建立打好基礎，從而推動2017年全國碳市場建立的計劃的順利進行。

Construction of Regional Integration Mechanism to Carbon Market in Beijing-Tianjin-Hebei Region

ZHU Jing-an, ZHAI Shuang-le

(NankaiUniversityLawSchool,TianJin, 300071,China)

The fog haze governance and greenhouse gas reduction can achieve “win-win”. Intensify law enforcement, in addition to the government through the energy and the reform of the industrial structure; introducing market mechanism, the construction of Beijing-Tianjin-Hebei region carbon market is haze indispensably important linked in prevention and control system design. And the realization of this vision is faced with lack of top-level design, three realistic problems such as unbalanced development, different interests. The top design should be considered; Second, we will accelerate the establishment of a carbon market in Hebei province, and furtherly from set up and consolidation to concrete regimes, including the cap and trade, setting of covering range, the allocation of quotas, ect.,and link to the different carbon markets, and establish and improve the MRV system; then eventually to achieve splendid blueprint for the establishment of a regional carbon market.

Beijing-Tianjin-Hebei region; regional integration; carbon market; haze control

2016-01-12

基金項目：中國法學會2014年度部級法學研究課題：“京津冀霧霾防治立法一體化研究”(編號：CLS(2014)C45)；天津市科學技術協(xié)會2014年重點決策咨詢項目：“京津冀地區(qū)霧霾天氣防治立法研究”(編號：TJKX1418)。

朱京安，男，南開大學法學院教授，博士研究生導師，法學博士，主要研究方向：國際經濟法、國際貿易法；翟雙樂，女，南開大學法學院國際法學專業(yè)碩士研究生，主要研究方向：國際經濟法、國際貿易法。

DF468

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1672-769X(2016)03-0018-07