李洪濤

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新疆流動(dòng)人口社會(huì)權(quán)利保障困境與原因分析

李洪濤

（中共新疆區(qū)委黨校 《實(shí)事求是》雜志社 新疆烏魯木齊830002）

摘要：隨著新疆經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的穩(wěn)步向前推進(jìn)，越來(lái)越多農(nóng)村人口流向城市成為城市流動(dòng)人口，在加快新疆城市化進(jìn)程的同時(shí)，這些長(zhǎng)期生活在城市的流動(dòng)人口也陷入了一系列社會(huì)權(quán)利保障的困境，如就業(yè)問(wèn)題、住房問(wèn)題、子女受教育問(wèn)題、社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題等。本文嘗試從思想觀念、戶籍管理、法治與政策、權(quán)利救濟(jì)等四個(gè)方面對(duì)新疆流動(dòng)人口社會(huì)權(quán)利保障困境進(jìn)行分析，以期找出該問(wèn)題背后的深層次原因，為這一問(wèn)題的徹底解決作好前期準(zhǔn)備。

關(guān)鍵詞：新疆 流動(dòng)人口 社會(huì)權(quán)利 保障 困境

黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái)，新疆加快了推進(jìn)法治建設(shè)的進(jìn)程，新疆流動(dòng)人口社會(huì)權(quán)利保障方面有了很大的變化和改善，但仍舊存在很多有待進(jìn)一步解決的就業(yè)、教育、居住條件、社保等問(wèn)題，這些問(wèn)題成為制約新疆流動(dòng)人口社會(huì)權(quán)利保障完善的現(xiàn)實(shí)困境。

一、保障困境

1.就業(yè)問(wèn)題。隨著新疆社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新疆流動(dòng)人口規(guī)模越來(lái)越大，其就業(yè)和再就業(yè)問(wèn)題也日益凸顯出來(lái)。

其一，新疆流動(dòng)人口接受正規(guī)職業(yè)教育的比例較低。根據(jù)烏魯木齊、喀什及伊寧市三地流動(dòng)人口抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，新疆流動(dòng)人口受教育水平偏低，平均受教育年限為8.99年。根據(jù)被調(diào)查對(duì)象統(tǒng)計(jì)，他們中接受正規(guī)職業(yè)教育的人數(shù)僅占被調(diào)查人數(shù)的19.7%。職業(yè)教育是指讓受教育者獲得某種職業(yè)或生產(chǎn)勞動(dòng)所需要的職業(yè)知識(shí)、技能和職業(yè)道德的教育。［1］與普通教育和成人教育相比較，職業(yè)教育側(cè)重于實(shí)踐技能和實(shí)際工作能力的培養(yǎng)，是流動(dòng)人口得以謀生的重要手段。而流動(dòng)人口就業(yè)和再就業(yè)難題就在于接受正規(guī)職業(yè)教育所占的比例較低。因此新疆流動(dòng)人口主要從事務(wù)工、務(wù)農(nóng)、經(jīng)商、服務(wù)業(yè)等方面的工作，這些工作具有苦、臟、累、收入較低的特點(diǎn)。

其二，非正規(guī)就業(yè)占相當(dāng)比例，勞動(dòng)合同簽訂率明顯低于城鎮(zhèn)職工。根據(jù)實(shí)際調(diào)研數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，烏魯木齊市近萬(wàn)個(gè)無(wú)證商販中，90%以上屬于流動(dòng)人口，而且大部分是少數(shù)民族流動(dòng)商販。這些流動(dòng)商販大多從事一些流動(dòng)性較強(qiáng)的小本生意，比如羊肉串、干果、水果、麻糖、屠宰等等，由于沒有固定的經(jīng)營(yíng)攤位，多數(shù)人沒有意識(shí)到要去辦理工商執(zhí)照。因此，無(wú)照經(jīng)營(yíng)和偷、漏稅現(xiàn)象嚴(yán)重。另外，根據(jù)對(duì)烏魯木齊市天山區(qū)明華街社區(qū)少數(shù)民族流動(dòng)人口的調(diào)查結(jié)果顯示，由于法律知識(shí)普遍缺乏，多數(shù)人也不懂得用法律武器保護(hù)自己的合法權(quán)益。對(duì)問(wèn)題“您認(rèn)為打工之前，要不要跟老板簽訂勞動(dòng)合同”，其中回答“要簽勞動(dòng)合同”的占31.3%，接近三分之一，回答“沒必要和不用簽”的占68.7%，超過(guò)三分之二。這些說(shuō)明了新疆流動(dòng)人口特別是少數(shù)民族流動(dòng)人口法律意識(shí)淡薄造就了非正規(guī)就業(yè)占相當(dāng)比例，勞動(dòng)合同簽訂率明顯低于城鎮(zhèn)職工的現(xiàn)狀。

其三，工作更換頻繁，職業(yè)地位較低。根據(jù)《農(nóng)民工“短工化”就業(yè)趨勢(shì)研究報(bào)告》［2］顯示，有66%的人更換過(guò)工作，有25%的人在近7個(gè)月內(nèi)更換工作，50%的人在近20個(gè)月中更換了工作。說(shuō)明短工化已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)民工就業(yè)的普遍趨勢(shì)，在當(dāng)前招工難、尋工難等社會(huì)問(wèn)題十分突出的背景下，這一現(xiàn)象值得關(guān)注。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，新疆流動(dòng)人口中從事務(wù)工的占到75.19%，從事務(wù)農(nóng)、經(jīng)商、服務(wù)業(yè)和其他職業(yè)的占24.81%。這些工種具有“高流動(dòng)性”、職業(yè)地位較低的特點(diǎn)，而且大多數(shù)新疆流動(dòng)人口法律意識(shí)淡薄，缺乏用工之前與用人單位簽訂勞動(dòng)合同的意識(shí)，缺乏法律的約束。這些導(dǎo)致新疆流動(dòng)人口總體上工作更換頻繁的現(xiàn)狀，不利于保障他們的就業(yè)權(quán)利和個(gè)人發(fā)展，也不利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

2.子女受教育問(wèn)題。受教育權(quán)是每一位公民的基本權(quán)利。近年來(lái)，流動(dòng)人口子女受教育問(wèn)題受到國(guó)家和社會(huì)的廣泛關(guān)注，政府也多次出臺(tái)相關(guān)的法規(guī)政策來(lái)保障流動(dòng)人口子女受教育的權(quán)利。調(diào)查小組對(duì)新疆流動(dòng)人口子女受教育情況進(jìn)行了解時(shí)，從中發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題。

其一，入園費(fèi)用高，經(jīng)濟(jì)可承受能力低。目前，我國(guó)學(xué)前教育沒有納入義務(wù)教育的范圍。而絕大多數(shù)流動(dòng)人口的經(jīng)濟(jì)收入有限，無(wú)力支付高額的入園費(fèi)用，他們的子女被排除在學(xué)前教育之外。調(diào)研小組在入戶訪談中了解到，新疆流動(dòng)人口特別是少數(shù)民族流動(dòng)人口家庭收入較低，超過(guò)一半以上家庭屬于低收入者。目前，孩子每月的入園費(fèi)用大概在300～700元之間，這筆費(fèi)用對(duì)他們而言無(wú)力承擔(dān)，子女學(xué)前教育一般情況下是缺失的，家庭中年長(zhǎng)的孩子輔助父母帶年幼的孩子幾乎是一種普遍現(xiàn)象。

其二，義務(wù)教育階段仍舊存在收取“借讀費(fèi)”、“贊助費(fèi)”現(xiàn)象。2010年教育部公布《教育部關(guān)于修改和廢止部分規(guī)章的決定》，該《決定》中刪除了“可按有關(guān)規(guī)定收取借讀費(fèi)”的規(guī)定。但通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，義務(wù)教育仍舊存在收取借讀費(fèi)、贊助費(fèi)的現(xiàn)象。這些費(fèi)用給城市居民尤其是流動(dòng)人口帶來(lái)了很大的壓力，也反映出有些學(xué)校并未按照國(guó)家規(guī)定執(zhí)行相應(yīng)的教育制度，應(yīng)引起相關(guān)部門的關(guān)注。受訪對(duì)象表示，由于無(wú)力承擔(dān)重點(diǎn)學(xué)校過(guò)高的贊助費(fèi)用，他們的子女只能是就近入學(xué)。

其三，家庭教育質(zhì)量差。家庭教育的第一步應(yīng)是父母教育，父母的職責(zé)是幫助孩子明白必須對(duì)自己負(fù)起責(zé)任。要做到這些，父母除了投入大量的時(shí)間和精力外，其文化素養(yǎng)起決定作用。目前，流動(dòng)人口受教育水平總體較低，主要以初高中學(xué)歷為主，他們?yōu)榱诉m應(yīng)城市生活將大部分時(shí)間、精力花費(fèi)在工作上，對(duì)孩子的教育投入相應(yīng)減少，家庭教育質(zhì)量相對(duì)較差，甚至缺失。一個(gè)17歲的受訪女孩表示，父母常年在外地務(wù)工，多年來(lái)她肩負(fù)著照顧兄弟的重任。對(duì)于這樣的家庭，父母對(duì)孩子的教育是缺失的。

3.住房問(wèn)題。住房問(wèn)題是重要的民生問(wèn)題。目前，新疆流動(dòng)人口的住房問(wèn)題是其在城市生活遇到的最基本、最嚴(yán)峻的問(wèn)題之一。調(diào)查資料顯示，新疆流動(dòng)人口的住房問(wèn)題表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

其一，以居住在出租房屋或居民家中為主，租住政府提供的保障性住房所占比例甚微。保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價(jià)格或租金的住房，一般由經(jīng)濟(jì)適用住房和公共租賃房構(gòu)成。其中，經(jīng)濟(jì)適用房的保障對(duì)象是具有當(dāng)?shù)貞艏某鞘械褪杖胱》坷щy家庭，外來(lái)流動(dòng)人口不在其保障范圍之內(nèi)。自2012年2月15日開始實(shí)施的《烏魯木齊市公共租賃住房管理辦法》雖然首次將公租房受益人群擴(kuò)大到外來(lái)務(wù)工人員，但對(duì)其也有條件限制。《辦法》規(guī)定外來(lái)務(wù)工人員申請(qǐng)公租房必須同時(shí)滿足四項(xiàng)條件：家庭成員均辦理了《居住證》，并在烏市連續(xù)居住3年以上；家庭成員中至少有一人與本市用人單位簽訂3年以上的勞動(dòng)合同或在烏市連續(xù)繳納社保3年以上；家庭人均年收入低于上一年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入標(biāo)準(zhǔn)；在烏市無(wú)自有產(chǎn)權(quán)住房且未租住公有住房。目前新疆流動(dòng)人口能夠同時(shí)滿足這四項(xiàng)條件的外來(lái)人口少之甚少，根據(jù)烏魯木齊、喀什及伊寧市三地流動(dòng)人口抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，新疆流動(dòng)人口居住在出租房屋和居民家中的接近50%；居住在政府提供的保障性住房的流動(dòng)人口僅占全部流動(dòng)人口的比例不到5%。

其二，居住環(huán)境較差，難以滿足基本的生活需求。目前，新疆大多數(shù)流動(dòng)人口的文化程度較低，只能從事一些以體力勞動(dòng)為主的工作，經(jīng)濟(jì)收入普遍低且很不穩(wěn)定，很難在中心城區(qū)生活，他們往往選擇居住于距城市中心較遠(yuǎn)、位置偏僻、治安居住環(huán)境較差、房租較低的城郊或城鄉(xiāng)結(jié)合部。調(diào)研組在烏魯木齊市天山區(qū)勝利路社區(qū)入戶訪談時(shí)，據(jù)當(dāng)?shù)鼐用穹从常?013年7月，該小區(qū)進(jìn)行外墻保溫層改造，由于工地現(xiàn)場(chǎng)臨時(shí)搭建的簡(jiǎn)陋帳篷影響市容而被拆除，工地現(xiàn)場(chǎng)的農(nóng)民工只能露天睡在保溫板上直到工程完工，使受惠當(dāng)?shù)鼐用窀晟频木幼l件與農(nóng)民工的簡(jiǎn)陋露宿形成了鮮明對(duì)比。

其三，定居意愿強(qiáng)，但住房購(gòu)買力低，能支付的房屋租金較低。根據(jù)訪談結(jié)果顯示，隨著流動(dòng)人口外出務(wù)工年限的增加，已經(jīng)適應(yīng)了城市生活的流動(dòng)人口返回老家的意愿越低，愿意成為城市居民的意愿越強(qiáng)烈。比如，勝利路社區(qū)的一家牛肉面館的老板來(lái)自甘肅，面館經(jīng)營(yíng)十年而且生意興旺，老板已在烏市買房定居。面館雇有三位甘肅籍女性雇員，年齡在18～20歲之間，初中文化程度，租房，工作時(shí)間將近兩年，月薪3000元。她們認(rèn)為外出務(wù)工比在家鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)掙錢多，剛離開家鄉(xiāng)的前幾個(gè)月特別想家，現(xiàn)在已經(jīng)適應(yīng)了城市生活，不再想回家鄉(xiāng)生活。但是，新疆流動(dòng)人口總體上收入較低，城市高昂的房?jī)r(jià)使得他們無(wú)力承擔(dān)，住房購(gòu)買力低，能支付的房屋租金也較低。

4.社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題。新疆維吾爾自治區(qū)于2011年10月11日下發(fā)了《新疆維吾爾自治區(qū)居住證申領(lǐng)辦法》（試行版），目的是通過(guò)對(duì)居住證制度的推行，逐步使流動(dòng)人口和常住人口在居住、經(jīng)營(yíng)、生活等各方面能夠享受到同等的公共服務(wù)和社會(huì)保障。根據(jù)調(diào)研資料統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，新疆流動(dòng)人口大多數(shù)沒有納入城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障和基本公共服務(wù)體系，并沒有獲得與城鎮(zhèn)居民平等的發(fā)展機(jī)會(huì)。

其一，流動(dòng)人口在流入地的社會(huì)保險(xiǎn)比例較低。根據(jù)調(diào)研資料結(jié)果顯示，新疆流動(dòng)人口參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的占23.1%，沒有參加的占74.5%，不清楚的占2.4%；參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)的占26.4%，沒有參加的占71.1%，不清楚的占2.4%；參加工傷保險(xiǎn)的占25.2%，沒有參加的占71.0%，不清楚的占3.8%；參加失業(yè)保險(xiǎn)的占13.6%，沒有參加的占83.0%，不清楚的占3.4%；參加生育保險(xiǎn)的占9.9%，沒有參加的占86.5%，不清楚的占3.7%。這些數(shù)據(jù)說(shuō)明新疆流動(dòng)人口在當(dāng)?shù)叵碛械纳鐣?huì)保險(xiǎn)比例較低。

其二，繳費(fèi)難：流動(dòng)人口收入低，保費(fèi)難以承受。新疆流動(dòng)人口的職業(yè)性質(zhì)、特點(diǎn)決定了其大多數(shù)人經(jīng)濟(jì)收入較低的現(xiàn)狀，尤其是少數(shù)民族流動(dòng)人口表現(xiàn)得更為突出。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，新疆少數(shù)民族流動(dòng)人口從事開飯館的占7.3%；打工（長(zhǎng)、短）占42.76%；做點(diǎn)小生意占36.17%；無(wú)業(yè)占11.28%。月收入在200元以下的占9.3%；200～700元的占12.51%；700～1 500元的占35.6%；1 500元以上的占37.67%。可以看出，月收入在1 500元以下的占57.41%，超過(guò)一半以上。說(shuō)明目前新疆少數(shù)民族流動(dòng)人口中，一半以上屬于低收入者和困難人口。這部分群體首先關(guān)注工資收入和溫飽問(wèn)題的解決，這種生活狀態(tài)很難形成自覺參加社會(huì)保險(xiǎn)的意識(shí)，對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，繳納保險(xiǎn)的各項(xiàng)費(fèi)用也是難以承受的。

其三，轉(zhuǎn)移難：流動(dòng)人口由于高流動(dòng)性導(dǎo)致失保。根據(jù)《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)后不能退保。目前社保關(guān)系在不同省份乃至城市間轉(zhuǎn)移接續(xù)難，如果辭職、返鄉(xiāng)或者離開本省工作，可能就會(huì)出現(xiàn)中斷交保險(xiǎn)的情況。站在流動(dòng)人口的角度看，由于社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難，他們只能提個(gè)人賬戶結(jié)余不能轉(zhuǎn)走統(tǒng)籌賬戶，其前期交的養(yǎng)老金無(wú)異是打了水漂。新疆流動(dòng)人口的職業(yè)性質(zhì)決定了其大多數(shù)人工作更換頻繁，具有高流動(dòng)性的現(xiàn)狀。流動(dòng)人口的高流動(dòng)性使得社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移、續(xù)接問(wèn)題更加凸顯，而社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移難、續(xù)接難的現(xiàn)狀導(dǎo)致大部分流動(dòng)人口失保。

二、原因分析

造成新疆流動(dòng)人口社會(huì)權(quán)利保障困境的原因是多方面的，本文主要從思想觀念因素、戶籍管理因素、法治與政策因素、權(quán)利救濟(jì)因素四個(gè)方面加以分析說(shuō)明。

1.思想觀念因素。其一，新疆流動(dòng)人口參保意識(shí)淡薄。對(duì)新疆流動(dòng)人口而言，來(lái)到城市首先關(guān)注獲得工作機(jī)會(huì)、工資收入和生活條件的改善，特別是對(duì)占流動(dòng)人口主體的年輕人而言，他們依仗自己年富力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，很少考慮未來(lái)及潛在的生活風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)養(yǎng)老需求比較漠視。從調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，流動(dòng)人口缺乏對(duì)社會(huì)保障的了解，對(duì)保障的作用還存有疑慮，擔(dān)心繳納的社會(huì)保險(xiǎn)金日后無(wú)法收回。因此，在“單位每月為自己繳納社保費(fèi)”及“單位每月為自己增發(fā)工資”的調(diào)查中，更多的流動(dòng)人口選擇后者，［3］甚至還有很多參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)的流動(dòng)人口到社保部門退保，以便能夠一次性拿到個(gè)人賬戶里的社保金。

其二，用人單位對(duì)社會(huì)保障制度缺乏正確認(rèn)識(shí)。社會(huì)保障以社會(huì)保險(xiǎn)為核心，同時(shí)包括社會(huì)福利、社會(huì)救助等內(nèi)容。因而用人單位為流動(dòng)人口提供社會(huì)保障不僅僅是為其夠買社會(huì)保險(xiǎn)，還包括為流動(dòng)人口提供職業(yè)技能培訓(xùn)、職工福利、住房補(bǔ)貼及在流動(dòng)人口生活陷入困境時(shí)的救助。目前，用人單位認(rèn)為為流動(dòng)人口提供社保服務(wù)只會(huì)增加自身的成本，沒有意識(shí)到對(duì)人力資本的投資所帶來(lái)的長(zhǎng)期效益的重要性。調(diào)研中，某社區(qū)主任告訴我們，有些餐館老板為了逃避給雇工繳納社會(huì)保險(xiǎn)而采取不與打工者簽訂勞動(dòng)合同而短期雇傭，致使許多受雇者在被雇傭期間沒有享受社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)，當(dāng)他們意識(shí)到自己的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，卻沒有合理的依據(jù)為自己的辯護(hù)，最終吃虧的是被雇者。《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》第七條規(guī)定，用人單位自用工之日起即與勞動(dòng)者建立勞動(dòng)關(guān)系。已建立勞動(dòng)關(guān)系，未同時(shí)訂立書面勞動(dòng)合同的，應(yīng)當(dāng)自用工之日起一個(gè)月內(nèi)訂立書面勞動(dòng)合同。而且用人單位給勞動(dòng)者交社會(huì)保險(xiǎn)是勞動(dòng)合同的必備條款之一。

2.戶籍管理因素。隨著我國(guó)改革開放的不斷深化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的城鄉(xiāng)二元戶籍制度也朝著更加合理的方向發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，由于改革步伐緩慢、力度不大，在人口大量流動(dòng)的時(shí)代導(dǎo)致大量流動(dòng)人口處于“人戶分離”狀態(tài)，這些制約了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，也是造成流動(dòng)人口社會(huì)保障困境的主要原因。

其一，現(xiàn)有的戶籍制度設(shè)立了諸多入籍限制條款。近年來(lái)，雖然各地戶籍制度改革放寬了戶籍政策，為流動(dòng)人口落戶城市提供了便利，但是絕大多數(shù)城市尤其是一些大城市卻又設(shè)立了相對(duì)較高的資本條件和人才標(biāo)準(zhǔn)。2010年8月修改后的《烏魯木齊市戶籍遷入管理暫行辦法》規(guī)定，如在四種情形“大中專生交社保可落戶”條款，對(duì)流動(dòng)人口來(lái)說(shuō)就顯得尤為苛刻，因?yàn)檫@些流動(dòng)人口的文化程度較低，學(xué)歷絕大多數(shù)在高中以下；另外，“購(gòu)買商品房（不含二手房）可落戶”、“有固定住所可落戶”、“一次投資50萬(wàn)可落戶”、“投靠四年可落戶”，這四項(xiàng)落戶規(guī)定對(duì)于大多數(shù)新疆流動(dòng)人口來(lái)說(shuō)門檻過(guò)高，難于跨越?？傮w上，2010年8月實(shí)施的《暫行辦法》雖然是烏魯木齊市落戶條件放寬的新規(guī)定，但仍然將絕大多數(shù)流動(dòng)人口排除在外。

其二，現(xiàn)有戶籍制度改革尚未剝離嵌入在戶口中的各種社會(huì)福利。我國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度不僅包括常規(guī)人口登記和上報(bào)、人口遷移和管理等人口管理功能，還涉及就業(yè)、住房、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等社會(huì)管理功能，因而存在著明顯的“功能超載”［4］的問(wèn)題。目前，很多地方取消了城鄉(xiāng)二元的戶口劃分，戶籍制度的改革主要集中在農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口之間的形式劃分上，雖然使城鄉(xiāng)戶口之間的等級(jí)差異有弱化的趨勢(shì)，但實(shí)際上并沒有剝離嵌入在戶口中的各種社會(huì)福利。如何剝離附著在戶口上的教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房等社會(huì)福利，如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶口中社會(huì)福利或公共服務(wù)的均等化，是戶籍制度改革的核心內(nèi)容。調(diào)研小組入戶走訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，很多流動(dòng)人口希望子女能受到更好的教育，將來(lái)有一份穩(wěn)定的、收入較高的工作，以改變目前的生活狀況。但由于是外地戶口，每月的收入除了日常開支所剩無(wú)幾，上重點(diǎn)小學(xué)和初中對(duì)于他們來(lái)說(shuō)是望塵莫及。

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出：“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！?，為加快推進(jìn)戶籍制度改革明確了路徑和要求。在此基礎(chǔ)上，2014年7月30日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，10月中旬，新疆維吾爾自治區(qū)人民政府出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)我區(qū)戶籍管理制度改革的實(shí)施意見》，其共同目標(biāo)為到2020年基本形成以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件、以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度，真正做到城鄉(xiāng)居民在發(fā)展機(jī)會(huì)面前地位平等。

3.法治與政策因素。其一，法治不健全。首先，相關(guān)立法相對(duì)滯后。改革開放以來(lái)，隨著我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化，戶籍制度逐步的松動(dòng)，來(lái)自新疆區(qū)內(nèi)外的流動(dòng)人口大量增加，但相應(yīng)的關(guān)于流動(dòng)人口的法律、法規(guī)出臺(tái)緩慢，在解決具體問(wèn)題時(shí)法律依據(jù)缺乏，同樣的情況在不同的地方處理方式千差萬(wàn)別，造成了流動(dòng)人口對(duì)政府管理人員的不信任，因此在管理上出現(xiàn)了很大的困難。其次，政府執(zhí)法力度不嚴(yán)。從政府執(zhí)法角度而言，有些政府部門確實(shí)存在著不作為或少作為的行為。對(duì)未與流動(dòng)人口簽訂勞動(dòng)合同的情形，只責(zé)令整改未有實(shí)質(zhì)的處罰措施；對(duì)流動(dòng)人口提出的要求公司補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)訴求，社保辦更多的是讓個(gè)人與公司協(xié)商私了或要求多發(fā)1～2個(gè)月的工資；因勞動(dòng)仲裁案件增多需要到公司來(lái)核查相關(guān)情況的執(zhí)法人員走過(guò)場(chǎng)的情況也普遍存在，并未有實(shí)質(zhì)性的改變。

其二，政策宣傳不到位。維護(hù)流動(dòng)人口社會(huì)保障權(quán)不受侵犯是政府的責(zé)任，從政策的制定、宣傳、實(shí)施、檢查等都是政府職責(zé)。大多數(shù)受訪對(duì)象表示，他們并不了解社會(huì)保障相關(guān)內(nèi)容，并不知道工傷保險(xiǎn)是由用人單位承擔(dān)，勞動(dòng)者個(gè)人是不需要繳納任何費(fèi)用的，對(duì)如何參保，享受福利待遇的認(rèn)知更是無(wú)從談起。對(duì)于新疆流動(dòng)人口來(lái)說(shuō)，不了解政策就無(wú)法通過(guò)政策、法律途徑來(lái)保護(hù)自己的合法權(quán)益，無(wú)法形成一個(gè)參加社會(huì)保障的輿論氛圍，這也是他們參保熱情不高的一個(gè)重要原因。

4.權(quán)利救濟(jì)因素。從現(xiàn)有制度環(huán)境看，我國(guó)公民權(quán)利救濟(jì)的主要途徑有：司法救濟(jì)、行政救濟(jì)、社會(huì)救濟(jì)和私力救濟(jì)。［5］目前，新疆公民權(quán)利救濟(jì)存在很多問(wèn)題，一些公民的基本權(quán)利即便是法律有明文規(guī)定的在現(xiàn)實(shí)生活中也不能有效轉(zhuǎn)化為實(shí)然權(quán)利，因而難以獲得有效救濟(jì)。流動(dòng)人口中大部分屬于弱勢(shì)群體，他們的權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題顯得更加突出。

其一，司法救濟(jì)。司法救濟(jì)是指司法機(jī)關(guān)按照法定的權(quán)限和程序，通過(guò)對(duì)具體案件的當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)的判斷來(lái)對(duì)權(quán)利受損害者的權(quán)利進(jìn)行補(bǔ)救的機(jī)制。［6］在實(shí)踐中，由于普遍存在的立案范圍受限、訴訟程序繁瑣、訴訟費(fèi)用過(guò)高以及執(zhí)行難以到位等問(wèn)題，司法救濟(jì)機(jī)制顯得乏力，難以應(yīng)對(duì)當(dāng)下新疆流動(dòng)人口的權(quán)利保障訴求。

其二，行政救濟(jì)。行政救濟(jì)是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為造成自己合法權(quán)益的損害，請(qǐng)求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)給予補(bǔ)救的法律制度的總稱，包括對(duì)違法或不當(dāng)?shù)男姓袨榧右约m正，以及對(duì)于因行政行為而遭受的財(cái)產(chǎn)損失給予彌補(bǔ)等多項(xiàng)內(nèi)容。［7］目前，新疆行政救濟(jì)機(jī)制存在一定的問(wèn)題，比如救濟(jì)范圍偏窄、救濟(jì)效率偏低、救濟(jì)力度偏弱、現(xiàn)有的行政救濟(jì)途徑相互銜接不暢等等，這些在一定程度上制約作為弱勢(shì)群體的流動(dòng)人口在其合法權(quán)益受到侵害時(shí)得不到及時(shí)救濟(jì)的重要因素。

其三，社會(huì)救濟(jì)。社會(huì)救濟(jì)是指公民權(quán)利受到侵害時(shí)，通過(guò)一定的社會(huì)力量來(lái)防止和排除侵害，以保護(hù)和補(bǔ)償公民合法權(quán)利的一種權(quán)利救濟(jì)方式。［8］當(dāng)前，社會(huì)救濟(jì)也存在一定的問(wèn)題：新疆社會(huì)組織尤其是流動(dòng)人口中的正式的社會(huì)組織發(fā)展有限使得流動(dòng)人口對(duì)社會(huì)組織的信任度降低；互聯(lián)網(wǎng)的快速普及使得網(wǎng)絡(luò)維權(quán)成為一種新的權(quán)利救濟(jì)方式，但網(wǎng)絡(luò)上存在的大量的虛假信息使得人們無(wú)法分辨信息的真?zhèn)蔚鹊?，這些問(wèn)題的存在使得流動(dòng)人口借助社會(huì)力量的方式保護(hù)、補(bǔ)償或糾正自身的合法權(quán)益受到局限。

其四，私力救濟(jì)。私力救濟(jì)是指當(dāng)事人認(rèn)定權(quán)利遭受侵害，在沒有第三方以中立名義介入糾紛解決的情形下，不通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)和法定程序，）而是依靠自身或私人力量，解決糾紛，實(shí)現(xiàn)權(quán)利。”［9］（P27私力救濟(jì)易生流弊，“現(xiàn)代法律遂以禁止私力救濟(jì)為原則，私力救濟(jì)往往在民法上構(gòu)成侵權(quán)行為，在刑事上成為犯罪行為?！保?0］（P252）問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，對(duì)問(wèn)題“您如果抓到偷自己財(cái)物（或打傷你）的人，該怎么辦？”回答“送派出所的”占78.97%，“交社區(qū)干部的”占25.12%，“痛打一頓解恨的”占5.7%，“賠錢了事的”占10.18%。從數(shù)據(jù)可以看出新疆流動(dòng)人口的法律意識(shí)有了很大的提高，當(dāng)自己的合法權(quán)利受到侵害通過(guò)私力解決的僅占少數(shù)?，F(xiàn)代文明社會(huì)公力救濟(jì)是權(quán)利救濟(jì)的主要手段，社會(huì)救濟(jì)是重要的補(bǔ)充手段。當(dāng)前，應(yīng)不斷優(yōu)化流動(dòng)人口權(quán)利救濟(jì)體系，通暢流動(dòng)人口權(quán)利救濟(jì)渠道，從而有效保障流動(dòng)人口的合法權(quán)利，避免極端維權(quán)事件的發(fā)生。

總之，隨著新疆經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的穩(wěn)步向前推進(jìn)，越來(lái)越多農(nóng)村人口流向城市成為城市流動(dòng)人口。在加快新疆城市化進(jìn)程的同時(shí)，這些長(zhǎng)期生活在城市的流動(dòng)人口由于思想觀念、戶籍管理、法治與政策、權(quán)利救濟(jì)等方面的原因，陷入了諸如就業(yè)、住房、子女受教育、社會(huì)保險(xiǎn)等一系列社會(huì)權(quán)利保障的現(xiàn)實(shí)困境。這些困境及其因素使得大多數(shù)新疆流動(dòng)人口無(wú)法獲得與城鎮(zhèn)居民均等的發(fā)展機(jī)會(huì)，這些成為增加社會(huì)不穩(wěn)定因素的隱患，也不利于進(jìn)一步加快新疆城市化進(jìn)程，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)給予高度重視，以期這一問(wèn)題得到妥善地解決。

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責(zé)任編輯：李月明

中圖分類號(hào)：D922.182.45

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI:10.3969/j.issn.1003-4641.2016.01.23