雷火劍
(中共南寧市委黨校,南寧530007)
當前依法管理宗教事務的意義、問題及對策
雷火劍
(中共南寧市委黨校,南寧530007)
2016年4月22日,習近平總書記在全國宗教工作會議上強調(diào),要提高宗教工作法治化水平,用法律規(guī)范政府管理宗教事務的行為,用法律調(diào)節(jié)涉及宗教的各種社會關(guān)系。這對于做好當前宗教工作具有重要的指導意義。依法管理宗教事務不僅是依法治國,實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求,也是正確處理宗教問題,維護社會和諧穩(wěn)定的現(xiàn)實需要。當前,依法管理宗教事務還面臨著宗教立法層級較低、法治氛圍不濃和執(zhí)法體制不完善的問題。這需要國家從加強宗教法制建設(shè)、培育宗教法治氛圍和完善宗教執(zhí)法體制等方面探索依法加強宗教事務管理的新路徑。
依法管理宗教事務;問題;對策
依法管理宗教事務既是依法治國,實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求,也是正確處理宗教問題,維護社會和諧穩(wěn)定的現(xiàn)實需要。
(一)依法管理宗教事務是依法治國的必然要求
習近平總書記在十八屆四中全會上強調(diào),依法治國是黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略。依法治國是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導下,依照憲法和法律規(guī)定,通過各種途徑和形式管理國家事務、管理經(jīng)濟文化事業(yè),管理社會事務,保證國家各項工作依法進行,逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導人的改變而改變,不因領(lǐng)導人看法和注意力的改變而改變。不僅明確了人民群眾在依法治國中的主體地位,而且強調(diào)要依照憲法和相關(guān)法律治理國家。依法治國方略的確立和實施為政府依法管理宗教事務提供了基本前提和保障,也是推進依法管理宗教事務的根本遵循。
依法管理宗教事務,“既要監(jiān)督有關(guān)宗教法律、法規(guī)和政策的貫徹實施,確保宗教活動在法律法規(guī)和政策范圍內(nèi)進行,又要制止干涉公民宗教信仰自由權(quán)利和正常宗教活動及侵害宗教團體合法權(quán)益的行為。同時要維護公民不信仰宗教的自由權(quán)利,加強無神論的宣傳”[1]。法律保護公民充分享有宗教信仰自由的權(quán)利,任何非法侵害公民宗教信仰自由的行為都將受到法律懲處。但對于涉及社會公共事務的宗教活動,則必須納入政府依法管理的范疇,受到相關(guān)法律法規(guī)的管理和規(guī)范,以保障包括信教群眾在內(nèi)的全體公民的合法利益。
新中國成立以來,政府主要是運用政策管理宗教事務,這容易導致因政策執(zhí)行人理解上的差異而出現(xiàn)政策執(zhí)行上的偏差,也容易因領(lǐng)導人意志的改變而變化不定,難以保障政策執(zhí)行的持續(xù)性和穩(wěn)定性,往往造成宗教界的合法權(quán)益無法得到充分保護。如1957年下半年后,黨的指導思想發(fā)生了“左”的偏差?!拔幕蟾锩敝校诮瘫划斪魇恰熬裆系牧淤|(zhì)酒”和 “歷代反動階級用來束縛勞動人民的精神枷鎖”,是和科學社會主義勢不兩立的?!拔幕蟾锩比P否定了新中國成立以來的統(tǒng)戰(zhàn)、宗教工作成績,各級統(tǒng)戰(zhàn)和宗教工作部門被莫須有地扣上了 “牛鬼蛇神的庇護所”“資本主義的復辟部”的大帽子。廣大宗教干部被打成 “資產(chǎn)階級代理人”和 “反革命修正分子”。更為嚴重的是,從制度層面放棄了宗教信仰自由政策,以政府公權(quán)禁止宗教職業(yè)者和信教群眾正常的宗教活動,對宗教場所和宗教設(shè)施加以破壞、關(guān)閉和改作他用,將宗教上層愛國人士統(tǒng)統(tǒng)打成 “牛鬼蛇神”。這極大傷害了宗教信眾的感情,破壞了宗教界對黨的信任,使宗教工作遭受了嚴重挫折和損失,教訓是非常深刻的。20世紀90年代初以來,隨著依法治國方略的推行,“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的法治理念和要求不僅在黨委政府機關(guān),也在廣大宗教團體樹立了 “宗教法治”的共同準則,依法管理宗教事務從此步入快車道。
(二)依法管理宗教事務是正確處理宗教問題的現(xiàn)實需要
當前,宗教領(lǐng)域的問題較為突出。首先,宗教有盲目擴大的跡象。一些地方濫建、擴建寺觀教堂,濫造露天宗教塑像,一味追求宗教塑像的 “最大”“最高”,頻繁舉行大規(guī)模宗教活動,對信教群眾造成了沉重的經(jīng)濟負擔;一些地方還出現(xiàn)了有人打著宗教的旗號,大搞封建迷信,大興土木,勞民傷財,甚至中飽私囊的情況。
其次,違法宗教活動易發(fā)多發(fā)。目前,中國絕大多數(shù)信教群眾和宗教界人士是在法律規(guī)定的范圍內(nèi)開展宗教活動,但仍有一些不法分子利用宗教從事違法犯罪活動,影響社會和諧穩(wěn)定。比如 “有的人利用宗教蒙騙群眾,詐騙錢財,奸淫婦女,有的人利用宗教建立非法組織,從事違法活動,擾亂人民群眾的生產(chǎn)、生活秩序”[2]。在一些教派林立、民族聚居的地方,教派紛爭比較嚴重,甚至引發(fā)流血沖突,造成惡性事件。此外,巫術(shù)、迷信和偽科學也借宗教名義沉渣泛起,興風作浪,影響社會穩(wěn)定。盡管這些違法活動與宗教信仰無關(guān),但混淆視聽,影響了正常宗教活動的開展,引發(fā)了信教群眾的極大不滿,這就要求政府必須依法打擊利用宗教名義進行的違法犯罪活動。
第三,非法宗教活動屢禁不止。非法傳教是指違反我國關(guān)于宗教方面相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的宗教活動和發(fā)展教徒的活動。目前,在很多邊遠地區(qū)和西北省份的省際交界地區(qū),非法傳教活動情況比較嚴重,他們往往針對弱勢群體發(fā)展組織,危言聳聽,蒙騙群眾,甚至教唆信教者對抗黨和國家的方針政策和法律法規(guī),影響安定團結(jié)的社會局面。在新疆一些地區(qū),地下傳經(jīng)活動的內(nèi)容主要為收聽宣揚“圣戰(zhàn)”等方面的錄音帶,散布分裂祖國和對抗政府的言論,而其骨干分子往往以宗教面目出現(xiàn),很具有迷惑性,與愛國宗教人士爭奪信教群眾。在烏魯木齊 “7·5”打砸搶燒嚴重暴力犯罪事件中,犯罪分子的串聯(lián)與地下傳經(jīng)及其相關(guān)渠道有著非常明顯的聯(lián)系。
此外,黨委政府必須高度警惕的是,“國外敵對勢力加緊利用宗教進行滲透活動,扶植地下勢力,建立非法組織,同愛國宗教團體爭奪寺觀教堂的領(lǐng)導權(quán)”[3]。近些年來,借助互聯(lián)網(wǎng)、電臺等現(xiàn)代化手段進行的宗教宣傳日益增多,而且利用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化通信工具,國外勢力與中國境內(nèi)的各種宗教地下勢力聯(lián)系更加便捷、頻繁,他們?yōu)榈叵伦诮虅萘μ峁┙?jīng)費和指導,對其進行控制和利用。境外敵對勢力往往與中國境內(nèi)的宗教極端勢力和民族分裂主義分子沆瀣一氣,危害我國國家安全,破壞民族團結(jié),制造民族和宗教紛爭,是目前國外敵對勢力對中國進行干涉、顛覆和 “和平演變”的重要手段。
總之,“宗教與一定社會的經(jīng)濟、政治、文化問題交織在一起,對社會發(fā)展和穩(wěn)定產(chǎn)生重大影響”[4]。宗教問題與民族問題、外交問題、社會問題等相互交織,相互影響。宗教問題的特殊復雜性,決定了必須把宗教事務納入依法管理的范疇。
當前,依法管理宗教事務面臨著宗教立法層級較低、法治氛圍不濃和執(zhí)法體制不完善的問題,這對政府依法行政提出了更高的要求。
(一)宗教立法層級較低,相關(guān)法律規(guī)范的可操作性不強
當前,宗教事務管理的法律框架已經(jīng)形成?!稇椃ā酚嘘P(guān)條款對公民的宗教信仰自由作了明確的規(guī)定。立法法、民族區(qū)域自治法、教育法、勞動法等法律的 “總則”部分也涉及了宗教問題。2004年,國務院頒布了我國第一部宗教事務管理方面的綜合性法規(guī) 《宗教事務條例》。此外,涉及宗教管理方面的法規(guī)還有國家宗教事務局頒布的各種部門規(guī)章和地方人大頒布的地方性宗教管理條例。但從國家法律層面看,專門的宗教法律法規(guī)非常少,多數(shù)情況下還是依靠部門規(guī)章和地方性行政法規(guī)管理宗教事務,宗教立法層級明顯偏低。
另外, 《宗教事務條例》作為目前宗教事務管理方面最權(quán)威的一部法律規(guī)范,雖然對宗教教職人員的權(quán)利義務、宗教活動場所的日常管理、開展宗教活動及保護合法宗教財產(chǎn)等方面作了明確規(guī)定,但并沒有對合法宗教活動與非法宗教活動的界限進行明確區(qū)分。依法管理宗教事務是政府依法行政的重要組成部分,依法行政的一個基本要求是 “職權(quán)法定”,凡法律沒有授予的,行政機關(guān)就不得為之,即所謂 “法不允許即禁止”[5]。政府宗教事務部門作為依法管理宗教事務的行為主體,應首先明確合法宗教活動與非法宗教活動的界限,通過量化法律規(guī)范推動政府依法管理宗教事務。另外,地方性宗教法規(guī),在內(nèi)容上比較籠統(tǒng),對宗教領(lǐng)域的違法行為缺乏明確的懲處規(guī)定,可操作性不強??梢哉f,提高宗教立法的效力層次,完善宗教法律體系,增強宗教法律法規(guī)的可操作性,是當前依法管理宗教事務急需解決的一個重大問題。
(二)宗教法治氛圍不濃,尚未形成良好的宗教管理法治環(huán)境
在當前法治環(huán)境還未形成的大背景下,政府依法管理宗教事務也將受到外部環(huán)境的制約。法作為一種行為規(guī)范,在被付諸實施之前,還只是一種書本上的法律,處于應然狀態(tài),只有使它從抽象的行為模式變?yōu)槿藗兊木唧w行為,從應然狀態(tài)進到實然狀態(tài),才能達到法的作用與目的,最終實現(xiàn)立法者的價值追求。據(jù)中國人民大學法學院馮玉軍教授的調(diào)查研究結(jié)果,當前宗教法律法規(guī)在宗教事務管理中所起作用次于政策的作用[6],說明當前宗教法治氛圍尚不濃厚。政府在管理宗教事務過程中長期是主要依靠政策指導工作,導致很多宗教事務部門的干部形成了依靠相關(guān)政策處理宗教事務的慣性,法治觀念淡薄。部分宗教干部缺乏法治思維,有法不依、執(zhí)法不嚴的情況依然存在。
另外,一些宗教教職人員和信教群眾對國家依法管理宗教的實質(zhì)存在誤解,認為宗教信仰是個人的私事,既然宗教信仰自由就無需政府依法管理宗教事務,而且宗教內(nèi)部都有自己的教規(guī)教義,無需政府管理,有的宗教界人士甚至把政府依法管理宗教事務看成是對宗教信仰自由的限制。在宗教氛圍濃厚的一些少數(shù)民族地區(qū),群眾受到外部宗教氛圍的廣泛熏陶和影響,一些教職人員和信教群眾認為宗教是神圣的、脫俗的,在政府進行相關(guān)法律法規(guī)宣傳時,會產(chǎn)生一定的抵觸思想,以致影響了普法的實際效果。
(三)宗教事務管理的執(zhí)法體制不完善,宗教執(zhí)法的規(guī)范性有待加強
首先,政府宗教執(zhí)法力量不健全,相關(guān)宗教管理職能不明晰的情況突出。一些地方政府宗教管理部門由于受到人員編制和辦公經(jīng)費的限制,至今未能組建專業(yè)的宗教執(zhí)法隊伍。伴隨行政體制改革的加快推進和政府機構(gòu)職能的調(diào)整,一些地方將統(tǒng)戰(zhàn)、民族與宗教事務部門合署辦公,進一步弱化了政府的宗教事務管理職能。另外,在很多情況下,非法宗教活動發(fā)生在宗教活動場所之外,宗教事務部門受到人員和職權(quán)的限制,存在發(fā)現(xiàn)難、執(zhí)法難的問題,而其他一些政府執(zhí)法部門,因顧及宗教問題的復雜性和敏感性,往往存在不愿管和不會管的情況。由于管理權(quán)限的不明確,在一些非法宗教活動的管理上,存在一定的真空地帶,造成一些利用宗教進行的違法犯罪活動得不到及時制止和懲處。
其次,宗教執(zhí)法水平不高,宗教執(zhí)法的規(guī)范性程度有待提高。宗教問題有其特殊性、復雜性和敏感性,特別是一些少數(shù)民族地區(qū)的宗教問題,因為與民族問題相互交織,涉及面非常廣。宗教問題的妥善解決關(guān)系到民族團結(jié)、國家統(tǒng)一、社會穩(wěn)定,具有重大的政治和社會影響。但囿于各種因素的影響,宗教干部隊伍的穩(wěn)定性較差,部分宗教干部對國家法律法規(guī)和黨的宗教政策缺乏準確深入的理解和應有的政治鑒別力,在遇到突發(fā)宗教問題時,往往無法正確運用相關(guān)法律法規(guī)解決問題,在一定程度上存在用行政命令代替依法行政的情況。
針對宗教事務管理方面的突出問題,相關(guān)部門應當從加強宗教法制建設(shè),培育宗教法治氛圍及加快完善宗教執(zhí)法體制等方面探索依法加強宗教事務管理的新路徑。
(一)加強宗教法制建設(shè),努力提升相關(guān)法律法規(guī)的可操作性
宗教法制建設(shè)的狀況在很大程度上決定了政府依法管理宗教事務的水平。進入新世紀以來,宗教領(lǐng)域出現(xiàn)的一些新情況新變化對政府正確處理宗教問題提出了新的更高的要求。為切實提高依法管理宗教事務的成效,國家必須加強宗教法制建設(shè),加快建立健全宗教事務管理的法律制度體系。首先,要努力提高宗教立法的效力層次,加快研究制定宗教法。中國是民族宗教問題復雜的大國,宗教事務在中國是一項特殊的社會事務,為了從根本上提高我國宗教立法的效力層次,要在解決宗教問題的過程中,積極探索我國宗教問題的基本特點和規(guī)律,積極探索總結(jié)各地區(qū)各民族宗教問題的同質(zhì)性與差異性,并以此為基礎(chǔ)科學地制定宗教法。
其次,相關(guān)法律法規(guī)要明確合法宗教活動與非法宗教活動的界限,并能對合法宗教活動與假借宗教名義從事的違法犯罪活動進行正確區(qū)分。一般來講,合法宗教活動是指教職人員或信教群眾依照法律規(guī)定和宗教教義教規(guī)在宗教活動場所或信眾家里進行的宗教活動。非法宗教活動則是指違反國家宗教法律法規(guī)所進行的宗教活動。假借宗教名義進行的違法犯罪活動主要包括三類:一是不法分子利用宗教名義進行的坑蒙拐騙等違法犯罪活動;二是不法分子利用宗教進行的民族分裂活動;三是境外敵對勢力利用宗教進行的滲透活動。政府宗教事務部門只有依照法律規(guī)定明確合法宗教活動、非法宗教活動和假借宗教名義進行的違法犯罪活動的界限,才能對當前宗教方面出現(xiàn)的新情況新問題進行準確定性,并正確適用法律規(guī)定加以解決。
第三,要制定和完善懲治宗教領(lǐng)域違法犯罪活動的具體措施。當前,宗教法律法規(guī)中關(guān)于懲治宗教領(lǐng)域違法犯罪活動的相關(guān)規(guī)定還比較籠統(tǒng),導致了宗教法律法規(guī)的可操作性不強。對此,相關(guān)部門有必要對懲治宗教領(lǐng)域違法犯罪活動的相關(guān)法律規(guī)范進行細化和明確,要根據(jù)違法犯罪分子在犯罪組織中所起的作用和違法犯罪活動對社會的危害程度來明確所適用的法律規(guī)定。如對非法宗教組織和假借宗教名義進行違法犯罪活動團伙的骨干分子可考慮依照刑法的相關(guān)條款進行嚴肅懲處,而對于被裹挾和被蒙蔽的團伙一般成員,若情節(jié)較輕的話則可考慮依照治安處罰條例進行處罰。
(二)培育宗教法治氛圍,努力形成良好的宗教管理法治環(huán)境
政府依法管理宗教事務依賴于良好的宗教法治環(huán)境,當前之所以出現(xiàn)部分信教群眾和教職人員對政府依法管理宗教事務有排斥和不相適應的情況,其根本原因是宗教普法工作做得不到位,尚未形成良好的宗教法治環(huán)境。培育宗教法治氛圍,形成良好的宗教法治環(huán)境,需要從各個層面,從不同的側(cè)重點做好宗教政策、法律法規(guī)的宣傳教育工作。首先,政府宗教事務部門的工作人員要側(cè)重于對宗教法律法規(guī)的學習,加強對依法行政的教育。相關(guān)部門要努力拓展培訓渠道,可以采取崗位培訓、普法考試、宣傳教育等形式,對宗教事務部門和其他相關(guān)部門的工作人員進行宗教法律法規(guī)的學習教育,增強他們依法管理宗教事務的能力,做到適用法律準確,克服 “不敢管”“不會管”或 “不愿管”的弊病。
其次,要積極在宗教界開展知法、守法、用法的宣傳教育??梢圆扇蟾鏁?、學習班、知識競賽等多種學習形式,讓宗教界有機會學習宗教法律、法規(guī)、規(guī)章及其他與宗教界密切相關(guān)的基本法律知識,使宗教界人士和信教群眾自覺在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)開展宗教活動,并善于運用法律武器維護自身合法權(quán)益。重點是要做好宗教團體和教職人員的法律學習,發(fā)揮他們在信教群眾中的表率作用,帶領(lǐng)廣大信教群眾學法守法,自覺接受政府宗教事務部門的依法管理。
第三,要在群眾中廣泛開展宗教普法教育,使信教群眾和不信仰宗教的群眾都能樹立正確的法治觀念。政府應積極探索普法宣傳的便捷方式,如利用媒體、社區(qū)等載體進行多元化全方位的法制宣傳教育,教育廣大信教群眾要在法律允許的范圍內(nèi)開展宗教活動,不能借宗教信仰自由的名義從事破壞社會和諧穩(wěn)定、干涉國家機關(guān)依法行政,更不能利用宗教從事危害國家安全的活動。另外,要積極引導不信仰宗教的群眾充分尊重他人的宗教信仰習慣和習俗,不得干擾破壞正常的宗教活動。
(三)完善宗教執(zhí)法體制,努力健全執(zhí)法機構(gòu)和提高執(zhí)法水平
完善宗教執(zhí)法體制,將宗教事務管理納入法制化軌道,可以從以下三方面進行努力:首先,健全宗教執(zhí)法機構(gòu),明確部門職責,并與其他政府部門開展通力協(xié)作,形成集約型宗教管理模式。進入新世紀后,形勢的發(fā)展使得行政執(zhí)法越來越成為政府的一項重要職能。為使宗教事務部門獲得理想的行政執(zhí)法權(quán)限,必須將宗教事務部門重新獨立出來,明確其管理權(quán)限,使其在國家法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)充分行使宗教管理職權(quán),既要防止出現(xiàn)越權(quán)和濫用權(quán)力的問題,也要堅決杜絕有權(quán)不用、失職瀆職的情況。政府要積極組建和完善宗教執(zhí)法力量,通過開展培訓教育,穩(wěn)步提升宗教執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)和水平。同時,宗教事務管理是一個需要多部門積極參與、協(xié)同配合的系統(tǒng)工作,需要政府宗教事務部門同其他相關(guān)的黨委政府部門、教育科研機構(gòu)乃至社會力量積極配合,通過部門協(xié)作的形式,加快形成以政府宗教事務部門為主導、各相關(guān)政府部門協(xié)同配合及社會力量積極參與的 “大宗教工作”格局和集約型的宗教管理模式。
其次,要培養(yǎng)一支懂政治、精業(yè)務、善管理的宗教執(zhí)法隊伍,努力提高宗教執(zhí)法水平。由于宗教問題的特殊復雜性和極端敏感性,要求政府宗教事務部門的工作人員必須對國家相關(guān)政策法律法規(guī)進行深入學習和掌握,不斷提高正確、及時、妥善處理宗教問題的能力和水平,克服宗教執(zhí)法的隨意性。要科學把握馬克思主義宗教觀的核心要義、基本內(nèi)涵和全面理解黨的宗教工作基本方針,并善于發(fā)揮宗教界人士和信教群眾在促進社會和諧和經(jīng)濟社會發(fā)展中的積極作用。此外,還要樹立服務意識。執(zhí)法的實質(zhì)是一種服務,執(zhí)法水平的高低決定服務的好壞,在提高執(zhí)法水平的同時,努力做到管理與服務并重。
第三,規(guī)范宗教執(zhí)法程序,加強對宗教團體的制度化管理。“設(shè)立、合并、終止、變更登記以及年檢宗教團體和宗教活動場所;登記、注銷、以及年審宗教教職人員?!保?]依法管理宗教事務要求政府的宗教執(zhí)法程序要更加規(guī)范,宗教活動場所和宗教團體的內(nèi)部管理同樣要符合規(guī)范。宗教團體作為連接政府宗教管理部門和廣大信教群眾的關(guān)鍵環(huán)節(jié),政府在依法管理的同時,應積極幫助宗教團體和宗教活動場所建立健全各種規(guī)章制度,確保宗教活動在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)有序開展,使宗教團體和宗教活動場所內(nèi)部的人、財、物得到合理協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。
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(責任編輯:張迦寓)
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10.3969/J.ISSN.1672-0911.2016.06.054
D635
A
1672-0911(2016)06-0054-05
2015年廣西哲學社會科學規(guī)劃研究課題 “新形勢下廣西引導宗教發(fā)揮積極社會作用問題研究”(項目編號:15EZJ001)、2016年度中共南寧市委黨校校級立項課題 “南寧市依法管理宗教事務問題研究”(項目編號:2016DXYB25)階段性成果。
2016-09-02
雷火劍 (1985-),男,中共南寧市委黨校講師。