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        論政黨協(xié)商法治化及其實現(xiàn)路徑

        2016-04-11 04:43:41吉秀華
        上海市社會主義學院學報 2016年6期
        關(guān)鍵詞:政黨制度

        吉秀華

        (山東大學,濟南250002)

        論政黨協(xié)商法治化及其實現(xiàn)路徑

        吉秀華

        (山東大學,濟南250002)

        在依法治國背景下,法治化成為政黨協(xié)商改革與發(fā)展的方向,法治化內(nèi)含著制度化、規(guī)范化和程序化三重要義。政黨協(xié)商法治化既體現(xiàn)依法治國基本要求,也體現(xiàn)協(xié)商民主自身特性,遵循堅持黨的領(lǐng)導與尊重民主黨派主體地位相統(tǒng)一、堅持依法協(xié)商與平等協(xié)商相統(tǒng)一、堅持制度設(shè)計與制度效能相統(tǒng)一的原則。進一步建立健全實體性法律法規(guī),增強制度剛性,規(guī)范程序設(shè)計,完善保障機制是推進政黨協(xié)商法治化的有效路徑。

        依法治國;政黨協(xié)商;法治化

        依法治國作為黨領(lǐng)導人民治國理政的基本方式,其實質(zhì)就是依照憲法法律、黨內(nèi)法規(guī)體系來治理國家,要求經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)和黨的建設(shè)各個方面都必須納入法治軌道。黨的十八屆四中全會提出了推進社會主義民主政治法治化的總要求,強調(diào) “為了保障人民民主,必須加強法治,必須使民主制度化、法律化”。政黨協(xié)商作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要內(nèi)容和社會主義協(xié)商民主體系的重要組成部分,已經(jīng)從一種理念、經(jīng)驗上升為國家民主制度實踐和制度,其地位作用、內(nèi)容形式、程序機制等理應(yīng)納入國家法治化的軌道,在不斷完善自身活動的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)過程中,提高政黨協(xié)商法治化水平,“確保協(xié)商民主有法可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵”[1]。

        一、政黨協(xié)商法治化的基本內(nèi)涵

        政黨協(xié)商法治化是指通過建立健全法律、制度使政黨協(xié)商在國家政治生活中的地位、政黨協(xié)商的內(nèi)容和形式、政黨協(xié)商的過程、協(xié)商結(jié)果的運用均依法而治;政黨協(xié)商主體的各項活動依靠國家法律和自身法規(guī)來進行,遵循依法執(zhí)政、依法參政、依法協(xié)商的原則,體現(xiàn)法律至上的法治精神。政黨協(xié)商法治化是依法治國的題中應(yīng)有之義,是政黨自身活動適應(yīng)法治社會建設(shè)的必然要求,是協(xié)商主體不斷增強自身能力、提高適應(yīng)性的動態(tài)過程。政黨協(xié)商法治化至少應(yīng)當包括以下幾方面的內(nèi)涵:

        (一)政黨協(xié)商制度化

        西方制度變遷理論的集大成者道格拉斯·諾斯認為,“制度是人所發(fā)明設(shè)計的對人們相互交往的約束。它們由正式的規(guī)則、非正式的約束 (行為規(guī)范、慣例和自我限定的行為準則)和它們的強制性所組成”[2]。亨廷頓認為,“制度是穩(wěn)定的,受到尊重的和不斷重復(fù)的行為模式”[3]??傊?,制度可以被理解為個人、組織、團體所遵守的一套行為規(guī)則,既包括憲法、法律等正式的制度,也包括價值、意識形態(tài)和習慣等非正式的制度。制度化指的是 “個人、社團的行為從不穩(wěn)定、無序、非結(jié)構(gòu)狀態(tài)發(fā)展到穩(wěn)定、有序、有結(jié)構(gòu)狀態(tài)的過程”[4]。政黨協(xié)商制度化的過程就是政黨協(xié)商從隨意、無序、不固定的狀態(tài)向被普遍認可的固定化模式的轉(zhuǎn)化過程。這個過程既包括一系列法律法規(guī)、程序準則的確立,即建章立制的過程,也包括政黨協(xié)商的理念、價值、內(nèi)涵逐漸被行為主體和社會群體認同和接受,從而使這些組織和程序獲得價值和穩(wěn)定,即制度認同的構(gòu)建過程。

        (二)政黨協(xié)商規(guī)范化

        規(guī)范化在本質(zhì)上是一種有序規(guī)則,是客體對主體行為的一種標準化要求。政黨協(xié)商的規(guī)范化就是對政黨協(xié)商的內(nèi)容、形式、過程、結(jié)果等各個環(huán)節(jié)提出具體而明確的標準和要求,按照既定程序、規(guī)則,有步驟、分層次進行協(xié)商;通過完善具體的措施、規(guī)定和細則,使政黨協(xié)商內(nèi)容具體化、運行程序化、操作規(guī)范化,形成一環(huán)扣一環(huán)的制度鏈條,最大程度激發(fā)政黨協(xié)商的制度效能。

        (三)政黨協(xié)商程序化

        程序設(shè)計和程序建設(shè)是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的重要原則和特征,是實現(xiàn)民主政治的有效方式和途徑。程序從根本上說就是制度規(guī)范的細化、量化和步驟化,是制度規(guī)范實踐在時間、次序、步驟等方面分解和落實措施。程序化的過程實際上就是將不同次序或環(huán)節(jié)、步驟有機統(tǒng)一的過程。協(xié)商民主在本質(zhì)上是一種以交往和話語為核心要素的程序民主,強調(diào)人民參與民主的方式、步驟和進程。政黨協(xié)商作為協(xié)商民主的重要形式,其程序化建設(shè)就是對政黨協(xié)商的各個環(huán)節(jié)如協(xié)商規(guī)劃的制定、協(xié)商議題的提出、協(xié)商信息的發(fā)布或傳遞、協(xié)商討論調(diào)研、協(xié)商結(jié)果落實反饋等具體步驟細化、量化;確保協(xié)商各個環(huán)節(jié)明確細致,嚴謹有序。

        二、政黨協(xié)商法治化的基本原則

        黨的十八屆四中全會 《決定》明確提出并闡述了實現(xiàn)全面推進依法治國總目標必須堅持的五個基本原則,即堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導、堅持人民主體地位、堅持法律面前人人平等、堅持依法治國和以德治國相結(jié)合、堅持從中國實際出發(fā)。政黨協(xié)商法治化既體現(xiàn)依法治國的基本要求,也體現(xiàn)協(xié)商民主的自身特性,遵循堅持黨的領(lǐng)導與尊重民主黨派主體地位相統(tǒng)一、堅持依法協(xié)商與平等協(xié)商相統(tǒng)一、堅持制度設(shè)計與制度效能相統(tǒng)一的原則。

        (一)堅持黨的領(lǐng)導與堅持民主黨派獨立性相統(tǒng)一的原則

        政黨協(xié)商是中國共產(chǎn)黨同民主黨派基于共同的政治目標,就黨和國家重大方針政策和重要事務(wù),在決策之前和決策實施之中,直接進行政治協(xié)商的重要民主形式。政黨協(xié)商的性質(zhì)決定了其具有政治性、政黨性、高層性的特點,政黨協(xié)商必須堅持黨的領(lǐng)導,堅定中國特色社會主義道路,這是政黨協(xié)商沿著正確道路發(fā)展的根本保證。黨的領(lǐng)導是政治領(lǐng)導,是基本方向和原則的領(lǐng)導,不是組織領(lǐng)導;民主黨派在政治原則、政治方向和重大方針政策上自覺接受黨的領(lǐng)導,但在組織上是獨立的政黨組織,在政黨協(xié)商中應(yīng)有平等的主體地位和獨立的話語權(quán)。民主黨派的獨立性、自主性、主動性是影響政黨協(xié)商質(zhì)量的關(guān)鍵所在。

        (二)堅持依法協(xié)商與平等協(xié)商相統(tǒng)一的原則

        堅持法律面前人人平等既是社會主義法律的本質(zhì)屬性,也是依法治國的基本要求。政黨協(xié)商法治化首先要求各協(xié)商主體必須在憲法和法律規(guī)定范圍內(nèi)開展活動,一切政黨活動和行為以憲法和法律為根本活動準則,不得有超越憲法和法律的特權(quán);同時各協(xié)商主體一律平等地享有憲法和法律規(guī)定的各項權(quán)利。參與主體的地位平等是協(xié)商民主的基本要素,也是協(xié)商關(guān)系存在的基礎(chǔ)和前提。中國共產(chǎn)黨和各民主黨派的政治協(xié)商是雙向協(xié)商,各民主黨派與中國共產(chǎn)黨不僅享有憲法和法律內(nèi)的同等權(quán)利,也享有協(xié)商關(guān)系中平等的主體地位和對話權(quán)利。這種基于平等地位基礎(chǔ)之上的獨立政見表達和政治共識是政黨協(xié)商的價值所在。

        (三)堅持制度設(shè)計與制度效能相統(tǒng)一的原則

        政黨協(xié)商法治化首先必須要有相應(yīng)的法律法規(guī)和制度體系作為支撐和保障。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度早在1993年就已經(jīng)明確納入憲法序言。2015年、2016年中共中央先后制定頒發(fā)了 《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》和 《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》,以黨內(nèi)法規(guī)的形式進一步對政黨協(xié)商的內(nèi)容、形式、程序等方面的問題予以明確。這些制度設(shè)計主要是從宏觀上明確了政黨協(xié)商在國家政治生活中的性質(zhì)、地位等基本的政治原則和政治方向,但是要想使這些宏觀制度設(shè)計轉(zhuǎn)化為具體的制度效能,還必須重視制度的中觀和微觀層次的有序銜接和良好運轉(zhuǎn)。因此,政黨協(xié)商的法治化既要進一步建立健全相應(yīng)的法律法規(guī),為政黨協(xié)商提供更加具體的法律保障,更要注重各項制度體系之間的銜接和協(xié)調(diào);堅持頂層設(shè)計與底層創(chuàng)新相結(jié)合,宏觀設(shè)計與微觀運行相結(jié)合,制度設(shè)計與制度效能相結(jié)合,努力建成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的協(xié)商制度體系。

        三、政黨協(xié)商法治化的有效路徑

        依法治國視閾下,法治化是政黨協(xié)商改革與發(fā)展的方向。政黨協(xié)商的法治化既取決于中國特色社會主義法治化的整體進程,也取決于協(xié)商民主發(fā)展成熟的程度,是民主與法治共同推進的持續(xù)過程。進一步建立健全實體性法律法規(guī),增強制度剛性,規(guī)范程序設(shè)計,完善保障機制是推進政黨協(xié)商法治化的有效路徑。

        (一)健全實體性法律法規(guī),增強政黨協(xié)商法理基礎(chǔ)

        1.在憲法中進一步修訂或增加關(guān)于多黨合作制度的表述

        現(xiàn)行憲法關(guān)于多黨合作制度的表述只是在序言中強調(diào):“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”,并沒有規(guī)定多黨合作制度的地位和作用。隨著中國法治化進程的推進和多黨合作制度的日臻成熟與完善,可適時對憲法序言的表述作進一步的修改和補充,在憲法序言或正文中明確多黨合作制度是我國的一項基本政治制度,明確多黨合作制度的政治定位、價值功能和基本作用,以國家大法的形式確立多黨合作的法律地位和制度依據(jù)。

        2.在憲法正文或以單項法律法規(guī)的形式增加或制定有關(guān)政黨活動的行為規(guī)范和權(quán)責邊界

        對國家政治生活中的合法政黨給予更加明確的憲法或法律確認,明確中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位、執(zhí)政形式、執(zhí)政的法定程序,明確各民主黨派的參政地位、參政形式和渠道,明確各政黨的權(quán)利義務(wù)、組織原則、活動準則以及違憲行為的審查與制裁等,為包括政黨協(xié)商在內(nèi)的各項政黨活動提供有力的法制保障和制度遵循。

        3.以人民政協(xié)立法為突破口,為政黨協(xié)商立法積累經(jīng)驗

        人民政協(xié)作為多黨合作和政治協(xié)商制度的重要機構(gòu),是協(xié)商民主的重要渠道和載體。新中國成立之初制定的 《中國人民政治協(xié)商會議組織法》,曾作為建國初期的三大基本法律之一,對人民政協(xié)的性質(zhì)、宗旨、任務(wù)以及職權(quán)等作了明確規(guī)定,為人民政協(xié)履行職責提供了法律依據(jù)和法律保障。當前,在多黨合作和政治協(xié)商亟需法制保障的情況下,可充分總結(jié)和借鑒建國初期的做法,先從完善人民政協(xié)組織法入手,明確政協(xié)的性質(zhì)、地位、組成、工作程序等,同時輔以配套的 《政治協(xié)商程序法》,明確政治協(xié)商活動的參與主體、組織原則、組織程序、結(jié)果辦理等各方面的問題。在此基礎(chǔ)上,進一步歸納總結(jié)經(jīng)驗,待條件成熟時逐漸在政黨協(xié)商領(lǐng)域也建立相應(yīng)的法律法規(guī)。

        (二)增強規(guī)范性文件制度剛性,提高政黨協(xié)商制度效力

        1.在制度上規(guī)范協(xié)商主體的平等地位

        在堅持中國共產(chǎn)黨政治領(lǐng)導的前提下,參與政黨協(xié)商的各個方面無論人數(shù)多寡或?qū)嵙Υ笮?,在法律上一律處于平等地位,保證各方擁有參與身份的平等、參與機會的平等。通過憲法或法律、黨內(nèi)法規(guī)明確或強化各協(xié)商主體的平等地位;同時,在實踐中通過科學合理的程序設(shè)計和對話機制來保證各協(xié)商主體的話語權(quán)和影響力,保證協(xié)商主體事實上的平等對話、溝通、交流,保證協(xié)商結(jié)果體現(xiàn)各方共識而非少數(shù)人意見。

        2.在內(nèi)容上規(guī)范協(xié)商的具體事項

        參照政府權(quán)力清單制度的做法,以 《政黨協(xié)商實施細則》的方式,結(jié)合中央和地方實際,制定適用于不同層級的協(xié)商事項清單,對已有文件中表述的 “重要決定”“重大問題”“重要文件和重要情況”作出權(quán)威解釋和詳細說明,明確納入?yún)f(xié)商的事項范圍、參與主體、協(xié)商場域、協(xié)商原則、協(xié)商流程、協(xié)商結(jié)果等諸多內(nèi)容,并按照權(quán)責一致原則,建立相應(yīng)的責任清單,明確責任主體、厘清責任邊界,健全問責機制。在協(xié)商內(nèi)容和協(xié)商計劃的制定上,既要相對固定,也要隨著社會政治經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實狀況,不斷調(diào)整、充實,充分反映時代特色和現(xiàn)實要求。

        3.在形式上靈活多樣,滿足不同協(xié)商需求

        一方面完善、細化現(xiàn)有的協(xié)商形式,在專題協(xié)商、人事協(xié)商的基礎(chǔ)上,重點用好書面協(xié)商、調(diào)研協(xié)商和約談協(xié)商這三種形式,明確在哪種情況下應(yīng)采取哪種協(xié)商形式,具體的協(xié)商形式應(yīng)有哪些特殊的要求與限制等;另一方面充分挖掘歷史資源,從建國初期曾經(jīng)實行的協(xié)商委員會制度、雙周座談會、最高國務(wù)會議等協(xié)商形式中汲取政黨協(xié)商的有益經(jīng)驗并加以創(chuàng)造利用。再次,順應(yīng)網(wǎng)絡(luò)化、信息化發(fā)展的時代要求,創(chuàng)新協(xié)商形式。在加強各協(xié)商主體信息化建設(shè)的基礎(chǔ)上,充分利用互聯(lián)網(wǎng)帶來的便利,探索網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商等新形式和新事物。最后,面對統(tǒng)一戰(zhàn)線向基層延伸和輻射的事實,鼓勵條件成熟地區(qū)開展政黨協(xié)商與基層協(xié)商相結(jié)合的形式。在經(jīng)濟較發(fā)達、民主黨派組織建制成熟的地區(qū),開展中共基層黨組織與民主黨派基層組織的合作共建和基層協(xié)商,擴展政黨協(xié)商的深度和廣度。

        (三)規(guī)范程序設(shè)計,提高政黨協(xié)商運行效能

        1.規(guī)范協(xié)商計劃的確定流程

        《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》明確規(guī)定:“每年年初,中共中央辦公廳會同中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部等部門,在廣泛聽取民主黨派中央意見建議的基礎(chǔ)上,研究提出全年會議協(xié)商計劃,確定議題、時間、參加范圍等,報中共中央政治局常委會審議通過后,通報民主黨派中央。”各省市可以參照中央做法,進一步明確協(xié)商計劃制定的時間和程序,主動吸收民主黨派、無黨派人士參與其中。協(xié)商計劃制定以后,各民主黨派、無黨派人士要按照協(xié)商計劃制定的議題,至少提前三個月,認真開展協(xié)商前的調(diào)研準備工作;會前,有關(guān)部門要提前告知民主黨派、無黨派人士具體參會時間;提供相關(guān)文稿并做出解釋說明;各民主黨派在充分醞釀協(xié)商的基礎(chǔ)上形成本黨派的集體意見,確定好參會人選。

        2.規(guī)范協(xié)商會議的召開和議程設(shè)計

        統(tǒng)戰(zhàn)部門要與黨委、政府相關(guān)部門溝通,確定協(xié)商會議的議程和出席范圍。出席會議的黨委、政府主要領(lǐng)導和分管領(lǐng)導,通報或說明協(xié)商議題有關(guān)的工作進展情況,面對面聽取意見建議。在協(xié)商過程中,確定一位與其他參與者無利害沖突、保持中立并具有較高商談技巧和經(jīng)驗的協(xié)商主持人,確保協(xié)商參與人選對相關(guān)議題有足夠深入的認識和一定的專業(yè)背景;按照 “提問—回應(yīng)—討論—形成共識”的原則,確定發(fā)言次序或分組討論設(shè)計,保證每位發(fā)言人的代表性和討論的科學性。

        3.規(guī)范協(xié)商結(jié)果的處理及反饋程序

        針對會議上各協(xié)商主體提出的意見建議,會議組織部門要及時整理協(xié)商意見,形成最終結(jié)果,并允許保留少數(shù)人的意見,甚至反對意見,報送相關(guān)部門參考。對于協(xié)商會議提出的意見建議,相關(guān)部門應(yīng)在規(guī)定時限內(nèi)就處理、落實情況以書面形式向有關(guān)人員反饋,被采納的意見要反饋,未被采納的應(yīng)做出說明。

        (四)完善保障機制,優(yōu)化政黨協(xié)商制度環(huán)境

        1.健全知情明政機制

        一是加快推進政務(wù)公開,進一步加大政府信息公開力度。對于一些不涉密的重大事項、重要工作,黨委政府要及時通過新聞媒體、政府網(wǎng)站、政務(wù)要情等渠道向社會公開。對于涉及地方發(fā)展、群眾切身利益的重大事項,通過召開新聞發(fā)布會、聽證會等方式向社會通報有關(guān)情況,讓民主黨派、無黨派成員及時了解黨委政府的重大部署和決策。二是認真落實對口聯(lián)系制度,建立定期情況通報制度。黨委、政府有關(guān)部門按照 《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》精神,通過定期提供相關(guān)材料,組織專題報告會、民主懇談會、民主評議會、設(shè)立領(lǐng)導接訪日等方式,擴大民主黨派、無黨派人士知情渠道。三是建立黨外人士閱文制度。設(shè)立黨外人士閱文室,在遵守保密規(guī)定的基礎(chǔ)上,使民主黨派、無黨派人士能及時閱讀中央及省、市有關(guān)文件。

        2.健全考察調(diào)研機制

        一是健全考察調(diào)研的領(lǐng)導保障機制。黨委政府主要部門要高度重視,積極配合民主黨派、無黨派人士的考察調(diào)研,主動為其協(xié)調(diào)聯(lián)系相關(guān)部門,提供咨詢和幫助并設(shè)立專項調(diào)研經(jīng)費。二是健全考察調(diào)研的組織協(xié)調(diào)機制。民主黨派既可以與黨委、政府的各種政策研究室、咨詢機構(gòu)、科研機構(gòu)等開展合作,實現(xiàn)資源共享,也可以依托黨派內(nèi)部研究機構(gòu),吸納社會精英,借助民主黨派以外人員的智慧和力量共同參與考察調(diào)研,形成調(diào)研合力。三是健全考察調(diào)研的實施機制。各民主黨派對調(diào)研要精心謀劃,認真組織,成立相關(guān)領(lǐng)導小組;制定調(diào)研計劃和調(diào)研提綱,盡可能地深入基層、深入一線了解情況,在充分討論的基礎(chǔ)上形成科學合理的調(diào)研報告。

        3.健全協(xié)商反饋機制

        一是健全協(xié)商成果落實監(jiān)督考核機制,明確各相關(guān)主體的具體責任,建立配套可行的考核機制。探索把協(xié)商納入決策程序執(zhí)行情況作為黨委政府部門年度考核內(nèi)容;把是否認真落實協(xié)商成果納入各級領(lǐng)導干部工作考核內(nèi)容。二是健全協(xié)商成果落實限時辦結(jié)制度。對黨委政府處理協(xié)商意見明確完成時間、工作要求、反饋時限等作出剛性要求,確保各項協(xié)商成果落到實處。三是健全協(xié)商成果落實跟蹤反饋制度。完善協(xié)商成果辦理、跟蹤、督辦、反饋等工作流程,建立協(xié)商成果落實復(fù)查走訪制度,對協(xié)商成果落實情況進行回訪,全面督查協(xié)商成果是否得到落實、承辦單位是否及時進行后期工作的開展以及辦理情況等內(nèi)容,促進協(xié)商意見建議的真正落地。

        [1]習近平.在慶祝中國人民政治協(xié)商會議65周年大會上的講話[N].人民日報,2014-09-22(02).

        [2]楊光斌.政治變遷中的國家與制度[M].北京:中央編譯出版社,2011:12.

        [3]亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].北京:三聯(lián)書店,1989:12.

        [4]陳國強.簡明文化人類學詞典[M].杭州:浙江人民出版,1990:321.

        (責任編輯:劉 穎)

        10.3969/J.ISSN.1672-0911.2016.06.036

        D665

        A

        1672-0911(2016)06-0036-05

        2015年度山東省人文社會科學課題 《依法治國視域下的政黨協(xié)商研究》(項目編號:15-ZX-TZ-13)階段性研究成果。

        2016-09-21

        吉秀華 (1981-),女,山東省社會主義學院副教授,山東大學政治學與公共管理學院博士研究生。

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