遼寧大學(xué)法學(xué)院 閆 海 徐 丹

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中國船舶油污損害賠償基金的法制發(fā)展與規(guī)范重建*

遼寧大學(xué)法學(xué)院 閆 海 徐 丹

摘要：船舶油污損害賠償基金是船舶油污損害賠償體系的重要組成部分之一。相關(guān)國際公約的制定和修改既是我國基金立法的背景，亦被我國予以廣泛借鑒。以1999年《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》為起點(diǎn)，我國已經(jīng)建立包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章的基金法律規(guī)范體系，并且隨著2015年基金管委會(huì)的成立開始全面運(yùn)行。借鑒國外立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情和基金立法，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大基金的資金來源，健全征收對象，改進(jìn)繳納方式；明確直接經(jīng)濟(jì)損失賠付中直接因果關(guān)系的證明要求，改革應(yīng)急處置費(fèi)用的賠付方式，減輕受害人的責(zé)任；進(jìn)一步細(xì)化基金管委會(huì)的審核權(quán)和代位求償權(quán)行使要件，以確?；鹩行н\(yùn)轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：船舶油污損害賠償基金；船舶油污事故；《海洋環(huán)境保護(hù)法》；船舶油污損害賠償體系

當(dāng)今世界性能源危機(jī)加速石油航運(yùn)業(yè)的發(fā)展，海關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2015年我國全年原油進(jìn)口量達(dá)到3.355億噸，同比上漲8.8%，創(chuàng)歷史新高，［1］繁忙的海上石油運(yùn)輸使海洋通航環(huán)境越來越復(fù)雜，船舶油污事故的風(fēng)險(xiǎn)隨之增大。一般而言，油污受害人無法從船舶所有人及其保險(xiǎn)人處獲得足額賠償，因此世界各國先后建立船舶油污損害賠償基金讓持久性油類物質(zhì)貨主分?jǐn)傆臀凼鹿实馁r償責(zé)任。我國已經(jīng)初步建立由《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《海商法》、最高人民法院《關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、《船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法》、《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）等法律、司法解釋、行政法規(guī)、部門規(guī)章構(gòu)成的關(guān)于船舶油污損害賠償體系。本文梳理我國船舶油污損害賠償基金的法制發(fā)展，借鑒國外立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情，對我國船舶油污損害賠償基金的資金來源、賠償補(bǔ)償及基金管委會(huì)權(quán)利義務(wù)等法制問題進(jìn)行分析，提出重建法律規(guī)范的建議。

一、我國船舶油污損害賠償基金的法制發(fā)展

我國船舶油污損害賠償基金法制較多地借鑒國際公約做法，體系較為完整的國際公約亦成為我國有關(guān)法制形成的國際背景。1969年，國際海事組織成員國締結(jié)《1969年國際油污損害民事責(zé)任公約》，建立船舶所有人對海運(yùn)油輪因溢油造成海洋污染損害承擔(dān)嚴(yán)格賠償責(zé)任。但是責(zé)任限額較高，給船舶所有人造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，并且油污污染事故發(fā)生后，受害人無法獲得充分賠償。1971年，國際海事組織制定《設(shè)立國際油污損害賠償基金公約》建立國際油污損害賠償基金制度，為1969年《國際油污損害民事責(zé)任公約》保護(hù)范圍之外提供油污損害賠償?shù)难a(bǔ)充責(zé)任?！?969年國際油污損害民事責(zé)任公約》經(jīng)過1976年、1984年、1992年三個(gè)議定書和2000年修正案修訂，我國加入《1992年國際油污損害民事責(zé)任公約》，2000年1月5日對我國生效。1971年《設(shè)立國際油污損害賠償基金公約》經(jīng)過2003年議定書修訂，建立對受害者提供賠償補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)充基金。［2］鑒于國際油污損害賠償基金攤款費(fèi)用過多，以及我國經(jīng)濟(jì)水平低且索償能力差的國情，我國未加入相關(guān)的國際船舶油污損害賠償基金公約，而是嘗試設(shè)立國內(nèi)獨(dú)立基金，以解決我國海洋船舶油污損害賠償問題。

1999年《海洋環(huán)境保護(hù)法》第66條第1款規(guī)定，“國家完善并實(shí)施船舶油污損害民事賠償責(zé)任制度；按照船舶油污損害賠償責(zé)任由船東和貨主共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則，建立船舶油污保險(xiǎn)、油污損害賠償基金制度”，第2款規(guī)定授權(quán)國務(wù)院制定實(shí)施船舶油污保險(xiǎn)、油污損害賠償基金制度的具體辦法。2009年《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第56條規(guī)定，“在中華人民共和國管轄水域接收海上運(yùn)輸?shù)某志眯杂皖愇镔|(zhì)貨物的貨物所有人或者代理人應(yīng)當(dāng)繳納船舶油污損害賠償基金。船舶油污損害賠償基金征收、使用和管理的具體辦法由國務(wù)院財(cái)政部門會(huì)同國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門制定。國家設(shè)立船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)處理船舶油污損害賠償基金的賠償?shù)仁聞?wù)。船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)和繳納船舶油污損害賠償基金的主要貨主組成”。

依據(jù)《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第56條第2款的授權(quán)，2003年財(cái)政部和交通部開始設(shè)立船舶油污損害賠償基金的調(diào)研，并且在2004年下發(fā)《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法（征收意見稿）》。［3］2012年財(cái)政部、交通運(yùn)輸部正式印發(fā)《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》，《管理辦法》共5章33條：第一章總則明確規(guī)定基金納入政府性基金管理，收入全額上繳中央國庫，實(shí)行專款專用；第二章規(guī)定基金的征收，具體包括征收的對象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和征收機(jī)構(gòu)、程序等；第三章規(guī)定了基金的使用，具體包括使用的原則、賠償補(bǔ)償適用情形、方式、限額、時(shí)效及管理機(jī)構(gòu)、程序等內(nèi)容；第四章規(guī)定法律責(zé)任；第五章附則，規(guī)定施行時(shí)間、授權(quán)財(cái)政部和交通運(yùn)輸部負(fù)責(zé)辦法的解釋及制定實(shí)施細(xì)則。2014年交通運(yùn)輸部、財(cái)政部聯(lián)合制定《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》），主要內(nèi)容是：（1）第2條至第5條對《管理辦法》中的“海上運(yùn)輸”“索賠人”“應(yīng)急處置費(fèi)用”“控制或清除污染措施費(fèi)用”“直接經(jīng)濟(jì)損失”“所產(chǎn)生的費(fèi)用”以及“船舶油污事故”等概念予以明確；（2）第6條進(jìn)一步細(xì)化不征收基金的類型；（3）規(guī)定多征、多繳基金的退付處理辦法；（4）第14條至第16條進(jìn)一步明確海事管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)及行使；（5）第17條進(jìn)一步授權(quán)交通運(yùn)輸部海事局負(fù)責(zé)制定《船舶油污損害賠償基金征收管理工作規(guī)程》《船舶油污損害賠償基金理賠導(dǎo)則》和《船舶油污損害賠償基金索賠指南》，并報(bào)交通運(yùn)輸部、財(cái)政部備案。

2015年，中國船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)正式成立，標(biāo)志著我國船舶油污基金開始全面運(yùn)作。

二、我國船舶油污損害賠償基金資金來源的規(guī)范重建

依據(jù)《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》及《管理辦法》可知，我國船舶油污損害賠償基金的資金來源僅限于征收，即由我國管轄水域內(nèi)接收從海上運(yùn)輸持久性油類物質(zhì)的貨物所有人或其代理人依法繳納。但是，各國船舶油污損害賠償基金的資金來源則是多元的，例如，美國1986年《國內(nèi)收入法典》規(guī)定，基金的資金來源包括：（1）石油稅，是指對美國煉油廠收到的原油以及進(jìn)入美國用于消耗的石油制品征收的稅收；（2）從其他基金轉(zhuǎn)入的基金；（3）基金本金的利息；（4）罰款，包括刑事、行政等方面的罰款；（5）向油污責(zé)任人取得的追償款。又如，加拿大相關(guān)基金分為船源油污基金和國際油污賠償基金兩個(gè)部分，從前者中支付款項(xiàng)給后者，以履行國際基金公約義務(wù)，而船源油污基金的資金來源包括：（1）根據(jù)2001年加拿大《海事責(zé)任法》規(guī)定向石油貨主征收的攤款；（2）基金本金的利息；（3）追回的基金金額。因此，我們建議我國油污損害賠償基金的資金來源除征收外，還應(yīng)補(bǔ)充以下資金來源：（1）基金運(yùn)作的利息收益；（2）對船舶非法或排放溢出油類污染環(huán)境的罰款，包括行政罰款和刑事罰款；（3）來自法人自然人的捐款；（4）基金管理機(jī)構(gòu)依據(jù)代位求償權(quán)而獲得的追償款；（5）中央財(cái)政資金的補(bǔ)充。

貨主的繳納是船舶油污損害賠償資金的主要來源，但是《管理辦法》第6條將征收對象限于持久性油類物質(zhì)的貨主，第9條進(jìn)一步明確對非持久性油類物質(zhì)的貨主不征收基金。我們認(rèn)為，非持久性油類物質(zhì)因具有揮發(fā)性，相對而言污染不是特別嚴(yán)重，但畢竟對海洋環(huán)境存在較大污染，特別是在淺水區(qū)漂浮的非持久性石油危害極大。此外，我國船舶油污事故中非持久性油類物質(zhì)案件亦不少，加之載裝運(yùn)輸非持久性油類的船舶因?yàn)闆]有強(qiáng)制保險(xiǎn)或財(cái)務(wù)保證，油污受害人難以得到充分賠償。因此，建議增設(shè)持久性油類物質(zhì)的貨主為繳納主體，征收標(biāo)準(zhǔn)可以與持久性油類物質(zhì)相區(qū)別，以確保公平攤款。

我們認(rèn)為，我國可以借鑒國際公約做法將基金攤款分為初次攤款和年度攤款。［4］初次攤款應(yīng)在統(tǒng)計(jì)以往若干我國船舶油污事故造成損害情況的基礎(chǔ)上，確定一個(gè)合理的總額，再根據(jù)攤款油類物質(zhì)的總量，確定合理費(fèi)率；年度攤款可以采取費(fèi)率浮動(dòng)制，根據(jù)基金當(dāng)年的使用情況、基金運(yùn)作成本及年度結(jié)余金額來確定下一年度的攤款費(fèi)率。

三、我國船舶油污損害賠償基金賠償補(bǔ)償?shù)囊?guī)范重建

《管理辦法》第16條第3項(xiàng)規(guī)定，“因油污受害人過錯(cuò)造成的全部或部分油污損害的”，基金不提供賠償或補(bǔ)償。所謂過錯(cuò)，依據(jù)我國民法原理，包括故意、一般過失或重大過失三種情形，因此我國對油污受害人要求過于苛刻，減輕了基金的責(zé)任，加重了油污受害人的責(zé)任。相比而言，1990年美國《油污法》規(guī)定因索賠者嚴(yán)重過失或者故意不當(dāng)行為造成的，基金不承擔(dān)賠償責(zé)任，換言之，因油污受害人一般過失造成的損害，基金可以予以賠償補(bǔ)償。我們認(rèn)為，此立法例值得我國立法借鑒，即油污受害人僅存在一般過失情形下，基金應(yīng)當(dāng)給予賠償；只有因受害人故意或重大過失情形下，基金才被予以免責(zé)，不承擔(dān)賠償責(zé)任。

《管理辦法》第17條第1款第3項(xiàng)將“對漁業(yè)、旅游業(yè)等造成的直接經(jīng)濟(jì)損失”列為賠償補(bǔ)償范圍，《實(shí)施細(xì)則》第4條第3款將“直接經(jīng)濟(jì)損失”解釋為漁業(yè)、旅游業(yè)等單位或者個(gè)人遭受的，與船舶油污事故有直接因果關(guān)系的財(cái)產(chǎn)價(jià)值的實(shí)際損失，但“直接因果關(guān)系”模糊不清，實(shí)踐中尚須進(jìn)一步具體規(guī)定，以加強(qiáng)法律規(guī)定的明確性和可操作性。我們建議，證明財(cái)產(chǎn)價(jià)值的實(shí)際損失與船舶油污事故之間存在直接因果關(guān)系，應(yīng)具有下列全部條件：（1）索賠人生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)接近或者位于油污事故區(qū)域；（2）索賠人的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)主要依賴該受污染資源或機(jī)會(huì)；（3）索賠人難以再獲得其他替代資源或機(jī)會(huì)；（4）索賠人在油污事故區(qū)域或附近的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)所占的比例較大；（5）索賠人的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)屬于較為穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)。此外，因?yàn)椤豆芾磙k法》第9條規(guī)定，“在中華人民共和國管轄水域內(nèi)過境運(yùn)輸持久性油類物質(zhì)，不征收船舶油污損害賠償基金”，因此，一旦過境運(yùn)輸油類物質(zhì)發(fā)生油污事故，一般認(rèn)為基金亦不應(yīng)當(dāng)予以賠償補(bǔ)償。我們認(rèn)為，鑒于基金的設(shè)立目的在于保障油污受害人得到及時(shí)、充分賠償補(bǔ)償，我們認(rèn)為按照目的解釋原則應(yīng)當(dāng)將在過境運(yùn)輸油類物質(zhì)造成的油污事故納入基金的賠償范圍，基金賠償后，可以運(yùn)用代位求償權(quán)向造成油污事故的過境船舶追償。

我國基金為事后的賠償補(bǔ)償，雖然《管理辦法》第17條第1款第1項(xiàng)將“為減少油污損害而采取的應(yīng)急處置費(fèi)用”放在第一受償順位，但事后賠償補(bǔ)償方式下，對基金的索賠須經(jīng)基金管委會(huì)的調(diào)查核實(shí)，確定具體數(shù)額。緩不濟(jì)急，無法為油污事故應(yīng)急反應(yīng)體系提供及時(shí)的資金保障。負(fù)責(zé)應(yīng)急處置的有關(guān)部門因先行墊付較多資金而面臨較大的經(jīng)濟(jì)壓力，以致出現(xiàn)“誰清污，誰吃虧”的現(xiàn)象，工作積極性遭到嚴(yán)重打擊，清污效率難免受影響。美國1990年《油污法》成立的溢油責(zé)任信托基金主要包括“應(yīng)急基金”和“剩余基金本金”兩個(gè)部分，為確保對船舶溢油事件迅速做出反應(yīng)，總統(tǒng)有權(quán)在未經(jīng)國會(huì)同意的情況下，每年應(yīng)急基金獲得最多5 000萬美元，用于資助清污活動(dòng)和自然資源損害評估。倘若5 000萬美元不夠，《海上運(yùn)輸保證法》授權(quán)從剩余基金本金中先行借用1億美元用于資助清污活動(dòng)。因此，我們建議，我國基金借鑒美國應(yīng)急基金做法，對應(yīng)急處置費(fèi)用可以實(shí)行“先支付，后審核”，以保障應(yīng)急反應(yīng)體系能夠真正有效地運(yùn)行。

四、我國船舶油污損害賠償基金管理機(jī)構(gòu)權(quán)利的規(guī)范重建

《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第56條第3款規(guī)定，國家設(shè)立船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)，基金管委會(huì)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)和繳納基金的主要貨主組成，主要職責(zé)是負(fù)責(zé)處理基金賠償?shù)仁聞?wù)?！豆芾磙k法》第19條進(jìn)一步明確，“有關(guān)行政機(jī)關(guān)”為交通運(yùn)輸部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)部、國家海洋局、國家旅游局，同時(shí)規(guī)定基金管委會(huì)下設(shè)秘書處，負(fù)責(zé)具體賠償、補(bǔ)償?shù)热粘Ｊ聞?wù)，秘書處設(shè)在交通運(yùn)輸部海事局。

《管理辦法》第15條規(guī)定基金管委會(huì)有權(quán)對索賠予以調(diào)查核實(shí)，并確定賠償或補(bǔ)償?shù)木唧w數(shù)額，以及申請賠償或補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)單位應(yīng)當(dāng)積極配合船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)開展索賠調(diào)查核實(shí)工作。但是，審核權(quán)利規(guī)定較為粗略，以致實(shí)踐中難以行使。［5］相較而言，《2001年加拿大海事責(zé)任法》關(guān)于管理人調(diào)查權(quán)的詳細(xì)規(guī)范頗值得我國借鑒，基金管理人依法享有以下權(quán)利：（1）在任何合理時(shí)間內(nèi)，可以進(jìn)入有關(guān)信息的記錄、書、賬簿、憑證及其他文件的任何場所；（2）檢查和復(fù)制場所中的任何文件；（3）要求場所的所有人、占有人或負(fù)責(zé)人對于檢查給予所有合理的支持，并回答與檢查有關(guān)問題，為此目的，要求所有人、占有人、負(fù)責(zé)人和管理人現(xiàn)場參加檢查。［6］為保障基金管委會(huì)審核權(quán)的有效行使，我們建議對基金管理委員會(huì)權(quán)利予以進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定：（1）對繳納義務(wù)人與應(yīng)繳攤款信息有關(guān)的記錄、賬冊、憑證等文件有權(quán)予以核實(shí)；（2）在一定情況下，有權(quán)去有關(guān)場所檢查；（3）有權(quán)復(fù)印或帶走有合理根據(jù)且認(rèn)為涉及有關(guān)信息的其他文件。

《管理辦法》第26條規(guī)定基金管委會(huì)的代位求償權(quán)，“船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)在賠償或者補(bǔ)償范圍內(nèi)，可以代位行使接受賠償或補(bǔ)償?shù)膯挝?、個(gè)人向相關(guān)污染損害責(zé)任人請求賠償?shù)臋?quán)利。對于暫時(shí)無法認(rèn)定船舶污染損害責(zé)任人的，船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)可以先行給予賠償或者補(bǔ)償，一旦確定污染損害責(zé)任人時(shí)，再由相關(guān)責(zé)任人給予賠償，賠償金按有關(guān)規(guī)定上繳中央國庫”。代位求償權(quán)是基金管委會(huì)另一項(xiàng)重要職責(zé)，例如《1992年國際油污損害民事責(zé)任公約》第9條規(guī)定，國際污染損害賠償基金按照本公約付出油污損害賠償金，本基金應(yīng)以代位方式取得受償人按照責(zé)任公約對船舶所有人或其保證人所享有的權(quán)利；本公約不應(yīng)損害本基金對前款所述以外的人員求償代位權(quán)。本基金對此人的代位權(quán)，無論如何不應(yīng)低于接受賠償人的承保人的權(quán)利。又如，《1990年美國油污法》規(guī)定，基金按照本法支付任何索賠或承擔(dān)義務(wù)，應(yīng)由美國政府或州通過代位權(quán)取得向負(fù)責(zé)方追償?shù)囊磺袡?quán)利，此外還規(guī)定，應(yīng)基金秘書長的要求，司法部長應(yīng)代表基金提起訴訟，以追償基金根據(jù)本法向任何索賠人支付的任何賠償金額以及由于該索賠而使基金付出的一切費(fèi)用，包括利息、行政和訴訟費(fèi)及律師費(fèi)。我們建議立法應(yīng)明確基金具有獨(dú)立的民事主體地位，對于船舶油污損害賠償基金依法支付的一切污染損害賠償金，基金管委會(huì)得以代位取得受償人依法對污染損害的責(zé)任人、其責(zé)任保險(xiǎn)人或者其他財(cái)務(wù)保證人所享有的索賠權(quán)利，代位求償權(quán)的金額以給付的污染損害賠償金為限。

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DOI：10.16176/j.cnki.21-1284.2016.05.008

作者簡介：閆海（1976—），男，博士，教授，E-mail：ocesto@qq.com