鄭憲（中央社會主義學院，北京　100081）

人民政協(xié)研究

關于人民政協(xié)界別建設若干問題的思考

鄭憲
（中央社會主義學院，北京100081）

由界別組成是人民政協(xié)的一個特點，是政協(xié)的組織基礎和存在發(fā)展的依據(jù)，也是人民政協(xié)區(qū)別于我國其他政治組織的顯著特征。加強人民政協(xié)界別建設具有重要意義。加強人民政協(xié)界別建設是社會主義民主政治發(fā)展的客觀要求，是凸顯人民政協(xié)工作特色、推進政協(xié)履職能力現(xiàn)代化的內在要求，也是推進人民政協(xié)協(xié)商民主、擴大公民有序政治參與的重要一環(huán)。

政協(xié)界別；政協(xié)界別建設；特點；意義；價值

由界別組成是人民政協(xié)的一個特點，是政協(xié)的組織基礎和存在發(fā)展的依據(jù)，也是人民政協(xié)區(qū)別于我國其他政治組織的顯著特征。2016年，中國人民政協(xié)理論研究會把“人民政協(xié)界別設置”問題作為本年度理論研究的七項重要任務之一，這是全國政協(xié)理論研究會首次將界別問題列入政協(xié)發(fā)展重大理論和實踐問題之中，反映了人民政協(xié)界別問題在政協(xié)工作中所具有的重要性和緊迫性，反映了界別建設在人民政協(xié)理論創(chuàng)新、工作創(chuàng)新中的重要地位，這無疑會對推進界別理論與實際相結合邁進一大步。本文提出并使用了“政協(xié)界別建設”概念，擬通過政協(xié)界別建設成為人民政協(xié)研究的核心問題、界別的內涵和關系、界別作用的價值和意義等問題的研究，為人民政協(xié)進一步優(yōu)化界別設置、調整組織結構打下基礎。

一、加強政協(xié)界別建設成為人民政協(xié)研究的核心問題之一

由界別組成是人民政協(xié)區(qū)別于我國其他政治組織的顯著特征。但是，在人民政協(xié)成立后相當長時間內，人民政協(xié)都是以“參加單位”來表述自身組織構成的。界別的概念是隨著人民政協(xié)事業(yè)的發(fā)展逐步明確的。在政協(xié)中使用界別，最早見于20世紀80年代由中共中央提出并經(jīng)與各方面協(xié)商確定的政協(xié)委員名單中，這個名單把所有政協(xié)的“參加單位”稱為“界別”。李瑞環(huán)同志擔任全國政協(xié)主席期間曾明確提出：“人民政協(xié)由界別組成，政協(xié)委員是各個界別的代表?！?/p>

2004年，《中國人民政治協(xié)商會議章程》（修訂版）首次增加了“界別設置”的規(guī)定條文，使界別概念在政協(xié)章程中第一次得以明確。2006年，《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》把突出界別特色、發(fā)揮界別作用明確為政協(xié)自身建設的特有內涵，首次以中央文件的形式清晰界定了政協(xié)界別的重要地位和主要特征，指明了加強界別工作的方向、方式和方法，是中共中央對人民政協(xié)理論的新發(fā)展，也是對界別問題的新論斷。2011年，中共中央辦公廳轉發(fā)《中共政協(xié)全國委員會黨組關于〈中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見〉貫徹落實情況的報告》的通知明確提出，要適應改革開放和經(jīng)濟社會結構發(fā)展變化，研究并進一步合理設置界別。

2012年，中共十八大報告首次提出“界別協(xié)商”的概念，并將其作為人民政協(xié)協(xié)商民主四種主要形式之一，進一步明確了對界別工作的新要求。十八屆三中全會首次將界別工作納入?yún)f(xié)商民主總體布局，作為人民政協(xié)發(fā)揮協(xié)商民主重要渠道作用的實現(xiàn)方式之一。

2014年9月，習近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話中進一步提出“要適應經(jīng)濟社會發(fā)展和統(tǒng)一戰(zhàn)線內部結構變化，深入研究更好發(fā)揮政協(xié)界別作用的思路和辦法，擴大團結面、增強包容性，拓展有序政治參與空間”的要求。

2015年初，中共中央頒發(fā)了《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》。5月，中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議后頒發(fā)了《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》。6月，中共中央辦公廳頒發(fā)了《關于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設的實施意見》。這一系列重要會議和文件對政協(xié)界別問題提出了新思想、新要求，為科學設置政協(xié)界別，打好政協(xié)履職基礎，調動委員和各界別參政議政的積極性，利用界別優(yōu)勢切實發(fā)揮人民政協(xié)作用指明了方向，也為加強政協(xié)界別制度建設提供了依據(jù)。

回溯中央文件對界別問題的指示、要求，可以看到，進入21世紀以來，政協(xié)界別問題受到了領導層更多的關注，對政協(xié)界別進行調整優(yōu)化也越來越凸顯其必要性和緊迫性。政協(xié)界別在人民政協(xié)組織中的基礎性決定了其在政協(xié)工作中的重要地位，界別建設與整個政協(xié)事業(yè)的發(fā)展、與中國社會主義民主建設的發(fā)展息息相關。所以重視界別問題、加強界別理論研究、加強政協(xié)界別建設已經(jīng)成為人民政協(xié)工作的核心問題之一。

二、政協(xié)界別的內涵

“界”，《漢語詞典》的解釋即劃分、區(qū)別。同時“界”又有對總體分類的意思。①但是找遍《辭?！?、《詞源》都沒有關于“界別”的解釋，可見“界別”一詞是我國人民政協(xié)的專有概念、特有用語。全國政協(xié)辦公廳干部培訓中心編寫的《人民政協(xié)簡明教程》把“界別”定義為“界別是對不同社會階層、不同社會群體，按照黨派、人民團體、行業(yè)、系統(tǒng)等作出的一種區(qū)分方式”②?！敖鐒e”的另一方面含義是特指職業(yè)、工作或性別等相同的一些社會成員的總體，如農(nóng)業(yè)界、工業(yè)界、商業(yè)界、社會綜合服務界、金融保險界、教育界、科技界、文化界、衛(wèi)生界、體育界、法律界、軍隊界、國家機關界、社會團體界等十四類界別③。在社會生活中，界別大多以職業(yè)身份為主來劃分，例如經(jīng)濟界、工商界、教育界、科技界就是以社會職業(yè)為標準而進行的界別劃分。同時也有以其他特定身份而劃分界別的，例如政界、學界、婦女界是從某一類人群共同的身份特征來劃分界別的。界別的分類體現(xiàn)了不同的界別劃分標準。根據(jù)以上觀點，筆者認為，政協(xié)界別的內涵包括三個方面，即界別一方面是由經(jīng)濟社會結構和統(tǒng)一戰(zhàn)線內部結構所決定的政協(xié)委員的一種類別劃分；另一方面，政協(xié)界別是特定委員的集合；同時，界別又是人民政協(xié)的基本組成單位，是政協(xié)日常工作中對政協(xié)組成單位稱呼的特定用語。在我國政治體制中，人民政協(xié)是唯一由界別組成的國家機構，由于政協(xié)界別與社會界別內涵的不同和使用頻率較高，因此，人們通常所說的界別已經(jīng)成為我國政治生活中對人民政協(xié)組織的特有用語。

政協(xié)界別是我國政治學研究中最具特殊性的概念之一，對界別的研究不僅是政協(xié)理論研究特有的課題，也是中國政治學、中國政治發(fā)展研究，甚至國際政治發(fā)展研究特有的題目。政協(xié)界別的這種獨有性，使得界別問題研究具有獨特的學術價值和研究意義。

三、政協(xié)界別的特點

人民政協(xié)界別的作用和特點在于：從制度設計的層面看，我國政治制度中，人大代表由區(qū)域選舉的代表組成，具有表達區(qū)域利益的功能；政協(xié)委員不按區(qū)域選舉產(chǎn)生而是按界別協(xié)商產(chǎn)生，這樣產(chǎn)生的委員可以不受地域和人口比例的限制，最廣泛地包容各方面的代表人士，從而使政協(xié)具有最廣泛的代表性和政治上最大的包容性，具有表達界別利益的功能。人民政協(xié)這樣的組織構成充分體現(xiàn)了人民政協(xié)是最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，由界別組成可以使政協(xié)將社會各階級、階層的人和組織幾乎全部涵蓋；政協(xié)委員由各社會階層代表組成，是人民政協(xié)組織上的一個特點和優(yōu)勢，為人民政協(xié)發(fā)揚社會主義民主、切實履行職能提供了組織基礎和組織保證。人民政協(xié)由界別構成體現(xiàn)了我國人民民主國家政權的性質，使人民通過界別代表把自己當家作主的權利落到實處。政協(xié)的組成方式要求界別代表密切聯(lián)系本界別群眾，關注與本界別密切相關的問題，了解和反映所代表群眾的意見和要求，讓各個階層的意見和愿望都能通過自己的代表有所表達和反映，從而促進政府科學決策，同時對政府行為進行監(jiān)督，使廣大人民真正享有當家作主的權利。

政協(xié)由界別組成有利于協(xié)調關系、團結各方共同致力于現(xiàn)代化建設。政協(xié)委員在本界別具有一定的影響力、凝聚力和號召力，他們通過界別在各自范圍內多做溝通性、協(xié)調性工作，可以包羅不同利益、不同信仰的各方面人士，廣開言路，求同存異，調動一切積極因素，使政協(xié)具有的消除誤解、化解矛盾，增進共識、凝聚人心，減少阻力、形成合力，營造更加和諧、更加順暢的社會環(huán)境，促進社會全面、協(xié)調發(fā)展的作用得以加強。

概而言之，人民政協(xié)界別的組成具有廣泛性、包容性、平等性、專業(yè)性、拓展性、合法性等特點。具體來看，廣泛性是指政協(xié)界別包含各黨派團體以及文化藝術界、科技界、教育界、社科界、經(jīng)濟界等，同時各界別又都廣泛聯(lián)系和代表著各自界別的群眾，因而界別充分體現(xiàn)了“大團結，大統(tǒng)一，囊括一切代表人物”的方針和最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的性質。包容性是指政協(xié)數(shù)十個界別各有各的特點，在信仰、利益和觀念等方面存在差異，但并不妨害他們共商國是。而且，不同界別的委員集中在一起，能夠更全面地反映問題、提出建議。平等性是說政協(xié)各界別只有人數(shù)上的多少，沒有大小、強弱之分，沒有多數(shù)派和少數(shù)派、主導與被主導的關系，所有界別在政治上是平等的，都可以通過政協(xié)會議、提案、社情民意信息、調研視察報告等途徑參與國是，既發(fā)表個人意見，又提出本界別的主張，甚至跨界別共同提出建議。專業(yè)性是說政協(xié)界別匯聚了各行各業(yè)的精英人士，文化層次高，見解深刻，考慮周全，對本領域了如指掌，最有發(fā)言權，提出的意見建議具有較強的針對性。同時，界別委員在專業(yè)上取長補短，可以實現(xiàn)各界別意見與建議的互補。拓展性是說政協(xié)界別的設置不是一成不變的，而是隨著社會發(fā)展變化、新社會階層的涌現(xiàn)而不斷調整的。合法性是說政協(xié)章程規(guī)定，政協(xié)界別的設置由政協(xié)常委會議協(xié)商決定，各界別委員也由政協(xié)常委會議協(xié)商產(chǎn)生。各界別委員的民主權利受法律和政協(xié)章程的保護，義務由法律和政協(xié)章程規(guī)范，行為由法律和政協(xié)章程約束。各界別委員履行職能必須通過合法的途徑和渠道進行。

當然對政協(xié)界別特點的歸納也有一些不同的表述。比如，有的地方政協(xié)將政協(xié)界別特點歸納為全局性、引導性、廣泛性和專業(yè)性，如上海市政協(xié)規(guī)定要“積極探索界別活動的規(guī)律特點，突出全局性、引導性、廣泛性和專業(yè)性”。

四、政協(xié)界別與社會界別的關系

政協(xié)界別來源于社會界別，是社會各界在人民政協(xié)、在國家政治體制中的一種組織反映。政協(xié)界別除了社會學意義上的一般內涵外，還有特殊的政治內涵，即政協(xié)界別不僅僅是社會界別意義上那種具有共同身份的社會群體劃分方式，還是人民政協(xié)履行職能、發(fā)揮政治功能的一種組織制度設計，是一種重要的民主渠道。政協(xié)界別在組織和制度兩個層面的特殊性，決定了政協(xié)界別同社會界別既有緊密聯(lián)系，又有著重要區(qū)別。政協(xié)界別的特點在于其政治性和代表性。所以說政協(xié)界別既反映社會階層、社會界別的一般變遷，又具有政協(xié)組織自身的特色，界別構成了人民政協(xié)獨特的組織體制。

政協(xié)界別是我國政治學研究中頗具特殊性的概念，政協(xié)界別的這種特殊性使界別研究具有了獨特的學術價值和意義。

五、政協(xié)“界別”與政協(xié)“參加單位”

“界別”與“參加單位”的關系一方面表現(xiàn)出相當?shù)闹睾闲裕貏e是在一些界別的名稱上，如各黨派和大部分人民團體，界別與參加單位同名。同時“界別”與“參加單位”又有明顯的區(qū)別，“參加單位”是政協(xié)一開始就有的組織概念，而“界別”則是人民政協(xié)組織發(fā)展到一定階段產(chǎn)生的一個概念，2004年才寫入政協(xié)章程?！皡⒓訂挝弧焙汀皞€人”一樣都是實體，所以政協(xié)章程可以規(guī)定其權利和義務，可以加以約束和處罰，但“界別”本身在社會上并沒有一個具體而固定的組織存在，所以對“界別”沒有如此規(guī)定。

嚴格地說，我們應對作為政協(xié)參加單位的社會界別和作為政協(xié)履行職能需要進行制度設計的政協(xié)界別進行明確區(qū)分。同時，對委員是作為參加單位代表或以個人身份被邀請作為委員參加政協(xié)活動也應有一個清晰的認識。即“委員”是組成政協(xié)的各單位的代表以及特別邀請的人士，“個人”特指政協(xié)特別邀請的人士。

總的來看，政協(xié)界別建設的內涵比較深厚，涉及面較為廣泛。弄清楚界別的一般內涵、政協(xié)界別的含義、政協(xié)界別的特點，梳理政協(xié)界別與社會界別、政協(xié)界別與參加單位的關系，都是對界別建設進行研究需要理清的問題，也是進行系統(tǒng)研究的必要前提和條件。

六、加強人民政協(xié)界別建設的重要意義

人民政協(xié)是我國政治體制的重要組成部分，界別是政協(xié)組織的“天然細胞”，是人民政協(xié)性質的集中反映和有效的工作載體。同時界別是人民政協(xié)產(chǎn)生、存在和發(fā)展的政治基礎、群眾基礎和社會基礎，是人民政協(xié)區(qū)別于我國其他政治組織的顯著特征，也是人民政協(xié)的一個突出優(yōu)勢。尤其需要強調的是，在我國政治體制架構中，人民政協(xié)是唯一由界別組成的政治組織。是界別使人民政協(xié)具有了組織上最廣泛的代表性和政治上最大限度的包容性，賦予政協(xié)存在的合法性，在政協(xié)全部工作中是基礎，是不可缺少的組織形式，這是進行人民政協(xié)界別建設不能不充分認識到的。

（一）加強人民政協(xié)界別建設是社會主義民主政治發(fā)展的需要。隨著愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的不斷發(fā)展壯大，參加政協(xié)的界別也不斷調整擴大。第六屆全國政協(xié)增加“中華全國臺灣同胞聯(lián)誼會”和“港澳同胞”兩個方面，第七屆全國政協(xié)決定恢復“中國科學技術協(xié)會”為組成單位，第八屆全國政協(xié)又增加了“經(jīng)濟界”，并將原來“港澳同胞”分成了“香港同胞”和“澳門同胞”，使全國政協(xié)的組成界別發(fā)展到34個。特別是第九屆全國政協(xié)以來，適時調整界別設置和委員構成，把在社會變革中出現(xiàn)的新的社會階層的代表人物吸納到政協(xié)組織中來，把他們納入政治過程之中，進一步擴大了政治協(xié)商主體的范圍；這種協(xié)商民主的廣泛主體結構，與日益分化的社會結構相適應，從而產(chǎn)生強大的社會整合功能，增強了人民政協(xié)的包容性和民主性。

另一方面，作為履行政協(xié)職能的主體，政協(xié)委員是唯一以界別代表的身份履行職責的政治力量。政協(xié)委員的界別代表身份，是人民政協(xié)組織具有廣泛代表性和巨大包容性的關鍵所在。中國共產(chǎn)黨通過人民政協(xié)這個平臺，最廣泛地爭取、團結、影響各民主黨派、人民團體和各族各界代表人士，充分利用各種政治資源，調動方方面面的積極性，共同為既定目標而奮斗。發(fā)揮界別作用，直接關系到人民政協(xié)發(fā)揚社會主義民主形式的實現(xiàn)，關系到人民政協(xié)的政治地位，關系到執(zhí)政黨鞏固執(zhí)政地位、提高執(zhí)政能力、實現(xiàn)執(zhí)政目標，其重要性不容忽視。

（二）加強政協(xié)界別建設是社會發(fā)展的客觀要求。改革開放以來，我國經(jīng)濟和社會結構發(fā)生了深刻變化，社會經(jīng)濟成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關系和分配方式日益多元化，產(chǎn)生了許多新的社會階層，統(tǒng)一戰(zhàn)線也發(fā)展成為包括全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)建設者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統(tǒng)一的愛國者的廣泛聯(lián)盟。人民政協(xié)界別設置雖然基本上能夠適應我國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，但仍存在不少急需研究和改進的地方，特別是在全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的征程中，更凸顯了政協(xié)發(fā)揮界別作用的重要性。人民政協(xié)如何著眼于擴大團結面、增強包容性，最大限度地吸納新的社會階層和各方面代表人士，已經(jīng)成為一項重大課題。

同時，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展、社會結構和社會階層的變化，人民政協(xié)的組織和機制創(chuàng)新提上議事日程。在面對社會階層利益訴求表達時，界別有獨特的優(yōu)勢，它的重要性也隨著社會結構的變化不斷提升。發(fā)揮政協(xié)界別優(yōu)勢、彰顯界別特色是新形勢下人民政協(xié)“五位一體”建設的一個重要方面，是人民政協(xié)組織改革創(chuàng)新的核心問題和重要突破點。

根據(jù)界別的特點和要求開展活動，充分調動各界別參政議政的積極性，認真探索發(fā)揮界別作用的方法和途徑。適應改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，研究并合理設置界別，擴大團結面，增強包容性。在涉及政協(xié)各方面改革中，政協(xié)界別設置的變化尤為敏感，也尤為重要。我們說政協(xié)界別設置比過去更重要了，這不僅是因為政協(xié)界別人群數(shù)量大大增加，而且在于政協(xié)界別的類型也越來越多。越是社會分化，越是多樣化，就越需要政協(xié)界別工作。因此，加強政協(xié)界別建設是社會發(fā)展對政協(xié)事業(yè)改革創(chuàng)新的必然要求。

（三）加強人民政協(xié)界別建設，是凸顯人民政協(xié)工作特色、推進政協(xié)履職能力現(xiàn)代化的內在要求。作為人民政協(xié)履行職能的基本單元和組織載體，界別具有廣泛代表性和巨大包容性。來自各界別的委員文化層次較高，專業(yè)知識較強，見解深刻，慮事周全，最了解界別的情況，最能表達界別的訴求。做好界別工作既是政協(xié)弘揚團結、民主主題的需要，也是實踐“熱烈而不對立、真誠而不敷衍、尖銳而不極端”民主協(xié)商的需要。依靠界別力量、薈萃界別智慧、激發(fā)界別潛力，既是提升政協(xié)協(xié)商活動組織能力和委員建言協(xié)商能力的重要抓手，更是提升政協(xié)履職能力現(xiàn)代化水平的內在要求。

（四）加強人民政協(xié)界別建設是推進人民政協(xié)協(xié)商民主、擴大公民有序政治參與的重要一環(huán)。界別是政協(xié)組織形成的天然基礎，是社會各階層、各群體有序政治參與的重要依托，對于充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用、推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展具有重要意義。在人民政協(xié)中，各界別不是通過競爭與對立的方式，而是通過廣泛而充分的協(xié)商討論來反映和維護各自群體的利益，這種開放性、協(xié)商性的獨特制度，既能把社會各階層引導到建設中國特色社會主義的偉大目標上來，又能使各個社會階層都有表達自己利益訴求的便捷渠道，實現(xiàn)最大限度的包容，有利于形成社會各方面均可接受和采納的公共政策與公共措施。

（五）加強人民政協(xié)界別建設是夯實基層基礎、運用政協(xié)優(yōu)勢做好群眾工作的全新實踐?！吨泄仓醒腙P于加強人民政協(xié)工作的意見》要求，通過界別渠道密切聯(lián)系群眾，努力協(xié)調關系、化解矛盾、理順情緒、增進社會各階層和不同利益群體的和諧。習近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話中指出，協(xié)商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現(xiàn)。要堅持遇事多商量、有事好商量，努力找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)。政協(xié)各界別委員來自社會各方面，與人民群眾關系密切、聯(lián)系廣泛，在群眾工作中具有獨特優(yōu)勢，是人民政協(xié)發(fā)展協(xié)商民主、實踐群眾路線的落腳點和提高聯(lián)系群眾能力的重要抓手。

總之，通過以上方方面面，我們看到政協(xié)界別在整個人民政協(xié)工作中的基礎性作用，看到加強界別建設是堅持人民政協(xié)性質的內在要求，對整個政協(xié)事業(yè)的發(fā)展具有重要意義。加強界別制度的改革創(chuàng)新是政協(xié)改革的突破點，界別建設在人民政協(xié)事業(yè)乃至我國政治發(fā)展格局中具有重要地位和作用。我們要深刻認識界別建設在人民政協(xié)全部工作中的特殊地位和作用，深刻認識研究界別問題是解決人民政協(xié)實踐發(fā)展與理論滯后矛盾的需要。要高度重視政協(xié)界別建設，通過科學設置政協(xié)界別，發(fā)揮界別的獨特優(yōu)勢和作用，不斷推進人民政協(xié)事業(yè)和中國特色社會主義民主政治取得新發(fā)展。

注釋

①喬傳秀.強化人民政協(xié)界別特色優(yōu)勢.人民政協(xié)報，2013-07-01.

②人民政協(xié)簡明教程［M］.北京：中國文史出版社，2007.

③突襲網(wǎng)［www.tuxi.com.cn］.原文鏈接：http://www.tuxi.com.cn/views-137821-1378218211064340.html.

（責任編輯白繼英）

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1008-9012（2016）02-0009-05

2016-04-16 作者簡介：鄭憲，中央社會主義學院政黨制度研究中心副秘書長、教授。