常蕊（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所，北京100836）

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企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制：現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策

常蕊
（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所，北京100836）

［摘要］全面分析了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的現(xiàn)狀，深入剖析了其存在的問(wèn)題，并根據(jù)十八屆三中全會(huì)對(duì)發(fā)展混合所有制和國(guó)有企業(yè)按功能分類的要求對(duì)進(jìn)一步完善企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制提出了具體的，可操作性的對(duì)策建議。文章認(rèn)為，應(yīng)加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)；將國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的國(guó)有資產(chǎn)出資人職能與公共管理職能分開(kāi)；根據(jù)國(guó)有企業(yè)的功能分別設(shè)立不同類型的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，實(shí)行分類治理；大力完善企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理的法制。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革應(yīng)有組織地分步推進(jìn)，并注意與其他方面的改革相協(xié)調(diào)。

［關(guān)鍵詞］國(guó)有資產(chǎn)管理體制；國(guó)有企業(yè)；國(guó)有經(jīng)濟(jì)；公司治理

一、引　言

國(guó)有資產(chǎn)管理體制是關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理權(quán)限劃分和確定調(diào)控管理方式等方面的基本制度體系；是涉及國(guó)有資產(chǎn)的管理、監(jiān)督、運(yùn)營(yíng)，以及國(guó)家投資企業(yè)的公司治理等多方面相互聯(lián)系又相互制約的體制和機(jī)制。它是國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理體制的有機(jī)組成部分，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理過(guò)程中產(chǎn)權(quán)關(guān)系的具體表現(xiàn)形式，也是國(guó)家所有制的具體實(shí)現(xiàn)形式。[1-2]國(guó)有資產(chǎn)管理體制包括宏觀和微觀兩個(gè)層面。其中宏觀層面反映政府內(nèi)部所有者的權(quán)能關(guān)系，微觀層面反映政府與企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。[3]國(guó)有資產(chǎn)管理體制有廣義和狹義之分。廣義的國(guó)有資產(chǎn)管理體制是指企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)以及資源性國(guó)有資產(chǎn)等所有權(quán)屬于國(guó)家的一切財(cái)產(chǎn)的管理體制。本文的研究對(duì)象為狹義的國(guó)有資產(chǎn)管理體制即企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制。

企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制是推進(jìn)我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的體制載體。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的發(fā)展，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制經(jīng)歷了數(shù)次調(diào)整，逐漸從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政企不分的政府多頭管理模式向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政企分開(kāi)、政資分開(kāi)和資企分開(kāi)的政府統(tǒng)一管理模式轉(zhuǎn)變。黨的十八屆三中全會(huì)提出發(fā)展混合所有制和國(guó)有企業(yè)按照功能分類等思想，并且提出以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，新一輪國(guó)資國(guó)企改革正式啟動(dòng)。認(rèn)清企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的具體形勢(shì)，把握本輪改革的基本方向是當(dāng)前迫切需要解決的問(wèn)題。本文對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的現(xiàn)狀進(jìn)行了詳細(xì)的考察，對(duì)其存在的問(wèn)題進(jìn)行了深入的剖析，并在此基礎(chǔ)上對(duì)完善企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

二、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的現(xiàn)狀

（一）國(guó)有資產(chǎn)管理體制的基本框架初步確立

一是，明確國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有即全民所有，國(guó)家或全體人民是國(guó)有資產(chǎn)的所有者，統(tǒng)一行使國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)。二是，為解決國(guó)家所有權(quán)的“虛置”問(wèn)題，建立了國(guó)有資產(chǎn)的出資人制度。一方面，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)。另一方面，由國(guó)務(wù)院和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益。國(guó)務(wù)院確定的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)家出資企業(yè)、重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等領(lǐng)域的國(guó)家出資企業(yè)，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。其他的國(guó)家出資企業(yè)由地方政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。①三是，設(shè)立了專門的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。除企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)較少的設(shè)區(qū)的市、自治州以外，中央政府和省、市（地）兩級(jí)地方政府分別設(shè)立專門的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)本級(jí)政府的授權(quán)代表本級(jí)政府具體履行出資人職責(zé)；②也可根據(jù)需要授權(quán)其他有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)代表本級(jí)政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。③四是，實(shí)行國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以對(duì)所出資企業(yè)中具備條件的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)。④被授權(quán)企業(yè)對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)依法經(jīng)營(yíng)、監(jiān)管，對(duì)其全資、控股或參股企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)行使所有者職能（見(jiàn)圖1）[4]。

圖1企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的基本框架

（二）國(guó)有資產(chǎn)管理不同主體的權(quán)利和責(zé)任基本明確

國(guó)有資產(chǎn)管理的主體主要包括各級(jí)人大常委會(huì)、中央和地方政府、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)以及國(guó)家出資企業(yè)四大類。按照相關(guān)法律的規(guī)定，人大常委會(huì)作為立法機(jī)關(guān)的職責(zé)是聽(tīng)取和審議本級(jí)政府關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的專項(xiàng)報(bào)告，組織對(duì)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的執(zhí)法檢查。政府作為出資人對(duì)其授權(quán)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的履職情況進(jìn)行監(jiān)督，并依法向社會(huì)公布國(guó)有資產(chǎn)狀況和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作情況。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)本級(jí)政府的授權(quán)，依法履行出資人職責(zé)，對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理，對(duì)下級(jí)政府的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，同時(shí)具有指導(dǎo)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和重組，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和布局的戰(zhàn)略性調(diào)整等義務(wù)。國(guó)家出資企業(yè)享有法律、法規(guī)規(guī)定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，對(duì)出資人負(fù)責(zé)。

（三）國(guó)有資產(chǎn)管理日益規(guī)范并納入法制軌道

首先，國(guó)有資產(chǎn)的各項(xiàng)監(jiān)督管理制度逐步健全。國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立后建立和優(yōu)化了一系列相關(guān)的制度，內(nèi)容涉及企業(yè)規(guī)劃發(fā)展、財(cái)務(wù)監(jiān)督和統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)、產(chǎn)權(quán)管理、收入分配、業(yè)績(jī)考核、安全生產(chǎn)與節(jié)能減排、收益管理、干部管理、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督、董事會(huì)建設(shè)、黨群工作、紀(jì)檢監(jiān)督、企業(yè)法制、社會(huì)責(zé)任與協(xié)會(huì)建設(shè)、對(duì)地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門的指導(dǎo)等各個(gè)方面，基本建立起了較為全面的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理制度體系。其次，在法制建設(shè)方面，自1988年以來(lái)，我國(guó)先后頒布了《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、《公司法》、《國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》等國(guó)有資產(chǎn)管理的法律、法規(guī)。國(guó)有資產(chǎn)管理法律體系的建立為國(guó)有資產(chǎn)管理的法制化奠定了基礎(chǔ)。

三、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制存在的問(wèn)題

（一）國(guó)有資產(chǎn)管理體制還不統(tǒng)一

除屬于國(guó)資委系統(tǒng)管理的國(guó)有企業(yè)之外，還存在大量的游離于統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)管理體制之外的國(guó)有企業(yè)。這些企業(yè)或者沒(méi)有明確的出資人（如中央金融企業(yè)）；或者因?yàn)閯倓偢闹仆瓿?，?guó)有資產(chǎn)管理體制仍然在探索之中（如中央文化企業(yè)）；或者尚未實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，仍由原屬政府管理部門直接管理（見(jiàn)表1）。這部分企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的管理體制還不健全，管理權(quán)限在不同的政府部門之間割裂開(kāi)來(lái)，形成了交叉管理和管理真空等問(wèn)題。

（二）國(guó)有資產(chǎn)管理不同主體之間的關(guān)系還沒(méi)有完全理順

一是，作為國(guó)有資產(chǎn)所有者的國(guó)家和全體人民與作為國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)代表的國(guó)務(wù)院之間的信托關(guān)系沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。主要表現(xiàn)為，一方面所有權(quán)代表在代表所有者行使所有權(quán)時(shí)具有較大的任意性，另一方面國(guó)有資產(chǎn)的所有者缺乏對(duì)所有權(quán)代表的監(jiān)督。二是，政府具有國(guó)家行政機(jī)關(guān)和國(guó)有資產(chǎn)出資人的雙重職能。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作為政府的附屬部門，在履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職能時(shí)難以擺脫作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)的政府的干預(yù)。主要表現(xiàn)為，政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的授權(quán)超出了出資人權(quán)的范圍，導(dǎo)致該機(jī)構(gòu)兼具出資人和公共管理者的職能，承擔(dān)了大量宏觀經(jīng)濟(jì)管理的任務(wù)。三是，上級(jí)政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)下級(jí)政府的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。但是從國(guó)有資產(chǎn)管理體制的基本框架來(lái)看，不同層級(jí)的履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)之間并不存在直接的關(guān)系。它們只需對(duì)作為出資人的本級(jí)政府負(fù)責(zé)，并在其授權(quán)范圍內(nèi)履行出資人職責(zé)即可。因此，這種指導(dǎo)監(jiān)督關(guān)系缺乏明確的法律依據(jù)，往往流于形式。四是，作為國(guó)有資產(chǎn)出資人的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與國(guó)家出資企業(yè)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系沒(méi)有完全建立。一方面，該機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家出資企業(yè)的“指導(dǎo)”和“管理”已經(jīng)涉及到了企業(yè)經(jīng)營(yíng)的各個(gè)方面，影響了企業(yè)的獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)。另一方面，該機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家出資企業(yè)的授權(quán)經(jīng)營(yíng)缺乏相應(yīng)的規(guī)范，容易使國(guó)有資產(chǎn)的出資人權(quán)受到侵蝕。

表1中央國(guó)有企業(yè)及其國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)

（三）國(guó)有資產(chǎn)各項(xiàng)具體的管理制度還不完善

一是，制度的執(zhí)行力有待加強(qiáng)。一方面，國(guó)有資產(chǎn)管理各主體的定位不夠明確，其權(quán)利和責(zé)任沒(méi)有得到清晰的界定。另一方面，制度主體的權(quán)利和責(zé)任不對(duì)等，對(duì)制度的執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制和追責(zé)機(jī)制。二是，各項(xiàng)制度之間不完全相適應(yīng)?，F(xiàn)存制度之間存在一定的沖突和矛盾。如現(xiàn)行企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的選任制度與市場(chǎng)化考核制度之間的矛盾；黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)制度與現(xiàn)代公司治理制度之間的矛盾；國(guó)有經(jīng)濟(jì)管理制度與企業(yè)微觀經(jīng)營(yíng)管理制度之間的矛盾等。三是，制度缺乏針對(duì)性。目前的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理制度主要是針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)制定的。對(duì)于公益性國(guó)有資產(chǎn)，如果仍然使用以盈利性為目標(biāo)的管理制度就會(huì)扭曲對(duì)企業(yè)管理者的激勵(lì)，削弱該類國(guó)有資產(chǎn)的功能。四是，部分領(lǐng)域的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理制度還沒(méi)有建立起來(lái)。對(duì)市（地）級(jí)以下政府所屬國(guó)家出資企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)管理還沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范；對(duì)不同政府共同出資企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理還缺乏明確的指引；對(duì)境外企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理制度還處于初步探索階段。

（四）國(guó)有資產(chǎn)管理的法制還不健全

一是，相關(guān)法規(guī)存在大量的原則性規(guī)定，為法律的執(zhí)行埋下了隱患，在一定程度上削弱了法律的權(quán)威和實(shí)際作用。例如，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》雖然規(guī)定國(guó)務(wù)院和地方政府應(yīng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，披露國(guó)有資產(chǎn)及其監(jiān)督管理的情況，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，但沒(méi)有規(guī)定具體的程序和內(nèi)容。二是，部分法律法規(guī)沒(méi)有及時(shí)修訂，已經(jīng)落后于實(shí)踐發(fā)展的需要。例如，《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》、《國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》已經(jīng)十幾年沒(méi)有修訂，一些法條已經(jīng)明顯不能反映國(guó)有企業(yè)改革新形勢(shì)的要求。三是，國(guó)有資產(chǎn)管理的法律體系還不完整。包括《國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《國(guó)有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理法》、《境外國(guó)有資產(chǎn)管理法》等與《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》相配套的法律、法規(guī)還沒(méi)有出臺(tái)。四是，相關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督體系還需進(jìn)一步完善和鞏固。雖然《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定各級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)該法的執(zhí)法監(jiān)督，但并沒(méi)有設(shè)置相應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)督程序。對(duì)執(zhí)法部門沒(méi)有建立規(guī)范的報(bào)告制度，對(duì)執(zhí)法監(jiān)督部門也沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制。

四、完善企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的對(duì)策

根據(jù)以上研究，我們對(duì)完善企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制提出以下對(duì)策：

第一，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)。明確由全國(guó)人大及其常委會(huì)作為國(guó)有資產(chǎn)的立法機(jī)關(guān)。成立全國(guó)人大常委會(huì)國(guó)有資產(chǎn)委員會(huì)。該委員會(huì)可由技術(shù)專家、法律專家、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理者、監(jiān)管部門的代表以及人大代表組成，負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)的執(zhí)法監(jiān)督。按照國(guó)有企業(yè)所屬的經(jīng)濟(jì)部門設(shè)立全國(guó)人大常委會(huì)國(guó)有資產(chǎn)委員會(huì)的下屬專家委員會(huì)，其委員由行業(yè)專家、法律專家、監(jiān)管專家等組成，負(fù)責(zé)對(duì)特定經(jīng)濟(jì)部門的治理原則等提出建議。

第二，將國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的國(guó)有資產(chǎn)出資人職能與公共管理職能分開(kāi)。一方面，設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，具體履行國(guó)有資產(chǎn)出資人的職能。另一方面，將國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的公共管理職能，包括推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和重組，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和布局的戰(zhàn)略性調(diào)整等職能劃歸國(guó)務(wù)院的相關(guān)部門。為避免出現(xiàn)新的政府多頭管理和政企不分問(wèn)題，應(yīng)轉(zhuǎn)變國(guó)務(wù)院的履職方式。應(yīng)從目前的命令型方式向市場(chǎng)型方式轉(zhuǎn)變，即充分尊重企業(yè)的獨(dú)立法人地位和自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，在推行相關(guān)政策時(shí)與企業(yè)平等協(xié)商并支付公平、合理的對(duì)價(jià)。

第三，根據(jù)國(guó)有企業(yè)的功能分別設(shè)立不同類型的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，實(shí)行分類治理。國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司按照其功能分為公共政策性、特定功能性、一般商業(yè)性三類。其中公共政策性企業(yè)的功能是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的缺陷，特定功能性企業(yè)的功能是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，一般商業(yè)性企業(yè)的功能是培育市場(chǎng)主體。目前，為數(shù)眾多的中小型國(guó)有企業(yè)屬于一般商業(yè)性企業(yè)，公共政策性企業(yè)數(shù)量較少，大多數(shù)特定功能性企業(yè)從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看將轉(zhuǎn)變?yōu)橐话闵虡I(yè)性企業(yè)。[5-6]

第一類是公共政策性國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司。該類公司是政府的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)政府政策為目標(biāo)；采取國(guó)有獨(dú)資的形式，為特殊企業(yè)法人，只受專門法的管轄。企業(yè)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，商業(yè)性和一般政策性經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)由經(jīng)營(yíng)者獨(dú)立決定。公司的具體經(jīng)營(yíng)方針、業(yè)務(wù)規(guī)則以及特定業(yè)務(wù)的比例等受專門法的嚴(yán)格限制。全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)關(guān)系國(guó)家利益的特殊重大經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)進(jìn)行審批，對(duì)公司的財(cái)政撥款、信貸額度、存續(xù)時(shí)間等進(jìn)行定期審核。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是否符合政府的經(jīng)濟(jì)、政治、軍事、社會(huì)和外交等政策進(jìn)行審計(jì)。政府行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)其是否符合政府的政策要求，以及是否存在浪費(fèi)、欺詐和濫用職權(quán)等進(jìn)行監(jiān)督。不設(shè)股東會(huì)。公司的最高決策機(jī)關(guān)為董事會(huì)，其成員由全國(guó)人大常委會(huì)國(guó)有資產(chǎn)委員會(huì)任命，由政府監(jiān)管部門的官員和主要客戶、合作伙伴、相關(guān)產(chǎn)業(yè)、社區(qū)以及員工等利益相關(guān)者的代表組成。對(duì)CEO的薪酬考核以是否達(dá)到政策性目標(biāo)以及滿足專門法中關(guān)于企業(yè)財(cái)務(wù)的特殊要求為依據(jù)。年報(bào)須經(jīng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)后對(duì)外披露。負(fù)責(zé)審計(jì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所由企業(yè)提名，由全國(guó)人大常委會(huì)國(guó)有資產(chǎn)專業(yè)委員會(huì)批準(zhǔn)。

第二類為特定功能性國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司。該類公司具有商業(yè)性和政策性的雙重經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。根據(jù)企業(yè)發(fā)展的需要可選擇國(guó)有控股或國(guó)有參股等股權(quán)形式，具體股權(quán)結(jié)構(gòu)由各股東按照商業(yè)規(guī)則平等協(xié)商。該類公司受公司法和專門法的共同管轄。其中專門法對(duì)與企業(yè)的政策性目標(biāo)、政府股東的特殊治理等有關(guān)的事項(xiàng)作出具體的規(guī)定。設(shè)立一般商業(yè)公司的治理結(jié)構(gòu)，包括股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)等。董事會(huì)由股東代表董事、獨(dú)立董事和內(nèi)部董事組成，國(guó)有股東代表董事為政府官員和公務(wù)員以外的人員。為實(shí)現(xiàn)公司完全的商業(yè)化經(jīng)營(yíng)，國(guó)有股東代表董事的數(shù)量及表決權(quán)應(yīng)受到一定的限制。為實(shí)現(xiàn)政策性經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，賦予國(guó)有股東代表董事在與政策性經(jīng)營(yíng)目標(biāo)相關(guān)的重大表決事項(xiàng)上的否決權(quán)。對(duì)CEO的薪酬考核以商業(yè)性目標(biāo)為主，并根據(jù)政策性目標(biāo)的影響進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。年報(bào)需經(jīng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)。負(fù)責(zé)審計(jì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所由企業(yè)自行聘任。

第三類為一般商業(yè)性國(guó)有經(jīng)營(yíng)公司。該類公司以商業(yè)性目標(biāo)為唯一的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。在市場(chǎng)主體培育成功，私營(yíng)企業(yè)大量進(jìn)入市場(chǎng)并成為市場(chǎng)主體后，該類公司中的國(guó)有股將逐步退出。公司僅受公司法的管轄，完全遵循一般商業(yè)性公司的治理原則。

企業(yè)黨組織對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司實(shí)行分類治理。對(duì)于關(guān)系國(guó)計(jì)民生和國(guó)家安全的重點(diǎn)企業(yè)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)督和檢查。具體辦法是，通過(guò)雙向進(jìn)入，交叉任職，對(duì)企業(yè)實(shí)行日常監(jiān)督；通過(guò)巡視和專項(xiàng)檢查，對(duì)企業(yè)進(jìn)行專門監(jiān)督。對(duì)特別重要的企業(yè)，實(shí)行紀(jì)檢機(jī)構(gòu)派駐制，增強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。黨管干部的原則主要通過(guò)賦予黨組織對(duì)企業(yè)相關(guān)人事任免的否決權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

第四，地方國(guó)有資產(chǎn)建立與上述中央國(guó)有資產(chǎn)類似的管理體制。地方人民代表大會(huì)及其常委會(huì)依據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)所頒布的全國(guó)性法律制定本轄區(qū)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的專門法，并實(shí)行執(zhí)法監(jiān)督。國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司依法經(jīng)營(yíng)。為加強(qiáng)對(duì)地方國(guó)有資產(chǎn)管理體制的控制，可借用公司治理國(guó)際最佳實(shí)踐中的“遵守或解釋”（Comply or Explain）的做法，要求地方立法機(jī)關(guān)和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)每年對(duì)其所出臺(tái)的相關(guān)法律、法規(guī)與中央國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的法律、法規(guī)的一致性進(jìn)行自查，并對(duì)其中不一致的部分作出解釋。

第五，實(shí)現(xiàn)上述國(guó)有資產(chǎn)管理體制必須大力完善企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理的法制。首先，在立法理念方面，應(yīng)改變目前以政府行政管理為核心的辦法，從主要側(cè)重對(duì)政府監(jiān)管權(quán)利的保護(hù)向規(guī)范政府行為和保障企業(yè)權(quán)益的方向轉(zhuǎn)變。其次，在立法方法方面，應(yīng)改變目前以原則性規(guī)定為主的方式，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理不同主體的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行清晰的界定，對(duì)監(jiān)督和懲罰機(jī)制作出詳細(xì)的規(guī)定。再次，在法律體系方面，應(yīng)改變目前的行政管理式的法律體系，建立以國(guó)有資產(chǎn)的全國(guó)性綜合法與國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的專門法為主要內(nèi)容的新的法律體系。其中全國(guó)性的綜合法主要對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的基礎(chǔ)性制度如信息披露制度、報(bào)告制度、專門法的立法程序和執(zhí)法規(guī)則等作出規(guī)定。

第六，完善企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制應(yīng)有組織地分步推進(jìn)。第一階段，選取條件好的省市進(jìn)行試點(diǎn)，中央層面在政策、資源等方面給予支持，同時(shí)加快對(duì)全國(guó)性政策的研究和制定工作。應(yīng)在國(guó)務(wù)院和試點(diǎn)省市設(shè)立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)聯(lián)系和溝通。第二階段，在初步試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)成熟的情況下逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。允許地方根據(jù)自身的情況提交個(gè)性化的試點(diǎn)方案，尊重地方實(shí)踐的多樣性。國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)注意把握好試點(diǎn)的總原則，制定相應(yīng)的規(guī)范，加強(qiáng)監(jiān)督和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。同時(shí)啟動(dòng)中央層面的試點(diǎn)。第三階段，全國(guó)各省市全部進(jìn)入試點(diǎn)。改革在中央層面全面鋪開(kāi)。在不斷修訂和調(diào)整的過(guò)程中形成較為成熟的政策規(guī)范。第四階段，各機(jī)構(gòu)、企業(yè)改革已基本到位，相關(guān)政策、法規(guī)基本成型。改革進(jìn)入最后的平穩(wěn)過(guò)渡期。改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的任務(wù)逐漸減少，并在適當(dāng)時(shí)期予以取消。相關(guān)人員可視情況并入相關(guān)的國(guó)有資產(chǎn)管理部門。

此外，應(yīng)加快國(guó)有企業(yè)改革，逐步將國(guó)有企業(yè)均納入統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)管理體系；注意與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等其他方面的改革相協(xié)調(diào)；妥善緩解改革所涉及的不同部門、機(jī)構(gòu)、組織的利益矛盾，減少改革阻力；廣泛聽(tīng)取來(lái)自不同個(gè)體、機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。同時(shí)還應(yīng)進(jìn)一步解放思想，推動(dòng)基本經(jīng)濟(jì)制度的理論創(chuàng)新以及意識(shí)形態(tài)和執(zhí)政理念的進(jìn)步。

[注釋]

①《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，第三條、第四條。

②《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》，第六條。

③《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，第十一條。

④《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理暫行條例》，第二十八條、第二十九條。

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（責(zé)任編輯:張丹郁）

Enterprise State-owned Assets Management System：Current Status，Problems and Solutions

Chang Rui
（Institute of Industrial Economics, Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100836，China）

Abstract：This article analyzed the current status of the enterprise state-owned assets management system thoroughly and studied deeply on its problems. It also proposed a concrete and feasible scheme for the reform of this system，in response to the requirements of promoting diversified ownerships and categorizing SOEs according to their functions by the third Plenary Session of the 11 th Central Committee of the Communist Party of China. It argues to strengthen the proprietary rights of state-owned assets；to divide the state-owned assets investor and the public management functions of the state-owned assets supervision and administration；to set up different kinds of state-owned asset management enterprises according to their functions and apply classified governance；to improve relevant legal system. The reform in this area should be organized properly, promoted step by step and coordinated with reforms in other areas.

Key words：state-owned assets management system；SOE；state-owned economy；corporate governance

DOI：10.13253/j.cnki.ddjjgl.2016.03.004

［中圖分類號(hào)］F276.1

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1673-0461（2016）03-0015-05

作者簡(jiǎn)介：常蕊（1979-），河北泊頭人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所博士后，主要研究方向：國(guó)有企業(yè)改革，國(guó)有資產(chǎn)管理，公司治理。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目《深入推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整研究》（12&ZD085）。

收稿日期：2015-08-31
網(wǎng)絡(luò)出版網(wǎng)址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.f.20160202.2121.006.html網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2016-2-2 21:21:58