陳　威　常敬偉　黃　茜　唐守才

“同地同價”政策對水庫移民專業(yè)的影響淺析

陳威常敬偉黃茜唐守才

2015年，中央一號文件提出重大水利工程建設(shè)的征地補(bǔ)償、耕地占補(bǔ)平衡實(shí)行與鐵路等國家重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目同等的政策。目前，全國大多數(shù)省份發(fā)布了征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價，通過科學(xué)的測算，解決了不同類型工程項(xiàng)目在同一地區(qū)同地不同價的問題，保障了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。通過對全國各省、自治區(qū)、直轄市現(xiàn)行征地補(bǔ)償政策的梳理分類、總結(jié)，分析 “同地同價”政策對水庫移民專業(yè)的影響，并提出執(zhí)行新政策的初步思路。

同地同價補(bǔ)償政策移民規(guī)劃

自2006年國務(wù)院發(fā)布 《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（以下簡稱471號令）以來，水庫移民征地補(bǔ)償政策及規(guī)范逐步完善，形成了區(qū)別于公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的政策體系。由于水利水電工程建設(shè)、特別是水庫區(qū)淹沒影響范圍較大且集中，移民生產(chǎn)、生活受到的影響相對較大?！皣覍?shí)行開發(fā)性移民方針，采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達(dá)到或者超過原有水平”。在一定時期內(nèi)，特別是 “十一五”、“十二五”水利水電工程建設(shè)高峰期間，一定程度上保障了移民的合法權(quán)益、維護(hù)了社會的穩(wěn)定。

471號令規(guī)定：“大中型水利水電工程建設(shè)征收耕地的，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的16倍”，這是水庫移民征地補(bǔ)償政策的重要依據(jù)。在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一直采用畝產(chǎn)值的16倍。

公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的征地補(bǔ)償政策一直與國家和地方的征地補(bǔ)償政策相適應(yīng)，隨著統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價政策的推行，上述基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨著政策不斷變化。

2015年，中央一號文件提出重大水利工程建設(shè)的征地補(bǔ)償、耕地占補(bǔ)平衡實(shí)行與鐵路等國家重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目同等的政策。至此，水庫移民征地補(bǔ)償政策逐步與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目相銜接，擺脫了耕地畝產(chǎn)值16倍的束縛。

1　我國統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價政策現(xiàn)狀

為貫徹落實(shí) 《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā) 〔2004〕28號）等文件精神，依法合理做好征地補(bǔ)償和移民安置工作，維護(hù)被征地農(nóng)民的切身利益，保障經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)較快發(fā)展，國土資源部發(fā)布了 《國土資源部關(guān)于開展征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》（國土資發(fā) 〔2005〕144號），要求各省、自治區(qū)、直轄市開展征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價的測算和發(fā)布工作。

國土資源部要求：東部地區(qū)城市土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍，應(yīng)制訂區(qū)片綜合地價；中、西部地區(qū)大中城市郊區(qū)和其他有條件的地區(qū)，也應(yīng)積極推進(jìn)區(qū)片綜合地價制訂工作；其他暫不具備條件的地區(qū)可制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)國土資源部通知要求，全國各省、自治區(qū)、直轄市從2008年起陸續(xù)發(fā)布了征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或征地區(qū)片綜合地價，并對標(biāo)準(zhǔn) （地價）的更新周期進(jìn)行了規(guī)定 （一般為2～3年）。

通過對全國31個省級行政區(qū)域 （不含港、澳、臺）的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)匯總分析，目前發(fā)布并實(shí)施統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的有山西等2個省 （自治區(qū)），實(shí)施區(qū)片綜合地價的有河南等8個省 （直轄市），統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片地價同時實(shí)施的有湖北等19個省 （自治區(qū)），僅有西藏自治區(qū)和北京市尚未發(fā)布統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片地價。

1.1統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)

征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)主要考慮被征收耕地的類型、質(zhì)量、農(nóng)民對土地的投入、農(nóng)產(chǎn)品價格及農(nóng)用地等級等因素，在一定區(qū)域范圍內(nèi) （以縣域范圍為主），在主導(dǎo)性農(nóng)用地類別和耕作制度下，以前3年主要農(nóng)產(chǎn)品平均產(chǎn)量、價格及相關(guān)附加收益為主要依據(jù)進(jìn)行測算。以統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)為基數(shù)，同時綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民生活水平、被征地農(nóng)民社會保障需要等其他條件，確定補(bǔ)償倍數(shù)，計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)用。征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)由統(tǒng)一年產(chǎn)值和補(bǔ)償倍數(shù)兩部分構(gòu)成。

山西省采取的征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，是在不同的行政區(qū)域內(nèi)采取不同的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償倍數(shù)，同時在同一行政區(qū)域內(nèi)的不同區(qū)位，統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償倍數(shù)也不相同。統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)是通過科學(xué)測算并通過審查后發(fā)布。同一區(qū)域內(nèi)的農(nóng)用地不同地類，按照規(guī)定在補(bǔ)償倍數(shù)上增減進(jìn)行平衡，增減幅度全省統(tǒng)一規(guī)定，即 “在同一區(qū)域內(nèi)，耕地中的水澆地、水田在公布的補(bǔ)償總倍數(shù)基礎(chǔ)上增加2倍執(zhí)行，旱地和園地按公布的補(bǔ)償總倍數(shù)執(zhí)行，林地在公布的補(bǔ)償總倍數(shù)基礎(chǔ)上減少2倍執(zhí)行，天然牧草地、人工牧草地和其他農(nóng)用地在公布的補(bǔ)償總倍數(shù)基礎(chǔ)上減少4倍執(zhí)行?！辈煌愋屯恋氐恼鞯匮a(bǔ)償倍數(shù)在12～30倍之間。

新疆維吾爾自治區(qū)則采取統(tǒng)一的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，即一等耕地22 500元/hm2（1 500元/畝），二等耕地12 000元/hm2（800元/畝），三等耕地9 000元/ hm2（600元/畝）。再根據(jù)作物的不同取不同倍數(shù)確定相應(yīng)地類的年產(chǎn)值：如棉花地按耕地年產(chǎn)值的1.5倍，果園為耕地年產(chǎn)值的2倍，蔬菜地為耕地年產(chǎn)值的3倍，葡萄地為耕地年產(chǎn)值的4倍。土地補(bǔ)償倍數(shù)則根據(jù)人均耕地面積不同20～30倍不等。

上述兩個省、自治區(qū)的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)行統(tǒng)一年產(chǎn)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中具有代表性。即在不同地類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上通過年產(chǎn)值或補(bǔ)償倍數(shù)兩種方式進(jìn)行調(diào)整。

1.2區(qū)片綜合地價

征地區(qū)片綜合地價是征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，主要考慮地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等多方面因素進(jìn)行測算。

與原按產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償?shù)闹贫认啾龋谡鞯貐^(qū)片綜合地價的補(bǔ)償方法的補(bǔ)償理念、地價測算方法都發(fā)生了重大變化。推進(jìn)農(nóng)村征收土地制度改革，完善征收土地補(bǔ)償和移民安置機(jī)制，規(guī)范征收土地補(bǔ)償和移民安置行為，維護(hù)被征收土地農(nóng)民的合法權(quán)益，實(shí)行征收土地補(bǔ)償同地同價，可以確保失地農(nóng)民生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。區(qū)片價公布后，在同一區(qū)片內(nèi)土地價格相同，不同宗地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相同，且不因征地目的及土地用途、種植農(nóng)作物的不同而有差異，確保同地同價。

全國目前單獨(dú)實(shí)行區(qū)片地價的省份有河南、河北、山東、遼寧、黑龍江等5個省以及上海、天津、重慶等3個直轄市。另外19個省份基本上在城區(qū)規(guī)劃范圍、即土地利用總體規(guī)劃確定的城市、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)實(shí)施區(qū)片綜合地價，其他區(qū)域?qū)嵭薪y(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)。

重慶市土地補(bǔ)償費(fèi)不分地類、不分地區(qū)，按征收土地總面積計(jì)算，標(biāo)準(zhǔn)為 270 000元/hm2（18 000元/畝）。安置補(bǔ)助費(fèi)按轉(zhuǎn)非安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算，每個轉(zhuǎn)非安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)為38 000元。

其余執(zhí)行區(qū)片綜合地價的省份，征收土地補(bǔ)償費(fèi)用均按照不同區(qū)位的區(qū)片綜合地價乘以被征土地的面積計(jì)算。在計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)時，一般不區(qū)分地類。

2　“同地同價”政策對水庫移民專業(yè)的影響

2.1對實(shí)物調(diào)查工作的影響

實(shí)物調(diào)查工作是移民規(guī)劃設(shè)計(jì)工作的重要基礎(chǔ)，是水利水電工程建設(shè)征地移民設(shè)計(jì)的重要組成部分。實(shí)物調(diào)查的主要內(nèi)容包括收集工程建設(shè)征地區(qū)域的社會經(jīng)濟(jì)資料，調(diào)查工程建設(shè)征地范圍的土地、房屋、人口、專業(yè)項(xiàng)目等對象的數(shù)量和質(zhì)量。

土地調(diào)查是實(shí)物調(diào)查的重要組成部分。依據(jù)現(xiàn)行的水利水電工程實(shí)物調(diào)查規(guī)范，土地調(diào)查分類應(yīng)執(zhí)行GB/T 21010—2007的規(guī)定，劃分為 12個一級地類、57個二級地類。

土地調(diào)查分類的主要原因是以往土地補(bǔ)償單價必須按照不同地類計(jì)算。而實(shí)施 “同地同價”政策后，各省有不同的計(jì)算方式。針對不同的補(bǔ)償單價計(jì)算方法，以及移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)的要求，可以對土地調(diào)查方式和要求進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮喕?/p>

2.1.1不區(qū)分地類

目前實(shí)施區(qū)片綜合地價的省份中，一般都不再區(qū)分地類，而是按照所在區(qū)位確定土地補(bǔ)償單價。比如，河北省規(guī)定依法征收集體土地，要以被征土地的區(qū)片價乘以被征土地面積計(jì)算土地補(bǔ)償費(fèi)，石家莊市的高新區(qū)土地的區(qū)片單價為150萬元/hm2（10萬元/畝），張家口市橋東區(qū)區(qū)片地價有745 875元/hm2（49 725元/畝）和544 515元/hm2（36 301元/畝）兩種。上述標(biāo)準(zhǔn)均不區(qū)分地類，只與土地所在區(qū)位有關(guān)。部分實(shí)施統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的省份，也不再區(qū)分地類。如甘肅省規(guī)定統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)適用于測算區(qū)域內(nèi)的集體農(nóng)用地，建設(shè)用地和國有農(nóng)用地參照執(zhí)行。蘭州城關(guān)區(qū)Ⅰ區(qū)統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)為60 195元/hm2（4 013元/畝），Ⅱ區(qū)統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)為36 690元/hm2（2 446元/畝）。

不區(qū)分地類的省份，在實(shí)物調(diào)查過程中可以簡化土地分類，重點(diǎn)對移民安置規(guī)劃中涉及的農(nóng)用地進(jìn)行分類調(diào)查。

2.1.2按農(nóng)用地和建設(shè)用地、未利用地分類

在實(shí)施統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的省份中，部分省份對農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地的補(bǔ)償單價有所區(qū)分。如安徽省巢湖市統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)為27 750 元/hm2（1 850元/畝），農(nóng)用地補(bǔ)償倍數(shù)為土地補(bǔ)償費(fèi)7倍，安置補(bǔ)助費(fèi)15倍，補(bǔ)償單價為610 500 元/hm2（40 700元/畝）；建設(shè)用地和未利用地土地補(bǔ)償費(fèi)為5倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為6倍，補(bǔ)償單價為305 250元/hm2（20 350元/畝）。

按照農(nóng)用地和建設(shè)用地、未利用地進(jìn)行分類的省份，在實(shí)物調(diào)查過程中可以按照移民安置規(guī)劃工作需要，適當(dāng)簡化調(diào)查內(nèi)容。

2.1.3按照土地利用現(xiàn)狀分類

在執(zhí)行同一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的省份中，也有部分省份按照土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行分類。如福建省規(guī)定：征收土地按所在區(qū)域耕地的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，其中，耕地為25倍、果園和其他經(jīng)濟(jì)林地為9.5～15倍、非經(jīng)濟(jì)林地為6倍、養(yǎng)殖生產(chǎn)的水面和灘涂為8～11倍、鹽田為7～9倍、未利用地為1.5倍。

按照土地利用現(xiàn)狀分類的省份，可以繼續(xù)按照現(xiàn)行實(shí)物調(diào)查規(guī)范的要求進(jìn)行土地調(diào)查。

在 “同地同價”政策實(shí)施后，在建設(shè)征地實(shí)物調(diào)查中可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況對土地調(diào)查、分類方法進(jìn)行適當(dāng)改進(jìn)和簡化。同時與之相協(xié)調(diào)的地類地形圖的測繪要求也可以做出相應(yīng)調(diào)整。

2.2對后期扶持政策的影響

471號令規(guī)定：“國家實(shí)行開發(fā)性移民方針，采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達(dá)到或者超過原有水平”。后期扶持政策的目的是在前期補(bǔ)償、補(bǔ)助不足的前提下，解決水庫移民安置遺留問題?，F(xiàn)行的后期扶持政策拓展了扶持范圍，統(tǒng)一了扶持標(biāo)準(zhǔn)、方式和期限，體現(xiàn)了移民共享改革發(fā)展成果和可持續(xù)發(fā)展的理念。

在 “同地同價”政策實(shí)施后，水利水電工程提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了與公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目 “同地同價”。大中型水庫移民后期扶持政策繼續(xù)實(shí)施的必要性就需要重新進(jìn)行論證。

2.3對水庫移民專業(yè)發(fā)展的影響

與公路、鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征遷安置相比，水庫移民具有數(shù)量大且集中、涉及面廣、問題復(fù)雜和移民安置難度大的特點(diǎn)，在移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)、移民生產(chǎn)生活安置方面的難度要遠(yuǎn)大于其他工程建設(shè)項(xiàng)目。

在實(shí)施與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目 “同地同價”政策后，要避免水庫移民專業(yè)陷入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目重貨幣補(bǔ)償、輕移民安置的思路。以國內(nèi)某機(jī)場建設(shè)為例，在設(shè)計(jì)報(bào)告的征地拆遷章節(jié)中，僅對工程建設(shè)區(qū)內(nèi)涉及的村莊數(shù)量、人口、土地面積進(jìn)行了說明。村民搬遷后的安置去向、生計(jì)出路等方面均沒有進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)劃，最終將由地方政府編制移民安置實(shí)施方案，并組織實(shí)施。在工程征地拆遷投資方面，也只是匡算單位面積土地、房屋及附屬設(shè)施等所有項(xiàng)目的綜合補(bǔ)償單價，該項(xiàng)目的征地移民補(bǔ)償投資按照420萬元/hm2（28萬元/畝）進(jìn)行匡算。在移民投資審定后，由地方政府組織實(shí)施移民搬遷安置，一般以貨幣補(bǔ)償為主。

在實(shí)施 “同地同價”政策后，水庫移民專業(yè)要盡量保持其專業(yè)性和全面性，特別在移民搬遷安置、生產(chǎn)安置、防護(hù)工程的特色設(shè)計(jì)方面，依托移民條例并結(jié)合現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路，保持水庫移民規(guī)劃專業(yè)的特色。

3　結(jié)論與建議

“同地同價”政策的實(shí)施，是水利水電工程土地征收政策發(fā)展的必然，但其移民安置的集中程度、復(fù)雜性，又使其區(qū)別于公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。通過對全國現(xiàn)行土地補(bǔ)償政策的分析，總結(jié)了其在水庫移民實(shí)物調(diào)查、后期扶持政策、移民規(guī)劃專業(yè)發(fā)展等方面的影響。

（1）依據(jù)土地補(bǔ)償政策的要求，可以適當(dāng)調(diào)整移民實(shí)物調(diào)查中土地調(diào)查的方法和工作深度。同時地類地形圖的測繪要求也可以隨之調(diào)整。

（2）“同地同價”政策的實(shí)施，使水庫移民與公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程征遷移民的差異大大縮小，水庫移民后期扶持政策的實(shí)施基礎(chǔ)發(fā)生了變化，需要進(jìn)行重新論證，避免產(chǎn)生新的不平衡。

（3）移民專業(yè)的發(fā)展要堅(jiān)持水庫移民規(guī)劃在移民搬遷、生產(chǎn)安置、防護(hù)工程設(shè)計(jì)方面的特色，區(qū)別于公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貨幣補(bǔ)償?shù)陌仓盟悸贰?/p>

陳威男工程師綏中縣大中型水庫移民后期扶持工作辦公室遼寧綏中125200

常敬偉男工程師中水北方勘測設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司天津300222

黃茜女經(jīng)濟(jì)師南水北調(diào)山東干線有限責(zé)任公司山東濟(jì)南250013

唐守才男工程師東平縣南水北調(diào)辦公室山東東平271500

F407.9

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1007-6980（2016）03-0044-04

2016-03-16）