摘 要：機關事業(yè)單位聘用人員數(shù)量多、隊伍規(guī)模大，已成為政府完成管理和公共服務不可或缺的一部分，但由于規(guī)范管理缺乏，出現(xiàn)了聘用人員的供需結構性問題、“逆選擇”問題、管理博弈問題。文章從供給側改革視角，以供給性因素、結構性因素、工資因素、體制性因素四個方面探析問題產(chǎn)生的原因，并提出了與供給側結構性改革思路相適應的規(guī)范聘用人員管理的思路和具體措施。

關鍵詞：供給側；聘用人員；管理；措施

【DOI】10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.08.024

聘用人員隊伍的出現(xiàn)和發(fā)展有其時代背景和現(xiàn)實需要，目前聘用人員隊伍已成為完成管理和公共服務不可或缺的一部分。在“三駕馬車”引領經(jīng)濟發(fā)展的思路影響下，我國各級政府對經(jīng)濟社會領域宏觀干預的深度和廣度遠勝國外，經(jīng)濟社會領域無處不打上政府宏觀干預的烙印。在此背景下，政府管理和服務事項隨之增加，對工作人員需求強烈，受到編制的約束，政府用公共財政臨時聘用大量人員，協(xié)助政府部門完成行政管理和公共服務。隨著人員數(shù)量的增加和隊伍的逐步龐大，聘用人員因缺乏規(guī)范管理，沒有激勵性、工作效率低等問題凸顯，成為政府面臨的一個新課題。2015年11月，習近平總書記在中央財經(jīng)領導小組會議上，提出著力加強供給側結構性改革的思路，增強經(jīng)濟持續(xù)增長動力，為經(jīng)濟新常態(tài)下我國經(jīng)濟改革和各級政府經(jīng)濟調控定下了總體邏輯思路，體現(xiàn)了國家改革整體思路的戰(zhàn)術調整[1]。明晰政府和市場邊界，減少行政審批，降低行政干預和機制體制帶來的生產(chǎn)成本過高的問題，與“三去一降一補”的供給側結構性改革的思路一致，為政府行政體制改革和政策制定做出了指引?；诖怂悸?，文章從供給側視角探討規(guī)范政府聘用人員管理，以期達到既有充足的聘用人員協(xié)助完成行政管理和提供公共服務，又能解決政府聘用人員管理不規(guī)范、規(guī)模膨脹、工作積極性偏低、使用管理難度大等問題。

一、聘用人員使用管理現(xiàn)狀及存在的問題

1.政府聘用人員使用管理現(xiàn)狀

（1）聘用人員數(shù)量多，隊伍規(guī)模大。政府眾多的管理和服務事項，最終依賴于政府工作人員執(zhí)行完成，在編制的硬性約束下，政府旺盛的用人需求無法以正常編制的形式滿足，政府臨時性聘用人員大量進入到政府機關事業(yè)單位中，其數(shù)量基本上與編制人員數(shù)量相當，并有逐步增加的趨勢。一些文獻中的調查數(shù)據(jù)表明，聘用人員數(shù)量多，隊伍規(guī)模大，是公務員隊伍的一倍以上，是政府人員管理中的不可忽視的一部分[2] 。

（2）聘用人員名目繁多，形式多樣，呈現(xiàn)“三多三低一無”的特點。據(jù)調查了解，聘用人員分類復雜，名稱多樣，有為了加強某項工作，招用專門人員協(xié)助相關部門進行管理、服務；有為安排就業(yè)困難人員提供社會協(xié)管工作形成的人員；還有經(jīng)編制部門批準的，由財政出資聘用的政府編外輔助人員。聘用人員隊伍總體存在著身份名目多樣，經(jīng)費支出形式多樣，素質層次多樣，工資待遇低，工作積極性低，身份認同低，無職業(yè)發(fā)展晉升路徑等特點。

（3）聘用人員管理效果出現(xiàn)“三方不滿意”的局面。由于聘用人員數(shù)量多、隊伍規(guī)模大，政府規(guī)范管理有其必要性，而據(jù)調查了解，聘用人員管理機制效果存在著“三方不滿意”現(xiàn)象，即具體聘用人員管理部門對管理政策執(zhí)行走形變樣不滿意，用人單位對聘用人員“入口”過窄、招人難、激勵政策不到位、聘用人員工作積極性不高不滿意；聘用人員對工資待遇低、缺乏職業(yè)發(fā)展空間和晉升路徑的現(xiàn)狀不滿意。

2.聘用人員使用管理中存在的問題

政府聘用人員在規(guī)范性、統(tǒng)一性管理方面，還處于探索階段，同時還面臨著激勵性和約束性不足問題，聘用人員名義上的臨時性和事實上的沉淀性特點，造成聘用人員的使用管理形成了三個結構性的問題。

（1）需求旺盛和有效供給不足的結構性問題。在政府服務管理不斷精細化、中央要求機構編制緊縮、提供公共服務方式尚在探索的大背景下，聘用人員有其需求旺盛的客觀存在基礎，故而，參與到輔助性服務和管理崗位的人員規(guī)模不斷擴大。但在實際工作中，聘用人員的有效供給不足，幾乎所有政府用人部門反映：聘用人員能用、好用的人員較少，有效供給不足。在“進入門檻”因經(jīng)費被限較低的情況下，以新增人員解決用人不足問題，效果不甚理想，陷入“招聘—無人可用-再招聘”的怪圈。

（2）“劣幣驅逐良幣”的“逆選擇”問題。即好用的聘用人員進不來、留不住，不好用的篩不走、濾不掉。據(jù)調查了解，政府用人部門普遍反映，工資待遇低，工作不穩(wěn)定，身份上“低人一等”，很難招攬到優(yōu)秀的聘用人員。即使進入到隊伍中，自身素質較高，機會較多；用人部門無法實現(xiàn)待遇留人，造成優(yōu)秀人員的流失。另一方面，聘用人員退出機制不健全，人力資本競爭力弱的人員更易沉淀下來，擠壓、占用名額。經(jīng)過崗位的“自然選擇”，無效供給占用大量名額，使得人員流動的整體態(tài)勢上呈現(xiàn)出“劣幣驅逐良幣”的“逆選擇”現(xiàn)象。

（3）“一抓就死，一放就亂”的管理博弈問題。聘用人員隊伍膨脹帶來了財政和管理方面的問題，聘用人員管理部門制定有關規(guī)范政策，收緊聘用人員“入口”，加強聘用人員經(jīng)費管理。而具體用人部門因工作事項繁多，“上面千根線，下面一根針”，抱怨人員不夠用、流動性大，工作難以很好完成；同時抱怨聘用人員經(jīng)費管理規(guī)定過嚴，沒有權限支配適當?shù)慕?jīng)費，發(fā)揮激勵作用和調動隊伍積極性。一旦放給用人單位經(jīng)費和用人自主權，又可能造成聘用人員“任人唯親”等亂象，帶來財政負擔和歷史遺留問題，陷入“一抓就死，一放就亂”的怪圈。

二、聘用人員使用管理存在問題的原因探析

鑒于編外人員身份和臨時性的特點，盡管聘用人員實際上是由財政供養(yǎng)，但政府在聘用人員的招聘、管理、工資待遇等方面缺乏有效的規(guī)范管理，造成聘用人員隊伍散漫、工作積極性和工作效率低，在聘用人員的使用管理中出現(xiàn)了供需失衡的結構性問題、人員的“逆選擇”問題、管理博弈問題等結構性問題。從供給側邏輯來看，這些外在問題，根源在于供給側、結構性、薪資和體制性四個方面的因素[3]。

1.供給側因素，進入門檻低，結構性缺人。主要體現(xiàn)在聘用人員“入口”部分，反應了新進聘用人員質量方面的問題。外在表現(xiàn)是聘用人員不斷進入，存量人員隊伍日益膨脹，但始終無法達到有效協(xié)助完成政府管理和服務事項的要求，用人時仍然捉襟見肘，總體隊伍龐大，但結構性缺人。單純依賴聘用人員的數(shù)量，而不改善供給側聘用人員“入口”質量，只產(chǎn)生了數(shù)量的累積（人員膨脹），難以完成聘用存量人員質量的提升（沒人用、隊伍素質差）；在聘用人員隊伍激勵性缺乏的情況下，存量聘用人員工作積極性不足，造成了人力資源浪費（工作積極性低、效率低），產(chǎn)生了“沒人用—招人—沒人用”的“人員依賴癥”，間接增加了財政壓力和管理壓力。

2.結構性因素，無效供給占用有效供給的資源，用人環(huán)境異化。主要體現(xiàn)在存量聘用人員部分，反應了存量聘用人員質量方面的問題。外在表現(xiàn)為多數(shù)聘用人員素質難以積極認真的完成輔助工作，也不能適應社會發(fā)展形勢的需要。內在原因在于存量聘用人員的年齡、素質結構不合理，聘用人員隊伍中存在著大量無效供給，有效供給不足，無效供給占用著有效供給的資源情況，導致了用人環(huán)境異化。如，原有人員由于年齡、素質等因素無法適應現(xiàn)代管理和服務，新招聘人員工作任務重、工資水平低，有“相對剝奪感”而漸漸失去工作積極性。在不改善“入口”人員素質和“出口”端的“劣幣驅逐良幣”的情況下，經(jīng)過“時間篩選”后，無效供給沉淀，隊伍結構性問題積累，造成了整體工作氛圍和用人環(huán)境異化，縮短了新進人員的“工作活力期”，政府陷入“增事增人增費效率更低”的怪圈。

3.薪資因素，工資低，工作積極性不高。工資水平低造成了四個方面的問題：一是消極怠工，沒有工作積極性，徒增了管理難度；二是“入口”上招人難。難以改變招聘上“自選擇”問題，即招聘不到想要的人，也不可能聚集素質較好的存量聘用人員，達到逐步改善聘用人員的無效供給多和結構老化的效果。三是“過程中”留人難。難以留住想要的聘用人員，解決“劣幣驅逐良幣”的問題，同樣難以聚集優(yōu)質存量人員，增加聘用人員的有效供給和結構優(yōu)化；四是甚至可能出現(xiàn)聘用人員為了增加收入的“吃拿卡要”問題，影響政府形象。目前，聘用人員隊伍工資待遇過低，直接影響了隊伍工作積極性，進而影響工作效率，是聘用人員管理存在問題的重要原因。但這僅僅是表象性原因，因為工資激勵短期有效，但是缺乏規(guī)范管理、制度缺失，無法從根本上解決聘用人員工作效率和工作積極性問題。

4.體制性因素，供給側、薪資和結構性因素產(chǎn)生的根本原因。體制性因素是政府在管理思維和對聘用人員管理機制體制方面存在的問題。一是政府管理事項多，用人需求大，管理思維勝過服務思維。由于政府和市場的界限模糊，在邊界界定不清和政府本身作為市場參與主體的情況下，政府利益傾向明顯，有與市場爭利、與企業(yè)競爭的越位動機或在公共產(chǎn)品提供上缺位的沖動，造成政府大包大攬，管得多、管得嚴，過大的管理和服務事項持續(xù)產(chǎn)生大量的用人需求，這是聘用人員隊伍膨脹的根源 [4]。二是政府管理和服務思路上比較傳統(tǒng)。政府在構建服務型政府思想指導和行為上還存在不一致，仍然持有管理思維大過服務思維，更好的為社會提供服務的方式還有待探索。政府用人海戰(zhàn)術完成行政管理和提供服務的傳統(tǒng)思路仍占據(jù)主流地位，不斷成立新部門，擴充編制和人員，而不加以整合利用職責淘汰的部門人員，勢必造成人力、編制資源的浪費。隨著社會分工的細化和專業(yè)化，政府親力親為面面俱到的提供專業(yè)化服務，成本高且收效低。三是政府缺乏有效的人力資源考核管理，無法解決體制“逆選擇”問題。目前，聘用人員還游離在政府規(guī)范管理的范疇外，在管理上更多是以類似編內人員的人事管理思路，不能有效的發(fā)揮市場配置和優(yōu)化人力資源的作用，面臨著類似編制內因崗位差異難以量化和科學考核難題。加之，聘用人員嚴格管理基礎薄弱，用人部門領導責任難以落實，造成了聘用人員管理僵化和隊伍龐大、效率低下問題。[5]四是聘用人員政策制定方面缺少系統(tǒng)性、前瞻性的設計，由于規(guī)范管理的框架尚未構建，導致前后出臺的政策目標不一致，模糊了管理方向，增加了管理難度。

三、供給側結構性改革視閾下規(guī)范聘用人員管理的建議

1.科學確定聘用人員規(guī)模，防止人員無序增長

根據(jù)政府部門的工作事項、財政收入、管轄面積和服務人口數(shù)量等指標，確定聘用人員的合理規(guī)模，控制聘用人員無序增長。嚴把“進口”關，將聘用人員的招用作為部門和領導責任考核指標，對違規(guī)招用或打擦邊球的情況，嚴肅處理，防止因違規(guī)用權，導致聘用人員的無效供給增多和規(guī)模膨脹，帶來潛在聘用人員管理隱患。對臨時性工作或新增事項確實需要招用聘用人員的，首先考慮從本部門或相關部門調劑使用，如確實需要新增人員的，需要專門做出申請。

2.聯(lián)動政府行政管理事項改革，減少用人需求

以供給側結構性改革思路規(guī)范政府聘用人員管理，需要與政府行政管理體制改革有機結合，在機關事業(yè)單位梳理政府現(xiàn)有審批和服務事項，界定政府和市場邊界后，將部分事權分離，相應的人員進行設條件分類安置，對專業(yè)化強或保潔、后勤類的可定量考核的政府事項進行徹底的社會化購買，進一步減少聘用人員，做到“養(yǎng)事不養(yǎng)人”；另外對現(xiàn)有機構職能進行梳理，轉變部分落后機構職能，適應社會形勢發(fā)展變化和服務需求，減少無效機構和人員。

3.統(tǒng)一身份管理，減少身份矛盾

統(tǒng)一聘用人員身份管理，減少不同身份矛盾，逐步消除身份差別。由于各種原因，聘用人員名目身份多樣，工資待遇差異較大，改革容易引起不同身份間的比較和矛盾，增添了改革的阻力。為此，要統(tǒng)一聘用人員身份管理，以一套同樣的管理和工資晉升體系激勵約束各種名目的聘用人員，減少身份矛盾，最終逐步消除聘用人員的身份差別。鑒于部分聘用人員技能老化、效率低下的問題，除以培訓和考核激活現(xiàn)有存量人員的作用外，可采用渠道規(guī)范、統(tǒng)一的單位聘用或勞務派遣形式，吸納新鮮力量。

4.建立工資待遇增長機制，實現(xiàn)職業(yè)晉升

經(jīng)過前面的步驟，政府機構和事項基本確定，聘用人員進行了分流、整合，規(guī)模得到了控制，在此基礎上，考慮以工資增長形式實現(xiàn)職業(yè)發(fā)展晉升，提高聘用人員的工資水平，并通過綜合考核的形式激勵約束聘用人員。具體可以預算管理的形式每年根據(jù)工齡、學歷、物價水平確定聘用人員經(jīng)費增長比例，并賦予用人單位部分經(jīng)費用于工作能力、業(yè)務考核、思想素質考核、領導考評等指標考核，發(fā)揮激勵性。

5.規(guī)范考核管理，強化領導管理責任

工資福利待遇制度性增長并不一定能激發(fā)聘用人員工作積極性，短期在工作態(tài)度上可能有所改善，但如果沒有規(guī)范考核管理，長期來看，聘用人員隊伍的使用管理可能會再次面臨結構性、逆選擇、管理博弈等問題，要求更高的工資待遇。規(guī)范管理的關鍵在于強化領導的管理責任，將管理政策執(zhí)行到位。因此，在要將市場、企業(yè)的一些做法引入政府人力資源管理，加強領導的管理責任和考核管理，激發(fā)聘用人員的工作積極性。如有可能，可以整合原有機構和人員，成立聘用人員人力資源配置中心，對聘用人員進行統(tǒng)籌管理，負責招聘、預算、考核、工資晉升、培訓、評比、配置調動、解聘等事宜。

參考文獻：

[1]劉偉，蔡志洲.經(jīng)濟增長新常態(tài)與供給側結構性改革[J].求是學刊，2016，1：56-64.

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[3]楊偉民.適應引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)著力加強供給側結構性改革[J].宏觀經(jīng)濟管理，2016，1：4-6.

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[5]胡曉東，劉旭濤，尹艷紅.探析我國政府臨時聘用人員管理的“龍崗模式”[J].中國行政管理，2015，12：17-21.

作者簡介：

殷倩（1986-）女，漢，山東濟寧人，中共中央黨校博士，助理研究員，現(xiàn)就職于深圳市羅湖區(qū)公共就業(yè)促進中心。