高建華　陸昌興

（桂林電子科技大學(xué)，桂林541004）

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參與式社會(huì)管理與社會(huì)自我管理：理論邏輯與實(shí)踐指向*——兼論社會(huì)主體視域下社會(huì)管理體制的構(gòu)建

高建華陸昌興

（桂林電子科技大學(xué)，桂林541004）

摘要：從社會(huì)主體的研究視角出發(fā)，參與式社會(huì)管理與社會(huì)自我管理是社會(huì)主體社會(huì)管理的兩種主要形式。參與式社會(huì)管理與社會(huì)自我管理需要在重塑政府與社會(huì)關(guān)系、探索和借鑒多樣化的社會(huì)參與和自治方式、培育和發(fā)展自治性社會(huì)組織、鍛造公民和社會(huì)參與和自治能力、發(fā)揮社會(huì)自組織規(guī)范在社會(huì)管理中的作用以及加強(qiáng)社會(huì)主體社會(huì)管理體制構(gòu)建等方面有所作為。

關(guān)鍵詞：參與式社會(huì)管理；社會(huì)自我管理；社會(huì)管理體制

*本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金一般項(xiàng)目“社會(huì)管理視域下政府與社會(huì)雙重管理體制建構(gòu)研究”（批準(zhǔn)號(hào)：11YJA630018）、廣西哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“和諧治理視域下民族地區(qū)公共政策決策優(yōu)化研究”（編號(hào)：11FZZ005）和廣西高等教育本科教學(xué)改革項(xiàng)目“基于創(chuàng)新能力培養(yǎng)的公共管理案例教學(xué)理論與實(shí)踐研究”（編號(hào)：2015JGA220）的階段性成果。

陸昌興男（1988-）桂林電子科技大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院碩士研究生

從社會(huì)主體的研究視角出發(fā)，參與式社會(huì)管理與社會(huì)自我管理是社會(huì)主體視域下社會(huì)管理的兩種基本治理形式。如何構(gòu)建參與式社會(huì)管理和社會(huì)自我管理體制機(jī)制，是社會(huì)主體視域下社會(huì)管理研究繞不開的話題。本文擬從理論與實(shí)踐兩個(gè)層面對(duì)社會(huì)主體視域下參與式社會(huì)管理和社會(huì)自我管理的理論邏輯、實(shí)踐框架和體制建構(gòu)等進(jìn)行分析和論述。

一、參與式社會(huì)管理與社會(huì)自我管理：社會(huì)主體視域下社會(huì)管理的兩種治理方式

在社會(huì)管理的研究上，存在著兩種研究取向：一種是政府的社會(huì)管理取向，即研究政府如何對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，管理的主體是政府；另一種管理取向是社會(huì)的社會(huì)管理取向，即在“社會(huì)管理”概念中，“社會(huì)”是“社會(huì)管理”的主體。“一般含義的‘社會(huì)管理’是相對(duì)于國(guó)家管理（或曰政治管理）的一個(gè)概念。相比之下，社會(huì)組織和公民個(gè)人對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化事務(wù)的自我管理才是嚴(yán)格意義上的社會(huì)管理?！盵1]

對(duì)應(yīng)著這兩種管理取向，人類社會(huì)經(jīng)歷了三種形式的社會(huì)管理：政府社會(huì)管理、參與式社會(huì)管理和社會(huì)自我管理的歷史進(jìn)程。在原始社會(huì)里，“沒有大兵、憲兵和警察，沒有貴族、國(guó)王、總督、地方官和法官，沒有監(jiān)獄，沒有訴訟，一切都是有條不紊的?！盵2]（p172）這時(shí)的社會(huì)管理由于沒有國(guó)家和政府存在，實(shí)行的只能是社會(huì)自我管理。到奴隸社會(huì)、資本主義社會(huì)和社會(huì)主義社會(huì)，人類社會(huì)先后經(jīng)歷了政府社會(huì)管理、參與式社會(huì)管理的歷史過程。如奴隸社會(huì)、封建社會(huì)時(shí)期的社會(huì)管理是極端的政府社會(huì)管理，在某種程度上也可以稱之為政府社會(huì)統(tǒng)治。到了資本主義社會(huì)，資本主義國(guó)家有時(shí)會(huì)“以超然于社會(huì)之上的面貌出現(xiàn)，制定和實(shí)施某些社會(huì)發(fā)展和運(yùn)行需要的所謂‘公共政策’，甚至‘顧及’工人階級(jí)和勞動(dòng)人民利益要求的政策”[3]（p70），甚至?xí)试S社會(huì)組織和公眾參與到國(guó)家和社會(huì)管理中來(lái)，如1998年英國(guó)《政府與志愿及社區(qū)組織關(guān)系協(xié)定》（COMPACT）就規(guī)定：“一個(gè)健康的志愿與社區(qū)組織是民主社會(huì)的必要組成部分”；“與志愿和社區(qū)組織發(fā)展合作伙伴關(guān)系將有利于制定更好的政策，提供更好的服務(wù)以及取得更好的社區(qū)治理效果”[4]，等等，但國(guó)家職能的主體還是資本主義統(tǒng)治，這時(shí)的社會(huì)管理仍然是政府社會(huì)管理，不過允許一定程度的參與式社會(huì)管理存在。到了社會(huì)主義社會(huì)，盡管政府社會(huì)管理也將繼續(xù)存在，但由于國(guó)家性質(zhì)發(fā)生了根本性的改變，人民參與管理和社會(huì)自我管理成為社會(huì)管理的主流。此時(shí)的社會(huì)管理大多是參與式社會(huì)管理，也存在一定程度上的政府社會(huì)管理和社會(huì)自我管理。到了共產(chǎn)主義社會(huì)，人類社會(huì)將走向完全的社會(huì)自治即社會(huì)自我管理階段。人類社會(huì)歷史類型與社會(huì)管理對(duì)應(yīng)的類型如下表所示：

表1　社會(huì)歷史類型與社會(huì)管理類型對(duì)應(yīng)表

政府社會(huì)管理、社會(huì)參與管理、社會(huì)自我管理是從社會(huì)管理主體角度對(duì)社會(huì)管理模式所做的類型劃分。理論認(rèn)為，以政府為管理主體的社會(huì)管理被稱為“政府社會(huì)管理”。如陳振明等認(rèn)為，“政府社會(huì)管理是指政府通過制定專門的、系統(tǒng)的、規(guī)范的社會(huì)政策和法規(guī)，管理和規(guī)范社會(huì)組織，培育合理的現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)，調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系，回應(yīng)社會(huì)訴求，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，孕育理性、寬容、和諧文明的社會(huì)氛圍，建設(shè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境”[5]；以社會(huì)作為管理主體的社會(huì)管理被稱為“社會(huì)自我管理”，或“社會(huì)自治”，即“社會(huì)管理社會(huì)”。如周紅云認(rèn)為，“社會(huì)管理首先應(yīng)該強(qiáng)調(diào)社會(huì)的自我組織和自我管理，因?yàn)閺母旧险f，最廣泛起作用的、維持社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序的自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制必然是公民和社會(huì)組織的自我管理?！盵6]

而對(duì)于什么是參與式社會(huì)管理，有人從“協(xié)同治理”的角度定義參與式社會(huì)管理。如張有亮、趙龍認(rèn)為，“參與式治理是指基于共同的目的和利益，不同的組織和個(gè)人走到一起凝結(jié)成一個(gè)團(tuán)體共同民主協(xié)商，投票決策，管理社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的過程。”[7]有人從社會(huì)參與的角度定義參與式社會(huì)管理。如陳剩勇、徐珣認(rèn)為，“參與式治理強(qiáng)調(diào)以公眾的社會(huì)參與行動(dòng)為媒介，在國(guó)家/政府與社會(huì)的互動(dòng)格局中推進(jìn)社會(huì)行動(dòng)結(jié)構(gòu)的變遷?！盵8]筆者認(rèn)為，一般意義上的參與式社會(huì)管理應(yīng)該是指社會(huì)參與社會(huì)管理，也即社會(huì)參與政府社會(huì)管理的過程，就好像“政治參與”是“普通公民通過一定的方式去直接或間接地影響政府的決定或與政府活動(dòng)有關(guān)的公共政治生活的政治行為”[9]（p231）一樣，“參與式社會(huì)管理”應(yīng)該是指“在政府治理能力較高而社會(huì)發(fā)育程度較低的現(xiàn)實(shí)情形下，政府在社會(huì)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但出于有效治理需要，政府同時(shí)保護(hù)并尊重社會(huì)的主體地位以及社會(huì)自身的運(yùn)作機(jī)制和規(guī)律，并通過建立健全各種制度化的溝通渠道和參與平臺(tái)，推動(dòng)落實(shí)各項(xiàng)相應(yīng)的制度建設(shè)和政策措施，直至將其納入到已有法律體系，從而充分發(fā)揮社會(huì)力量在社會(huì)治理中的作用”[10]的過程。這是因?yàn)?，在傳統(tǒng)的政府社會(huì)管理概念中，政府歷來(lái)被當(dāng)做政府社會(huì)管理的當(dāng)然主體，而且是最重要的主體，而其他的管理主體都是政府賦權(quán)于它們?nèi)ソ鉀Q政府“管不了”和“管不好”的事情，抑或是民主運(yùn)動(dòng)的開展迫使政府放權(quán)于社會(huì)的結(jié)果。此外，“參與式社會(huì)管理”除了具有通常所說的“社會(huì)參與政府社會(huì)管理”的傳統(tǒng)意蘊(yùn)外，筆者認(rèn)為，參與式社會(huì)管理還應(yīng)包括政府參與社會(huì)的自我管理過程等。這是因?yàn)椋诂F(xiàn)實(shí)的社會(huì)管理實(shí)踐中，政府不僅是社會(huì)管理的主導(dǎo)者，也可以成為社會(huì)管理的參與者，通過政府參與社會(huì)自我管理實(shí)踐，可以解決社會(huì)自我管理過程中的權(quán)威性不足、管理能力欠缺等問題。至于政府與社會(huì)“合作共治”的管理，盡管政府與社會(huì)“合作共治”的管理與“參與式社會(huì)管理”在概念上有些許的差別，如“合作管理”強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)在社會(huì)管理地位上的平等，在管理方式上的民主協(xié)商等；“參與式社會(huì)管理”主要強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)關(guān)系上的主從關(guān)系，參與效果能否達(dá)成取決于管理主體的態(tài)度以及管理主體與參與者的博弈程度等[11]，但是為了論述的方便，筆者在此不作細(xì)微的區(qū)別，我們把“政府與社會(huì)合作共治”也納入到“參與式社會(huì)管理”的范疇。畢竟，不管是“合作治理”式社會(huì)管理還是“參與式社會(huì)管理”，其管理主體都參與了社會(huì)管理的相關(guān)管理活動(dòng)。

政府社會(huì)管理、參與式社會(huì)管理、社會(huì)自我管理是社會(huì)管理在社會(huì)管理主體方面劃分的三大常態(tài)。作為政府社會(huì)管理，本人在相關(guān)論文中已做了論述[12]，在此不再贅述。而作為社會(huì)主體的社會(huì)管理，參與式社會(huì)管理和社會(huì)自我管理是社會(huì)主體社會(huì)管理的兩種主要形式。

（1）社會(huì)作為社會(huì)管理主體的必要性。關(guān)于社會(huì)自我管理的問題，大多是從公民社會(huì)理論談起的。如黑格爾認(rèn)為，市民社會(huì)獨(dú)立于政治國(guó)家，“主要由‘需要的體系’構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)交往領(lǐng)域，在商品經(jīng)濟(jì)社會(huì)中直接從生產(chǎn)和交往中發(fā)展起來(lái)的社會(huì)組織所構(gòu)成的，不能與政治國(guó)家相混淆，不能為政治國(guó)家所淹沒的非政治的社會(huì)自主領(lǐng)域”。[13]（p168）現(xiàn)代國(guó)家——社會(huì)關(guān)系理論更是認(rèn)為，在國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)中存在著三種不同的管理事務(wù)，屬于政治領(lǐng)域的事務(wù)由國(guó)家或政府來(lái)承擔(dān)，屬于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的事務(wù)由市場(chǎng)來(lái)承擔(dān)，而介于國(guó)家與市場(chǎng)之間的事務(wù)則由社會(huì)來(lái)承擔(dān)，這就是“國(guó)家-市場(chǎng)-社會(huì)”三分法理論。

（2）社會(huì)管理與社會(huì)參與。治理理論認(rèn)為，政府并不是單一的權(quán)力中心，各種機(jī)構(gòu)（包括社會(huì)的、私人的）只要得到公眾認(rèn)可，就可以成為在各個(gè)不同層面上的社會(huì)權(quán)力中心。[14]善治理論認(rèn)為，“善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)”。[14]而“國(guó)家在社會(huì)中”、“國(guó)家與社會(huì)合作共治”、“公私合作伙伴關(guān)系”等理論認(rèn)為，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系不再是此消彼長(zhǎng)的零和博弈關(guān)系，而是合作互補(bǔ)關(guān)系?！皣?guó)家和社會(huì)都不是固定的實(shí)體，在相互作用的過程中，它們的結(jié)構(gòu)、目標(biāo)、支持者、規(guī)則和社會(huì)控制都會(huì)發(fā)生變化，它們?cè)诓粩嗟剡m應(yīng)當(dāng)中互相轉(zhuǎn)化和互相構(gòu)造?！盵15]（p57）

（3）社會(huì)管理與社會(huì)自治。社會(huì)自治，意即社會(huì)自我管理。張康之教授從行政哲學(xué)的角度對(duì)它的理解是：“社會(huì)自治是這樣一種治理：它以服務(wù)為內(nèi)容，在社會(huì)自治體系中，治理主體與治理客體之間會(huì)經(jīng)常性的易位。治理者同時(shí)也是被治理者，被治理者同時(shí)又是治理活動(dòng)的參與者?！盵16]燕繼榮教授的定義為，“社會(huì)自治是指社會(huì)生活中各類組織（自發(fā)組織）、團(tuán)體（黨派和利益團(tuán)體）、機(jī)構(gòu)（非政府機(jī)構(gòu)如學(xué)校、社區(qū)管理機(jī)構(gòu)）企業(yè)和個(gè)人對(duì)公共事務(wù)的自我管理”。[17]筆者認(rèn)為，所謂社會(huì)自治，也即社會(huì)自我管理，是相對(duì)于政府治理而言的，以政府的存在和治理為前提的，又與政府的社會(huì)治理相區(qū)別的社會(huì)自我管理過程，包括公民的自我管理和社會(huì)的自我管理。它表明，社會(huì)自治的主體是社會(huì)，而非政府，是社會(huì)自己對(duì)自己的管理，政府社會(huì)管理和社會(huì)參與管理不屬于社會(huì)自治的范圍。

社會(huì)自我管理抑或社會(huì)自治，是社會(huì)管理發(fā)展的最高層次，是人類社會(huì)管理發(fā)展的必然趨勢(shì)。筆者在另一篇論文認(rèn)為，“社會(huì)管理不僅是指政府社會(huì)管理，而且在很大程度上是指社會(huì)自我管理。即使是政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，其終極目標(biāo)是促使社會(huì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治，使社會(huì)成為無(wú)政治的自治社會(huì)?！盵18]不過，社會(huì)自我管理或社會(huì)自治相對(duì)于遙遠(yuǎn)的未來(lái)社會(huì)的難以企望的關(guān)照，社會(huì)自我管理也有現(xiàn)實(shí)的理論關(guān)懷和現(xiàn)實(shí)必要性：①公民社會(huì)理論的現(xiàn)實(shí)關(guān)照。理論認(rèn)為，對(duì)于自治的社會(huì)來(lái)說，盡管國(guó)家有存在的必要，但國(guó)家本身是一種可能的“惡”，若無(wú)外力約束，國(guó)家權(quán)力將會(huì)危及社會(huì)自治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。②民主的吁求。俞可平教授指出，“社會(huì)自治是民主政治的本質(zhì)屬性之一，是人民群眾在政治上實(shí)現(xiàn)自我解放的基本形式，是國(guó)家權(quán)力回歸社會(huì)的必經(jīng)之路，也是未來(lái)社會(huì)主義社會(huì)的一種基本政治形式”。[19]③社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要。一方面，“政府失靈論”認(rèn)為，政府在社會(huì)管理中存在“失靈”的一面，即政府在社會(huì)管理過程中存在“管不了”、“管不好”的方面，需要社會(huì)組織等加以彌補(bǔ)；另一方面，社會(huì)參與社會(huì)管理或社會(huì)自我管理是政府社會(huì)管理的重要補(bǔ)充，是承擔(dān)政府社會(huì)管理職能的重要方式和手段，等等。

二、參與式社會(huì)管理與社會(huì)自我管理：2個(gè)案例

1.參與式社會(huì)管理：北京“朝陽(yáng)群眾”模式

北京“朝陽(yáng)群眾”社會(huì)管理模式是這樣一種管理模式：北京朝陽(yáng)區(qū)在社會(huì)管理過程中一方面實(shí)行駐區(qū)民警制，通過民警加強(qiáng)對(duì)各個(gè)社區(qū)的社會(huì)管理；另一方面，在社區(qū)社會(huì)管理過程中，為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)各個(gè)社區(qū)的社會(huì)管理，朝陽(yáng)區(qū)政府采取了發(fā)揮所在小區(qū)群眾積極性的辦法，使小區(qū)群眾參與到配合駐區(qū)民警小區(qū)治理中去，最終形成小區(qū)治理的“天羅地網(wǎng)”。其治理模式結(jié)構(gòu)圖和作用機(jī)理如下圖1所示：

圖1　北京“朝陽(yáng)群眾”治理模式結(jié)構(gòu)圖

第一，上圖中，A代表朝陽(yáng)區(qū)公安派出所，B代表駐區(qū)民警，C代表“朝陽(yáng)群眾”。A對(duì)B用實(shí)線“→”，代表A對(duì)B實(shí)施派出和管理，即駐社區(qū)民警B接受A的指派和命令；C對(duì)B用“虛箭頭”，代表C 對(duì)B傳送社區(qū)信息，即“朝陽(yáng)群眾”C通過各種形式對(duì)社區(qū)的“巡查”，把發(fā)現(xiàn)社區(qū)的“問題”線索向駐社區(qū)民警B及時(shí)匯報(bào)，駐社區(qū)民警B根據(jù)具體情況要么自己處理，要么把所搜集的信息向派出所A匯報(bào)，并由派出所A派出民警與駐社區(qū)民警B一同解決，從而構(gòu)成了“派出所A”通過派出“駐社會(huì)民警B"，然后“駐社區(qū)民警B”通過“群眾C”的參與，實(shí)現(xiàn)了派出所對(duì)所轄社區(qū)的有效治理。

第二，上圖“駐區(qū)民警B”是社區(qū)治理的“核心”，居于圓圈的“中心”，圓圈的“邊緣”是“朝陽(yáng)群眾”，從而構(gòu)成了“中心-邊緣”，也即“指揮-參與”結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，“朝陽(yáng)群眾”盡管處于結(jié)構(gòu)圖的“邊緣”，但其在政府主導(dǎo)的社會(huì)治理中發(fā)揮了重要作用，甚至是“核心”的作用，這種作用的發(fā)揮通過“朝陽(yáng)群眾”的特殊方式和機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)：（1）“朝陽(yáng)群眾”的“整體性”。作為一個(gè)“群體”，不是“一個(gè)人在戰(zhàn)斗"，從而可以發(fā)揮“群體”的“整體協(xié)同”效應(yīng)；（2）“朝陽(yáng)群眾”監(jiān)控方式的“非公開性”和“秘密性”。一方面，可以使違法犯罪分子因不知道誰(shuí)是監(jiān)控者而無(wú)法躲過群眾的監(jiān)控，同時(shí)，“朝陽(yáng)群眾”的非公開性也有利于保護(hù)“朝陽(yáng)群眾”不被打擊報(bào)復(fù)；（3）“朝陽(yáng)群眾”成員構(gòu)成的“群眾性”和監(jiān)控方式的靈活性?！俺?yáng)群眾”之所以被稱為“群眾”就在于它在人員構(gòu)成上的“群眾性”，“他們或許只是在樹下乘涼的老人，也有可能是商場(chǎng)超市里身穿制服的保安，還有可能是晨練遛彎買菜時(shí)所見的平凡毫無(wú)特色的蕓蕓路人”，這些“群眾”的“群眾性”和“普遍性”讓不法分子防不勝防。（4）一定的溝通舉報(bào)渠道和處理機(jī)制。“首先，巡邏員們要是在社區(qū)里發(fā)現(xiàn)小的可疑情況，或者長(zhǎng)期存在的安全隱患，便可向所在的巡邏組長(zhǎng)反映，組長(zhǎng)在接到線索匯報(bào)后，也會(huì)和責(zé)任區(qū)的負(fù)責(zé)人繼續(xù)溝通，最后，社區(qū)責(zé)任區(qū)的負(fù)責(zé)人會(huì)把搜集到的線索及時(shí)反饋給社區(qū)民警”。[20]（5）一定的群眾關(guān)懷和舉報(bào)激勵(lì)機(jī)制?！俺?yáng)群眾”之所以具有“舉報(bào)”積極性，除了“朝陽(yáng)群眾”“嫉惡如仇”的自覺性和“群防群治”、“鄰里相望”的“自身責(zé)任擔(dān)當(dāng)”以外，必要的激勵(lì)機(jī)制也是必要的。如北京市公安局制定了《關(guān)于實(shí)施群眾舉報(bào)涉恐涉暴線索獎(jiǎng)勵(lì)辦法的通知》，對(duì)舉報(bào)也起到了一定的積極作用。

第三，“朝陽(yáng)群眾”社會(huì)管理模式是一種典型的“群防群治”公眾參與式社會(huì)管理模式。在這種管理模式中，政府是主導(dǎo)者，公眾作為社會(huì)管理的參與者，共同實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)社會(huì)管理的合作管理或共同管理。這種參與式社會(huì)管理一方面可以發(fā)揮各自的管理優(yōu)勢(shì)，另一方面可以克服政府或社會(huì)任何單方面“不可治理性”缺陷，通過政府與社會(huì)合作，從而達(dá)致“共同治理”的目的。

2.社會(huì)自我管理：杭州“和事佬協(xié)會(huì)”模式

社會(huì)主體的社會(huì)管理，不僅包括社會(huì)參與管理，而且還包括在特定情況下的社會(huì)自我管理，即社會(huì)自治。清華大學(xué)學(xué)者賈西津提出，“社會(huì)沒有自治能力會(huì)非常危險(xiǎn)”。她指出，“國(guó)家直接面對(duì)單個(gè)民眾是一種非常不穩(wěn)定、會(huì)產(chǎn)生大量社會(huì)問題和矛盾的模式，這是一個(gè)很危險(xiǎn)的模式。”“民主的運(yùn)作要依賴于基于民情的自由結(jié)社，依賴于一個(gè)公民社會(huì)。當(dāng)中間階層被打斷的時(shí)候，恰恰是革命最容易發(fā)生的時(shí)候。國(guó)家與民眾之間的中間結(jié)構(gòu)起到了社會(huì)自治、緩沖社會(huì)危機(jī)、防止極端和暴力革命的作用”。[21]

浙江杭州“和事佬協(xié)會(huì)”就是一個(gè)化解社會(huì)矛盾、提升社會(huì)治理水平的群眾性自治組織。該社會(huì)組織以“和為貴”為理念主要從事化解社區(qū)矛盾和糾紛工作，其組織成員由社區(qū)成員自愿組成或由居民推薦產(chǎn)生，一般由社區(qū)內(nèi)的離退休黨員、干部、教師、醫(yī)生、政法工作人員和社區(qū)樓宇居民自治會(huì)長(zhǎng)、單元居民自治組長(zhǎng)擔(dān)當(dāng)。其模式結(jié)構(gòu)與作用機(jī)理如下圖2所示：

圖2　杭州“和事佬”協(xié)會(huì)模式結(jié)構(gòu)與作用機(jī)理圖

在這個(gè)結(jié)構(gòu)模式中，一方面，基層社會(huì)組織“和事佬”協(xié)會(huì)在化解社會(huì)矛盾和進(jìn)行社會(huì)管理中發(fā)揮著主要的自治作用，如上圖中，“和事佬”協(xié)會(huì)作為群眾自治組織位于圓圈的中心位置，表明群眾的公共事務(wù)管理由處于中心位置的自治性群眾組織“和事佬”協(xié)會(huì)自行解決，“和事佬”協(xié)會(huì)成為了群眾解決內(nèi)部公共事務(wù)的一個(gè)平臺(tái)和舞臺(tái)。“群眾”與“和事佬”協(xié)會(huì)之間用“實(shí)線”箭頭，表示“群眾”在解決內(nèi)部公共事務(wù)時(shí)對(duì)“和事佬”協(xié)會(huì)的依賴。另一方面，“和事佬”協(xié)會(huì)也發(fā)揮著“政府”在社會(huì)管理中的參與作用。如上圖中盡管政府與作為群眾性自治組織在解決內(nèi)部矛盾和糾紛中沒有直接關(guān)系，但是“政府”與“和事佬”協(xié)會(huì)之間用“虛線”箭頭，是表示：“和事佬”協(xié)會(huì)組成人員部分是離退休政府官員和工作人員，這種密切關(guān)系構(gòu)成了“和事佬”協(xié)會(huì)在調(diào)解社會(huì)矛盾時(shí)的“政府”信用資源和資本，是“和事佬”協(xié)會(huì)順利開展工作的“信譽(yù)”保障和“信任”基礎(chǔ)?！昂褪吕小眳f(xié)會(huì)之所以能化解社會(huì)矛盾和糾紛，源于“和事佬”協(xié)會(huì)具有以下特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)：

第一，“和事佬”協(xié)會(huì)的基層自治性。作為群眾性基層自治組織，“和事佬”協(xié)會(huì)以“身邊人摻和身邊事”、“民間智慧化解矛盾糾紛”的“和事佬”做法，“相比于與其無(wú)較大瓜葛的政府機(jī)關(guān)，居民更愿意相信這些生活在他們身邊的調(diào)解員，覺得他們就像自己的家人，更為自己考慮”。[22]另一方面，社區(qū)里發(fā)生的事情都是一些雞毛蒜皮的小事，這些小事也無(wú)需拿到政府層面去解決，即使需要拿到政府層面去解決，最初的社會(huì)調(diào)解也是必要的，可以起到“大事化小”、“小事化了”的效果或者以“自己的事情自己解決，自己解決不了再找政府”的先行“自治”理念，努力做到把矛盾解決在基層，達(dá)到“小事盡量不出樓道，大事盡量不出社區(qū)”的效果。

第二，成員組成的公認(rèn)性和“權(quán)威性”?！昂褪吕小币话阌缮鐓^(qū)內(nèi)德高望重的的成員自薦或居民推薦產(chǎn)生，提高了“和事佬”的公認(rèn)度、權(quán)威性和辦事積極性。

第三，專業(yè)人員背景性和離退休政府官員參與性。“和事佬”協(xié)會(huì)成員與以前的鄰里糾紛“協(xié)調(diào)員”“老大媽”不同，除了要有“協(xié)調(diào)”的熱心和積極性以外，還需要具有必要的專業(yè)知識(shí)和能力?！昂褪吕小眳f(xié)會(huì)成員不僅有熱心公益的離退休黨員、干部，還有熟悉法律知識(shí)、持有法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)證的法律工作者，甚至還有離退休政法工作人員，他們的“調(diào)解”為化解社區(qū)矛盾提供了令人信服的專業(yè)基礎(chǔ)、威望基礎(chǔ)和信任基礎(chǔ)。

第四，行為的勸導(dǎo)性和思想政治工作到位性。作為民間調(diào)解組織，“和事佬”協(xié)會(huì)的主要工作是“協(xié)調(diào)”和“調(diào)解”，主要是做人的思想工作。“和事佬”在實(shí)際工作中總結(jié)了“和事佬”“三字經(jīng)”調(diào)解工作法，即“緩”、“暖”、“理”。所謂“緩”，是指“對(duì)因雞毛蒜皮的小事引起的糾紛要循循善誘，耐心疏導(dǎo)”；所謂“暖”，是指“對(duì)當(dāng)事人情緒激動(dòng)、欲‘爭(zhēng)一口氣’的糾紛要笑臉相迎，緩和情緒”；所謂“理”，是指“對(duì)當(dāng)事人強(qiáng)詞奪理、無(wú)理取鬧的糾紛要批評(píng)教育，以理服人”。[23]

第五，處理問題的彈性和不拘形式性?！昂褪吕小眳f(xié)會(huì)作為一種頗具彈性的調(diào)解力量，在調(diào)處糾紛時(shí)不需要當(dāng)事人提出申請(qǐng)，也不拘泥于形式、地點(diǎn)、程序，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，主動(dòng)介入，當(dāng)場(chǎng)解決，也不需要專門的文書或書面記錄，盡管“和事佬”作出的調(diào)解結(jié)果不具有法律效力，但對(duì)于居民具有很好的約束作用，對(duì)于化解具體的矛盾糾紛十分便捷有效。[23]此外，“和事佬”協(xié)會(huì)離得近、叫得應(yīng)，也是“草根”力量更容易化解民間矛盾的重要因素。

三．參與式社會(huì)管理與社會(huì)自我管理：方式創(chuàng)新、實(shí)踐路徑與體制構(gòu)建

北京“朝陽(yáng)群眾”模式和杭州“和事佬”協(xié)會(huì)模式為我們?nèi)绾伍_展參與式社會(huì)管理和社會(huì)自我管理提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒，但是參與式社會(huì)管理和社會(huì)自我管理如何做好，還需要以下努力：

1.重塑政府與社會(huì)關(guān)系，合理確定政府與社會(huì)職能，逐步實(shí)現(xiàn)政府還權(quán)于社會(huì)。無(wú)論是參與式社會(huì)管理還是社會(huì)自我管理，都涉及國(guó)家權(quán)力放權(quán)于民、放權(quán)于社會(huì)的問題。為此，必須處理好以下幾方面的關(guān)系：（1）參與式社會(huì)管理與社會(huì)自我管理視域下的政府與社會(huì)關(guān)系不同于統(tǒng)治行政時(shí)期政府與社會(huì)之間的統(tǒng)治與服從關(guān)系，而是一種合作伙伴關(guān)系或此消彼長(zhǎng)關(guān)系?？偟膩?lái)說，參與式社會(huì)管理與社會(huì)自我管理涉及的政府與社會(huì)關(guān)系，就是政府要賦權(quán)于社會(huì)，要么讓社會(huì)成為政府社會(huì)管理的參與者，要么讓社會(huì)與政府平起平坐通過平等協(xié)商對(duì)社會(huì)實(shí)施“共同管理”，要么讓政府參與社會(huì)主體社會(huì)管理過程，要么政府退出社會(huì)管理，由社會(huì)自己實(shí)施自我管理或社會(huì)自治。（2）參與式社會(huì)管理與社會(huì)自我管理視域下政府與社會(huì)職能要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。在參與式社會(huì)管理和社會(huì)自我管理視域下，政府不再是“總體性社會(huì)”時(shí)期政府職能“包羅萬(wàn)象”，而是政府在實(shí)施社會(huì)管理過程中，應(yīng)該有所為、有所不為：該政府管的政府要管好，不該政府管的政府要有意識(shí)地讓權(quán)給社會(huì)或市場(chǎng)。當(dāng)然，如果政府和社會(huì)、市場(chǎng)都不能管好的事情，那么就由政府與社會(huì)、市場(chǎng)合作管理。（3）參與式社會(huì)管理與社會(huì)自我管理視域下社會(huì)主體社會(huì)管理是對(duì)政府社會(huì)管理的必要補(bǔ)充。無(wú)論是參與式社會(huì)管理還是社會(huì)自我管理，政府與社會(huì)管理原則上不再是對(duì)抗關(guān)系，而是一種伙伴關(guān)系，或相互依賴關(guān)系。一方面，政府不是萬(wàn)能的，在社會(huì)管理某些方面會(huì)存在“失靈”，需要發(fā)揮社會(huì)在社會(huì)管理中的作用；另一方面，社會(huì)也不是萬(wàn)能的，也存在“社會(huì)失靈”或“志愿失靈”，必須在某些方面加強(qiáng)政府的存在和協(xié)調(diào)。

2.探索和借鑒多種形式的參與式社會(huì)管理和社會(huì)自治方式。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)不同地方通過不斷探索，已形成了許多行之有效的諸如北京“朝陽(yáng)群眾”參與管理模式、杭州“和事佬”協(xié)會(huì)自我管理模式以及上海靜安區(qū)“社區(qū)矯正”政府與社會(huì)合作共治模式等等，但是我們?cè)趨⑴c式社會(huì)管理和社會(huì)自我管理方式方法等方面還需在理論和實(shí)踐上進(jìn)一步深化：（1）關(guān)于參與式社會(huì)管理的主從關(guān)系方面，可以有公民參與政府社會(huì)管理，也可以有政府參與社會(huì)的管理，形成黃宗智所說的“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”[24]模式。當(dāng)然，也有社會(huì)自我管理過程中政府參與社會(huì)自治過程。（2）關(guān)于參與式社會(huì)管理中政府與社會(huì)合作共治問題，理論上認(rèn)為有三種模式：主導(dǎo)者/職能單位模式、談判協(xié)商模式、系統(tǒng)的協(xié)作（協(xié)同）模式，要根據(jù)具體情況分別采用不同的管理方法。（3）關(guān)于社會(huì)自治的方式創(chuàng)新。社會(huì)自治不僅是公民實(shí)現(xiàn)自我管理的重要民主權(quán)利，是公民合法權(quán)益不受侵犯的重要保障，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要促進(jìn)力，因此必須加強(qiáng)以“社會(huì)自我管理、自我約束、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”等為內(nèi)容的社會(huì)自治進(jìn)程。社會(huì)自治有賴于公民和社會(huì)組織共同功能的發(fā)揮。如相對(duì)于公民參與社會(huì)自治而言，北京“朝陽(yáng)群眾”就發(fā)揮了“群防群治”的社會(huì)管理作用，除此之外，部分城市開展的交通“志愿者”服務(wù)和部分城市開展的“交通協(xié)管員”執(zhí)勤服務(wù)，就是公民參與社會(huì)自我管理的有效形式。此外，社區(qū)自治、行業(yè)自治、志愿性社會(huì)組織自治以及形形色色的社會(huì)自組織自治等等，都在社會(huì)自我管理中發(fā)揮著重要作用。

3.培育和發(fā)展自治性社會(huì)組織。社會(huì)組織是社會(huì)參與管理和社會(huì)自我管理的組織載體。作為社會(huì)管理的組織載體，無(wú)論是參與性社會(huì)組織還是自治性社會(huì)組織，體現(xiàn)參與性社會(huì)管理和社會(huì)自我管理的最根本特性就是其組織自治性。如果社會(huì)組織缺乏自治性，那么社會(huì)參與管理或社會(huì)自我管理就缺乏意義。為此，首先，要發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。“國(guó)家應(yīng)該充分發(fā)揮自身階段擁有的主導(dǎo)功能，創(chuàng)設(shè)有利于各種制度邏輯間相互促進(jìn)、融合而非強(qiáng)化相互抵觸的基本制度框架；還應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變現(xiàn)階段過于細(xì)碎、分割與落后的社會(huì)組織監(jiān)管體系，防止不利于社會(huì)組織健康發(fā)展的制度邏輯成為主導(dǎo)邏輯”[25]；其次，社會(huì)組織自身要主動(dòng)尋求發(fā)展空間。只要在不違反國(guó)家法律法規(guī)的情況下，社會(huì)組織應(yīng)盡可能爭(zhēng)取國(guó)家政策的支持，特別要重視底層“草根”組織的培育和發(fā)展；第三，要放松社會(huì)組織培育和發(fā)展的環(huán)境，特別是在社會(huì)組織的“進(jìn)入”方面應(yīng)該更進(jìn)一步放開，以促進(jìn)真正的充滿活力的公民社會(huì)形成。

4.鍛造公民和社會(huì)參與與自治能力。在“強(qiáng)政府”、“弱社會(huì)”的背景下，一方面，理論上認(rèn)為公民和社會(huì)參與與自治是民主行政的本質(zhì)要求，必須加強(qiáng)民主政治建設(shè)，推進(jìn)公民、社會(huì)參與建設(shè)；另一方面，公民和社會(huì)對(duì)政府長(zhǎng)期形成的對(duì)社會(huì)控制性管理已形成了“路徑依賴”和麻木，從而產(chǎn)生“社會(huì)管理參與”的“冷漠”。因此，在公民和社會(huì)參與與自治問題上，一要政府加強(qiáng)引導(dǎo)，二要政府放權(quán)。無(wú)論如何，政府對(duì)社會(huì)的過度干預(yù)，不僅不利于公民社會(huì)的形成，而且對(duì)公民和社會(huì)參與和自治能力的提升也有負(fù)面影響。當(dāng)然，政府向社會(huì)放權(quán)，除了政府要擯棄“管制”思維以外，還要進(jìn)行“為民做主”向“由民做主”的思維轉(zhuǎn)變。三是公民和社會(huì)組織要有參與和自治實(shí)踐。一方面，政府要有意識(shí)地組織公民和社會(huì)參與公共管理和社會(huì)管理決策過程；另一方面，要發(fā)揮公民和公民組織自組織管理和服務(wù)功能，多由群眾開展群眾性自治活動(dòng)，以此提高公民和社會(huì)組織自治習(xí)慣和自治能力。

5.發(fā)揮“村規(guī)民約”式的社會(huì)自組織規(guī)范在社會(huì)管理中的作用。社會(huì)自組織規(guī)范是實(shí)施社會(huì)自我管理的重要“法律”遵循，對(duì)社會(huì)自我管理起著指導(dǎo)、規(guī)范和制約的作用?！按逡?guī)民約”式的社會(huì)自組織規(guī)范包括：（1）村規(guī)民約?！按逡?guī)民約實(shí)際上是一種社會(huì)契約，村規(guī)民約的控制力是全體村民對(duì)自身部分權(quán)利的自由的讓渡而形成的公共權(quán)力?！薄按逡?guī)民約獲得了村民的廣泛認(rèn)同，是村民切身利益的集中體現(xiàn)”[26]，對(duì)農(nóng)村社會(huì)管理具有規(guī)約作用。（2）社會(huì)組織規(guī)約。在自治性社會(huì)組織社會(huì)管理中，加強(qiáng)社會(huì)組織（包括行業(yè)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等）的組織自律或行業(yè)自律非常重要。這種“自生自發(fā)秩序的力量”，不同于國(guó)家法律制度所建立的帶有強(qiáng)制性的法律秩序，是“國(guó)家法律秩序的重要基礎(chǔ)和有力補(bǔ)充”。[27]（3）某些少數(shù)民族地區(qū)的“款”。如廣西三江侗族自治縣侗族地區(qū)的侗族“款約”（侗族地區(qū)“習(xí)慣法”）就對(duì)三江侗族地區(qū)的風(fēng)俗習(xí)慣、行為規(guī)范等進(jìn)行了“款約法”規(guī)定，這些款約無(wú)疑對(duì)民族地區(qū)社會(huì)自我管理發(fā)揮著重要作用。

6、加強(qiáng)社會(huì)主體社會(huì)管理體制的多層次構(gòu)建。（1）建立政府為主導(dǎo)，社會(huì)主體參與的社會(huì)管理體制。通過政府主導(dǎo)的作用，發(fā)揮政府在社會(huì)管理中的權(quán)力資源和組織資源作用，有利于社會(huì)管理的秩序化運(yùn)行和權(quán)力節(jié)制關(guān)系。（2）建立社會(huì)為主體，政府參與的社會(huì)管理體制。社會(huì)主體的社會(huì)管理，不僅要發(fā)揮社會(huì)主體在社會(huì)管理中的主體作用，在某種情況下還需要“借用”政府在社會(huì)管理中的“權(quán)威”作用和“信用”資源作用。（3）建立政府與社會(huì)合作共治的社會(huì)管理體制。建立政府與社會(huì)合作共治的社會(huì)管理體制，也即政府和社會(huì)在社會(huì)管理體制建構(gòu)過程中是一種平等的合作伙伴關(guān)系，政府和社會(huì)在社會(huì)管理過程中通過平等的民主協(xié)商共同解決社會(huì)管理中的社會(huì)管理難題。（4）建立政府宏觀調(diào)控的社會(huì)自我管理的“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”體制。即政府在社會(huì)管理過程中，政府放權(quán)于社會(huì)由社會(huì)實(shí)施自我管理；當(dāng)社會(huì)自我管理出現(xiàn)問題時(shí)，政府才出面干預(yù)。（5）建立完全自主的社會(huì)自我管理體制。一要培養(yǎng)公民的自我管理意識(shí)和自我管理能力。二要加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)和社會(huì)組織權(quán)力運(yùn)行機(jī)制建設(shè)。三要建立正常的成員進(jìn)入和退出機(jī)制以及正常的議事規(guī)程和違規(guī)行為處理規(guī)則；四要加強(qiáng)“權(quán)力”資源和“權(quán)威”資源建設(shè)。社會(huì)自我管理中“權(quán)威”資源比起“權(quán)力”資源來(lái)說更具效力。但是，在“權(quán)威”資源缺乏或不足的情況下，必要的社會(huì)制約“權(quán)力”也是必要的，不過，這種社會(huì)權(quán)力是社會(huì)成員公認(rèn)的組織權(quán)力和公民通過民主協(xié)商或參與而形成的社會(huì)自治制度性權(quán)力。

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（責(zé)任編輯方卿）

Participatory Social Management and Social Self-managemnet：Theoretical Logic and Practice Orientation——Also on Construction of Social Management Systems in the Perspective of Society Subject

Gao Jianhua / Lu Changxing

Abstract：From the perspective of society subject，social management includes participatory social management and society selfmanagemnet. Participatory social management and social self-management need to rebuild government-society relations，explore various management ways，foster and develop autonomous social organizations，and exert the roles of social organization's regulations and construction of society management systems，etc.

Keywords：Participatory Social Management；Social Self-management；Social Management Systems

作者簡(jiǎn)介：高建華男（1971-）桂林電子科技大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院公共管理系主任教授博士碩士研究生導(dǎo)師

收稿日期：2015-9-29

中圖分類號(hào)：D035

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-3176（2016）02-013-（10）