劉彥

陽春3月，北京召開的全國“兩會”為中國經濟吹來一股股暖風。企業(yè)界看到的最大利好，莫過于國務院總理李克強在政府工作報告中提出5000多億元減稅降費大單：

一是從5月1日起，將稅收“營改增”試點范圍擴大到建筑業(yè)、房地產業(yè)、金融業(yè)、生活服務業(yè)，并將所有企業(yè)新增不動產所含增值稅納入抵扣范圍，確保所有行業(yè)稅負只減不增。二是取消違規(guī)設立的政府性基金，停征和歸并一批政府性基金，擴大水利建設基金等免征范圍。三是將18項行政事業(yè)性收費的免征范圍，從小微企業(yè)擴大到所有企業(yè)和個人。

3月24日，財政部和國稅總局公布了全面推開“營改增”的試點辦法。

各方面共識是，在經濟下行時，擴大財政赤字、同時實行減稅，是供給側改革的重要一環(huán)。對經營普遍出現困難或盈利明顯下降的各類型企業(yè)來說，適度減輕稅負壓力，將贏得減少虧損或維持利潤的寶貴空間，從而避免減產、裁員或關門。

從2000多家上市公司披露的情況看，2015年三季度以來的盈利水平同比大幅下降，很多企業(yè)開始出現虧損，即使是此前“賺錢都賺得不好意思”的商業(yè)銀行，也僅有1%左右的盈利同比增長。若拋開減稅因素，投資分析師們對上市公司2016年的盈利前景普遍看淡。

財政專家們關心的則是，根據政府工作報告，中國今年擬安排財政赤字2.18萬億元，比去年增加5600億元，赤字率提高到3%，而減稅清費的目標是5000億元，可以覆蓋。

“擴大財政赤字和減稅并不矛盾。一個新的衡量標準是，以后要更加注重跨年度的預算平衡，這就意味著，即使當年或一兩年內預算不平衡也沒有關系，只要將來的收入能夠和支出大體平衡就可以了?！敝袊ù髮W財稅法研究中心主任、中國財稅法學研究會副會長施正文對《財經》記者說。他相信，以擴大赤字和減稅并行，可以更精準地調控經濟運行。

這并非中國自發(fā)摸索而來的政策選擇，而是有國際先例和研究依據。拉弗（Arthur B Laffer）是上世紀80年代美國總統(tǒng)里根的經濟顧問，這位美國知名的供給學派經濟學家針對減稅問題而提出的“拉弗曲線”頗具影響：稅率降低不會減少稅收收入，反而由于擴大了稅基，將會帶來稅收增加，從遠期看，可以彌補當下擴大財政赤字的缺口。

英國和美國都曾通過實行供給學派的減稅理論，降低企業(yè)成本，刺激經濟增長。

20世紀80年代初，里根實行大規(guī)模減稅計劃。1981年，美國稅制改革降低了個人和企業(yè)所得稅的稅率，縮短了固定資產折舊年限，對企業(yè)投資給予納稅優(yōu)惠。美國邊際實際稅率由37.2%下降至26.2%；與此同時，正如“拉弗曲線”所預言的，其后美國的稅收收入不降反增。減稅等政策刺激了企業(yè)投資和美國經濟增長，并帶動了當時美國股市的繁榮。

基于類似的經濟分析和政策評估，專家們相信，中國今年啟動減稅降費計劃，同樣可以幫助企業(yè)降低成本，促進實體經濟繁榮。外界注意到，去年中央提出供給側改革后，于12月中旬召開的2016年中央經濟工作會議，明確了“幫助企業(yè)降低成本”的目標：

“要開展降低實體經濟企業(yè)成本行動，打出‘組合拳。要降低制度性交易成本，轉變政府職能、簡政放權，進一步清理規(guī)范中介服務。要降低企業(yè)稅費負擔，進一步正稅清費，清理各種不合理收費，營造公平的稅負環(huán)境，研究降低制造業(yè)增值稅稅率。要降低社會保險費，研究精簡歸并‘五險一金。要降低企業(yè)財務成本，金融部門要創(chuàng)造利率正?；恼攮h(huán)境，為實體經濟讓利。”

今年3月16日李克強答“兩會”記者問，多數話題與轉變政府職能、簡政放權、降低政府運行支出、降低企業(yè)稅負、精簡并歸并“五險一金”相關。其目的正是為了給企業(yè)降低各種運行成本，減稅大單正是降低企業(yè)成本中的重要一環(huán)。

“企業(yè)家們告訴我，現在有很多項目不急著投，就等5月1日增值稅改革以后再投，這樣可以享受到增值稅稅收優(yōu)惠?！眹叶悇湛偩衷本珠L、聯辦財經研究院院長許善達告訴《財經》記者。

“像我們正在推進的簡政、減稅，這些供給側結構性改革都會釋放市場的活力。同時，中國新的動能正在生成，而且超出我們的預期。”李克強在3月16日的答“兩會”記者問時說，減稅，正是促進中國形成經濟新動能的關鍵舉措。

“營改增3000億左右的減稅”

根據政府工作報告的安排，今年5月1日中國將全面實行“營改增”。作為供給側改革的一部分，這無疑是中國經濟改革目標中重要的一環(huán)，涉及數量大，改革任務重。

2016年1月22日，李克強主持召開座談會，研究全面推開營改增、加快財稅體制改革、進一步顯著減輕企業(yè)稅負，調動各方發(fā)展積極性。

“必須要看到，‘營改增這個稅制改革是當前的讓利，更是在培育未來的‘新動能?！崩羁藦娫谧剷险f，用短期財政收入的“減”換取持續(xù)發(fā)展勢能的“增”，為經濟保持中高速增長、邁向中高端水平打下堅實基礎。

轉型升級大省廣東首先行動起來。 2月29日舉行的廣東省供給側結構性改革工作會議上，《廣東省供給側結構性改革降低成本行動計劃（2016-2018年）》出臺（圖1）。構成這份“廣東省減稅4000億元大單”的稅負成本2150億元，是此次“降低成本行動計劃”的主要大頭，占比54%。

組成“降低稅負成本”的有五條：“推進營業(yè)稅改增值稅全面擴圍；落實降低制造業(yè)增值稅稅負政策；落實小微企業(yè)一攬子稅收優(yōu)惠政策；落實高新技術企業(yè)優(yōu)惠政策；爭取國家財稅支持并在廣東省先行先試?！?img alt="" src="https://cimg.fx361.com/images/2017/01/06/caij201610caij20161021-2-l.jpg" style="">

降低稅負成本中最主要幾項，比如“推進營業(yè)稅改增值稅全面擴圍”、“降低制造業(yè)增值稅稅率”等，在全國的減負清單中也同樣重要。

增值稅的核心特征是抵扣機制，即以貨物和服務的增加值為稅基，在計算應納稅額時，可以抵扣生產經營過程中投入的外購貨物和服務所負擔的增值稅款。這一制度安排，與傳統(tǒng)的以貨物和服務價值全額為稅基的營業(yè)稅相比，能夠有效地避免重復征稅。

在稅務專家看來，將營業(yè)稅全部取消改為增值稅，意味著企業(yè)可以抵扣很多生產鏈條上的重復計稅項目，從而達到全面減輕稅負的目的。

“消除了行業(yè)的重復征稅問題，有利于企業(yè)的專業(yè)化發(fā)展、專業(yè)化分工協作，這是社會大生產的基本形式。比如，可以把服務業(yè)等行業(yè)外包出去。所以才有利于生產性服務業(yè)的發(fā)展，有利于經濟的轉型升級?！笔┱恼f。

全國政協委員賈康表示，“‘營改增作為一項稅制改革，其結構性減稅的特征很明顯?！疇I改增的內在機理是鼓勵專業(yè)化競爭?！钡瑫r對《財經》記者說，“目前的營改增只是完成計劃中的任務而已?！?/p>

賈康所說的“完成計劃”，指的是2012年以來不斷推進的營改增計劃。根據“十二五”規(guī)劃，“營改增”本應在2015年底前完成。然而自去年中旬起，受經濟下行、財政壓力大等多方面的影響，“營改增”未能在2015年實現。

2012年1月1日，中央在上海啟動“營改增”試點，后分行業(yè)進行全國范圍內的試點，涉及的行業(yè)包括交通運輸、郵政、電信、部分現代服務業(yè)。

“此次營改增增加的建筑業(yè)、房地產業(yè)、金融業(yè)、生活服務業(yè)等，占全部營改增比例的80%，是最難啃的骨頭了?！笔┱膶Α敦斀洝酚浾哒f。

增值稅鏈條的完整性要求，應該從源頭、制造生產、批發(fā)、零售等各領域都打通，企業(yè)的各種成本才能抵扣，才能消除重復征稅。

“新增的這四個行業(yè)都很重要。比如房地產業(yè)、建筑業(yè)都是生產性的行業(yè)，正處于經濟上下游的中間環(huán)節(jié)，所以營改增對經濟的上下游都會產生影響。生活服務業(yè)此前沒有納入增值稅征收范圍，就讓增值稅的鏈條被中斷了，很多成本不能抵扣，就造成了重復征稅。”施正文分析。

許善達認為，“營改增”將惠及所有企業(yè)，原來營業(yè)稅企業(yè)改征增值稅會減稅，原來買服務的那些增值稅納稅人也會相應增加抵扣項目，可以實現減稅。這可算作是流轉稅環(huán)節(jié)的普遍性減稅。

“在今年的5000億元減稅降費大單中，營改增占最大份額。這部分應該占到3000億元左右。”許善達告訴《財經》記者。他還據此分析，在5月1日前，財政部門和國稅部門將會非常繁忙，“增加抵扣項和降低抵扣率必須與整體的減稅額度相符，這是一筆大賬”。

2012年1月1日，“營改增”試點在上海市交通運輸業(yè)和部分現代服務業(yè)正式實施。2013年8月份，國家稅務總局在總結上海市一年半的營改增試點時說，“試點以來至2013年6月，在已納入試點的134萬戶納稅人中，超過95%的納稅人稅負實現了不同程度下降，平均減稅幅度近30%?！?/p>

這些試點并不包括建筑業(yè)、房地產業(yè)、金融業(yè)、生活服務業(yè)等，僅僅占比四分之一的營改增試點，就達到了平均減稅幅度近30%的效果，可以想見，如果擴大營改增范圍并且全國實行，將會對實體經濟帶來何種影響。

清費并行

“減稅這部分占到3000億元左右，剩下的部分是政府性基金和行政事業(yè)性收費了，也是大項。”施正文對《財經》記者說。

世界各國的財政收入都是由稅收和收費二者組成的，以稅為主，以費為輔，一般稅收占90%以上。規(guī)范化的收費有三類：一是規(guī)費；二是使用費；三是其他少量雜項收入，如國有資產管理收入、外事服務收入等。

一些看似陌生的“政府性基金”，都與普通納稅人的衣食住行有關聯。

比如，為了抑制菜價，讓居民輕松拎菜籃子，需要加快建設蔬菜基地，其中部分資金就來自于政府性基金中的“新菜地開發(fā)建設基金”。 又如，保障性住房是中低收入家庭的安居夢想，“保障房建設資金”部分就來源于政府性基金中的土地出讓收入。

人們認為交電費天經地義，但中國的電費中包含了“大中型水庫后期移民扶持基金”。也就是說，電費數額里有一部分當作大中型水庫后期移民扶持基金上繳了。

根據國務院《關于加強預算外資金管理的決定》要求，從1996年起，養(yǎng)路費、車輛購置附加費、鐵路建設基金、電力建設基金、三峽工程建設基金、新菜地開發(fā)基金、公路建設基金、民航基礎設施建設基金、農村教育費附加、郵電附加、港口建設費、市話初裝基金、民航機場管理建設費等13項數額較大的政府性基金（收費）納入財政預算管理。

財政部長樓繼偉在3月7日提到，今年還將取消一些違規(guī)設立的政府性基金，停征和歸并一批政府性基金，例如“新菜地開發(fā)建設基金、育林基金征收標準降為零”；價格調節(jié)基金停征；“教育費附加、地方教育附加、水利建設基金的免征范圍”，由月銷售額或營業(yè)額不超過3萬元的繳納義務人擴大到10萬元的繳納義務人。

樓繼偉還表示，18項行政事業(yè)性收費原先只有小微企業(yè)享受免征，今年將擴大到所有企業(yè)和個人。據記者了解，行政事業(yè)性收費名目繁多，各地名目也不一，比如內蒙古自治區(qū)的18項收費中，就有“乘機臨時身份證工本費、技校招生報名費、供熱增容費、非機動車道路運輸許可證工本費、獸藥品種注冊登記費、鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦維簡費、領導干部考試與測評費、職業(yè)高中學費”等等，各地收費項目和金額也不完全一致。

如何在減稅、清費過程中不走樣，將成為一個現實的考驗。

“清理政府性基金、清費比減稅會更難，我不是特別樂觀?！痹S善達指出。北京首都國際機場收取的“民航發(fā)展基金”，就是一例。

2015年7月17日，北京易凱律師事務所律師林峰，到北京首都國際機場柜臺購買機票，機票中包含了50元民航發(fā)展基金。林峰認為機場收取“民航發(fā)展基金”屬于不當得利，相關部門收取該筆費用沒有依照法定聽證程序進行，涉嫌違法。隨后他起訴首都機場，要求返還50元民航發(fā)展基金。

首都機場在答辯時稱，根據2012年財政部印發(fā)的民航發(fā)展基金管理暫行辦法，首都機場并不是收取該筆費用的主體機構，負責售票的銷售代理公司才是代收這50元民航發(fā)展基金的主體。但林峰發(fā)現，在首都機場2014年的業(yè)績報表中，機場營業(yè)收入為76.55億元人民幣，其中“民航發(fā)展基金”的單項收入為10.91億元，占總營收14.25%。報表顯示，其稅后凈利潤為13.91億元，其中“機場費”收入占其利潤收入的將近80%。

2004年9月1日，中國民航實行新的機場建設費征收辦法，即從中國境內乘飛機出行的旅客，由過去在機場辦理機場建設費繳納手續(xù)改為在購買機票時一并繳納。

財政部于2012年印發(fā)了《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》，將原民航機場管理建設費和民航基礎設施建設基金合并為民航發(fā)展基金?！掇k法》提到，民航發(fā)展基金屬于政府性基金，收入全額上繳中央國庫，并納入政府性基金預算，專款專用。湖北省統(tǒng)計局副局長葉青曾在2012年全國“兩會”提交建議，“取消機場建設費”。但時至今日，仍無下文。

在許善達看來，解決這些問題的唯一方法，是通過人大和各地人大立法的手段，逐項將這些項目納入法制化程序。

以水資源費和污水處理費為例，“兩會”期間，全國政協委員賈康對媒體表態(tài)，以環(huán)境保護稅和“稅制綠化”為代表的綠色財稅制度改革，是加快經濟發(fā)展方式轉變、追求可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。“我國現在尚未設立專門的環(huán)境稅種，現行的環(huán)保排污收費征收標準偏低，范圍過窄，整體環(huán)境稅收政策缺乏系統(tǒng)性，相關稅收的優(yōu)惠針對性、有效性也遠不到位。環(huán)保效果不顯著，在一定程度上與此有關?！?/p>

他認為，應及早開征環(huán)境保護稅。在穩(wěn)定宏觀稅負的前提下開征環(huán)境保護稅，可在環(huán)境費改稅、改革資源稅的同時，相應減少企業(yè)所得稅、關稅等稅負。

“三中全會提出了稅負穩(wěn)定的目標，有減就有增，結構性減稅不是指所有的稅都減，總體上保持一個稅負的客觀平衡即可。”施正文也說。

2015年6月，國務院法制辦公室公布了《環(huán)境保護稅法草案（征求意見稿）》。全國人大目前正在起草環(huán)境保護稅法。但如何平衡稅與費的“有增有減”，將在未來逐漸明晰。

稅制平衡

“總理的政府工作報告所說的在全面實施營改增過程中，‘確保所有行業(yè)稅負只減不增，是個明顯的進步?！?復旦大學經濟思想與經濟史研究所所長韋森對《財經》記者說。

2月26日，G20結構性改革高級別研討會上，在觀眾問答環(huán)節(jié)，韋森問財政部長樓繼偉，近兩年來，中國財政收入增長速度均高于全國經濟增長速度，“這能是減稅嗎”？

樓繼偉回答：財政收入增加確實快于GDP增速，但實際上稅收沒有增加，它低于經濟發(fā)展。財政收入增加，主要是國有企業(yè)上繳利潤，采取了特殊措施，關于這個“特殊措施”，已向全國人大預工委和財經委都說明了情況。從數字上看，財政收入中稅收占比下降了。

許善達也談到，減稅不可避免地將帶來稅收收入的降低，但與此同時，財政支出不降反增，除了增加財政赤字，發(fā)行國債對沖外，減少政府性支出和動用國有資本補充財政缺口，不失為實際的解決方案。

實際上，營改增等減稅清費政策帶來的張力不止于此，它首先打破了中央與地方財政體制的平衡。根據現行中央、省、市分稅制財政體制規(guī)定，各稅收入庫后分成比例如圖2。

增值稅是中央與地方共享稅種，營業(yè)稅為地方的主體稅種，取消了營業(yè)稅，就意味著地方的主體稅種消失了，不僅關系稅收體制全局穩(wěn)定，也關系到中央和地方的利益分享。

據統(tǒng)計，2015年前11個月，剩下四個行業(yè)的營業(yè)稅收入實現1.75萬億元，占地方一般公共財政收入比重為23%。增值稅中央和地方按75∶25分成。

不少人士擔心，全面推進“營改增”后，原來地方的主體稅種變成地方分享25%，會對地方財力造成沖擊，增加本已沉重的地方事權負擔。

“目前中央與地方的分配格局不能從根本上打破，考慮改革的可行性和承受力，又要做相應的調整。所以，這次要調整央地的分配比例。”許善達認為，此次營改增也可能從兩方面同時著手，“一方面會提高地方在增值稅中的分成比例，比如從25∶75提到40∶60，但或許不會直接一步到位改成中央和地方五五分成；另外，可以采取中央劃撥一些地方主體稅種的方式給地方，比如消費稅中的一部分和車購稅等稅種”。

1月22日，李克強主持召開座談會時也談到，“增值稅分享比例在全面推開營改增后，要做適當調整”。在2015年末的全國財政工作會議上，財政部也曾研究調整增值稅在中央和地方之間的比例劃分，地方增值稅分享比例有望調高。

房地產稅也或將成為未來地方的主體稅種之一?！皟蓵逼陂g，全國人大常委會預算工作委員會副主任劉修文透露，調整后的人大常委會立法規(guī)劃已將房地產稅法列入第一類立法項目，全國人大常委會今年的立法工作計劃將房地產稅法列為預備項目。

據業(yè)內人士分析，住建部及相關部門曾測算過房地產稅對市場的影響，預計房地產實際價格跌幅在10%-15%為可接受區(qū)間，在這一基礎上如果在交易環(huán)節(jié)適當減免稅收，那么對于個人房屋價值影響來說，價格差異并不大。

房地產稅立法何時完成尚無定論。本屆全國人大將房地產稅立法列入了立法規(guī)劃的第一類項目，即“任期內擬提請審議的法律草案”。本屆將于2018年3月任期屆滿，一般情況下，房地產稅草案最快將在此日期之前完成并提請審議。

房地產稅是我國為數不多的直接稅，且征稅范圍廣泛，納稅人對征收房地產稅的痛苦指數顯然會比較高。因而，該法草案的擬定與意見征求定會十分謹慎，甚至有可能出現本屆全國人大任期內無法按時通過的情況。

圍繞房地產征收的稅費集中在建設和交易環(huán)節(jié)，例如土地出讓金、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅等，沒有涉及保有環(huán)節(jié)。財政部部長樓繼偉此前公開發(fā)表的文章表明，房地產稅立法總的方向是要合理設置建設、交易、保有環(huán)節(jié)稅負。其意為，房地產稅將對各個環(huán)節(jié)的稅收進行有加有減的系統(tǒng)調整，并不是簡單增加一項稅收。有專家預測，人均住房面積60平方米以下或不征稅，首套房或不征稅。

作為地方主體稅種，房地產稅的具體征收有很大操作空間。例如在起征點、稅率、何時開始征收等方面，地方政府會根據各地發(fā)展情況不同而差異巨大。

許善達認為，房地產稅可能不會很快變成現實，他建議全國實行統(tǒng)一的房地產業(yè)增值稅率，但是各地以消費稅加以調節(jié)。

盡管營改增將確保所有行業(yè)稅負只減不增，但行業(yè)整體減負，也并不意味著所有企業(yè)都可以減稅，也仍然有幾多歡喜幾多憂。例如，金融業(yè)普遍采用重人力、輕資產的模式，如何確定銀行、保險的進項抵扣將是關鍵。

作為稅制改革的一部分，個稅改革將改變過去簡單提高個稅起征點的思路，轉向綜合與分類相結合的個人所得稅體系。據悉，新體系下房貸利息、教育和撫養(yǎng)子女費用將可抵扣。

2016年，立基于釋放微觀企業(yè)活力并逐漸向個人蔓延的整體減稅和稅制改革，必將給央地關系結構、財稅體制改革、中國經濟運行帶來一系列深遠的變化。中國經濟的榮衰，與企業(yè)的活力緊密相關。作為從2008年以來實施減稅額度最大的年份，其減稅的效果，也宜從更長的時間段來考察。