李桂花 上海社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所

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上海節(jié)能服務(wù)業(yè)現(xiàn)狀及發(fā)展有關(guān)問(wèn)題探析

李桂花 上海社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所

摘要：作者通過(guò)調(diào)查，對(duì)當(dāng)前上海節(jié)能服務(wù)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)進(jìn)行了分析，揭示了發(fā)展中存在的問(wèn)題及其產(chǎn)生原因，并有針對(duì)性的提出了推動(dòng)節(jié)能服務(wù)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略與措施。

關(guān)鍵詞：節(jié)能服務(wù)業(yè)；特點(diǎn)；瓶頸；建議

1 發(fā)展現(xiàn)狀

為支持節(jié)能服務(wù)業(yè)的發(fā)展，上海市政府做了很多工作。2002年，上海成立了合同能源管理指導(dǎo)委員會(huì)．協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)對(duì)本市節(jié)能服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行備案管理，針對(duì)合同能源管理項(xiàng)目落實(shí)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)辦法。在上海市政府和行業(yè)協(xié)會(huì)的大力扶持和推動(dòng)下，節(jié)能服務(wù)業(yè)發(fā)展很快，并出現(xiàn)新的業(yè)務(wù)創(chuàng)新，從對(duì)既有項(xiàng)目的節(jié)能改造拓展到新項(xiàng)目的融資和節(jié)能設(shè)計(jì)、產(chǎn)品和設(shè)備、服務(wù)等各個(gè)方面。

筆者通過(guò)對(duì)該行業(yè)的調(diào)研了解到，上海的節(jié)能服務(wù)業(yè)從2008年開(kāi)始發(fā)展，隨著國(guó)家宏觀政策的引導(dǎo)和上海市政府的大力扶持，2010年上海節(jié)能服務(wù)企業(yè)數(shù)量突飛猛進(jìn)地增長(zhǎng)。2015年底，上海已有節(jié)能服務(wù)業(yè)企業(yè)430家左右。但因去年經(jīng)濟(jì)不景氣，有些企業(yè)發(fā)生了困難，能正常展開(kāi)業(yè)務(wù)僅一半左右。其中，實(shí)施合同能源管理的有100家以上。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上，節(jié)能服務(wù)企業(yè)中雖然規(guī)模大的企業(yè)有央企、市企下屬的子公司如寶鋼等，但絕大多數(shù)是民營(yíng)企業(yè)。經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，上海的節(jié)能服務(wù)業(yè)發(fā)展良好。同時(shí)，呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。

（1）業(yè)務(wù)領(lǐng)域變化

2008年開(kāi)始，節(jié)能服務(wù)業(yè)從工業(yè)節(jié)能開(kāi)始起步，逐漸拓展到建筑節(jié)能等領(lǐng)域，目前，建筑節(jié)能在節(jié)能服務(wù)業(yè)中的比例已經(jīng)達(dá)到1/4～1/3。其原因是近兩年經(jīng)濟(jì)不景氣導(dǎo)致制造業(yè)效益普遍下降，節(jié)能服務(wù)業(yè)遭遇結(jié)構(gòu)調(diào)整、違約等風(fēng)險(xiǎn)增大，于是向建筑節(jié)能領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。其中，尤其是醫(yī)院、辦公樓等國(guó)有或事業(yè)單位的建筑節(jié)能。

（2）意識(shí)改變

由于絕大部分企業(yè)仍將追逐利潤(rùn)看作主要的目標(biāo)，而節(jié)能要花錢(qián)花精力還有風(fēng)險(xiǎn)，很多企業(yè)對(duì)此沒(méi)有動(dòng)力。合同能源管理模式一開(kāi)始不被市場(chǎng)所認(rèn)識(shí)，合同能源服務(wù)公司花了很大精力與改造項(xiàng)目業(yè)主溝通，卻往往很難取得認(rèn)可和信任。隨著合同能源管理模式的開(kāi)展，節(jié)能服務(wù)企業(yè)在拓展客戶(hù)同時(shí)充當(dāng)了節(jié)能觀念普及的培訓(xùn)員，通過(guò)市場(chǎng)化的方式在推廣合同能源管理這一多方共贏的節(jié)能方式，讓企業(yè)意識(shí)到節(jié)能的緊迫性，同時(shí)也改變了利潤(rùn)與節(jié)能的二元對(duì)立的思維模式。

（3）盈利模式變化

上海節(jié)能服務(wù)業(yè)企業(yè)中，托管型的很少，以保證節(jié)能量型和收益分享型為主。根據(jù)項(xiàng)目大小和其他具體條件而采用合適的方式。每種方式也都存有實(shí)際的問(wèn)題。如保證節(jié)能量型的項(xiàng)目有時(shí)會(huì)遇到技術(shù)和使用中的誤差問(wèn)題，收益分享型的項(xiàng)目容易遇到核算上的問(wèn)題等。但總的來(lái)說(shuō)，發(fā)展穩(wěn)健，趨勢(shì)光明。

2 發(fā)展瓶頸

（1）節(jié)能需求不夠，市場(chǎng)空間狹小

節(jié)能單位本身的激勵(lì)機(jī)制，是當(dāng)前的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。節(jié)能雖然納入了考核，但沒(méi)有強(qiáng)制性，同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)又大，以至部分國(guó)企和事業(yè)單位、政府機(jī)關(guān)樓宇的節(jié)能動(dòng)力不強(qiáng)，尤其對(duì)通過(guò)合同能源管理進(jìn)行節(jié)能意愿不足。前些年這個(gè)問(wèn)題不太突出，而目前在建筑節(jié)能領(lǐng)域就變得更加突出。

當(dāng)前，由于國(guó)企事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)、業(yè)績(jī)考核的不匹配，管理者容易不作為，避免犯錯(cuò)、怕麻煩。同時(shí)，國(guó)企和事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)的任期只有3～5年，但一個(gè)節(jié)能項(xiàng)目往往要10～20年，便出現(xiàn)了業(yè)績(jī)難以短期體現(xiàn)，從而缺乏積極性的問(wèn)題。此外，管理者更換、國(guó)企內(nèi)部負(fù)責(zé)的部門(mén)利益之間的博弈等，也都是巨大的交易成本。

（2）制度配套和落地不夠

當(dāng)前，節(jié)能服務(wù)業(yè)更多地是向國(guó)有事業(yè)單位的建筑節(jié)能方面轉(zhuǎn)型，遇到的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是國(guó)有單位以及全額撥款的事業(yè)單位的資金管理制度。由于受財(cái)政局等主管部門(mén)的管理，企業(yè)自身不能自主支付節(jié)能資金，由此，便出現(xiàn)制度協(xié)調(diào)的交易成本。雖然上有國(guó)家層面和上海市層面的政策，但是，由于部門(mén)間缺乏協(xié)同，發(fā)改委、國(guó)資委、財(cái)政局之間的主管條線之間，往往存在模糊地帶，導(dǎo)致了企業(yè)有政策卻難以落實(shí)的局面。從國(guó)家和上海市層面，對(duì)節(jié)能服務(wù)業(yè)發(fā)展都是大力支持，并為此出臺(tái)了很多政策、配套了大量資金。但由于制度間不配套，資金往往不能落地到節(jié)能服務(wù)企業(yè)，一方面，政府宏觀層面的獎(jiǎng)勵(lì)資金剩余，另一方面，企業(yè)融資困難。

（3）經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下融資瓶頸與技術(shù)創(chuàng)新相互制約

目前，節(jié)能服務(wù)公司的主要融資方式是：國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行、中小企業(yè)信用擔(dān)保貸、外國(guó)銀行貸款、國(guó)際金融機(jī)構(gòu)貸款、融資租賃等。上?，F(xiàn)有的節(jié)能服務(wù)公司尚處于起步階段，節(jié)能服務(wù)公司大多為中小企業(yè)，節(jié)能改造初期投入大、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目周期很長(zhǎng)，以致初期投資回報(bào)率較低。在銀行看來(lái)風(fēng)險(xiǎn)很大，因此授信額度有限，造成了融資難現(xiàn)象。尤其建筑節(jié)能服務(wù)通常需要在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)（幾年甚至超過(guò)十年）收回投資，建筑節(jié)能服務(wù)企業(yè)需要大量資金支持業(yè)務(wù)發(fā)展。經(jīng)過(guò)多年政府加大力度的扶持，融資問(wèn)題有所緩解，但仍然是制約建筑節(jié)能服務(wù)業(yè)發(fā)展的瓶頸。

節(jié)能服務(wù)公司作為服務(wù)行業(yè)，沒(méi)有固定資產(chǎn)可以向銀行抵押，只能通過(guò)信用貸款或以未來(lái)的收益質(zhì)押。通過(guò)前些年政府的大力引導(dǎo)和金融機(jī)構(gòu)的支持，融資問(wèn)題有了很大緩解。一些股份制銀行愿意給予節(jié)能服務(wù)企業(yè)信用貸款或以未來(lái)收益質(zhì)押為條件放款。但由于這兩年產(chǎn)業(yè)發(fā)展壓力增大，金融業(yè)也面臨系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，因而都采取保守的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的政策。比如，質(zhì)押貸款減少、抵押貸款增多，貸款條件更為嚴(yán)格等等。從調(diào)研中，有的節(jié)能服務(wù)企業(yè)反映，貸款條件比前兩年嚴(yán)格了。以前能夠以未來(lái)收益質(zhì)押貸款的企業(yè)，也已經(jīng)被取消了資格，重新要求以房產(chǎn)抵押。這對(duì)于沒(méi)有固定資產(chǎn)的小型民營(yíng)企業(yè)，融資就更加艱難。

目前，除寶鋼等幾個(gè)國(guó)有集團(tuán)下設(shè)的節(jié)能服務(wù)公司外，絕大多數(shù)節(jié)能服務(wù)公司都是民營(yíng)的中小企業(yè)。當(dāng)前普遍存在著追求短期利益、輕技術(shù)創(chuàng)新的現(xiàn)象，導(dǎo)致有些合同能源管理項(xiàng)目現(xiàn)有末端的產(chǎn)品替換和簡(jiǎn)單服務(wù)，在能源診斷、綜合設(shè)計(jì)等高端服務(wù)方面能力不足，這也導(dǎo)致了一些合同能源管理項(xiàng)目事后糾紛。如，因預(yù)先診斷不足，或?qū)?jié)能產(chǎn)品的細(xì)微的技術(shù)不熟悉，導(dǎo)致節(jié)能效果與預(yù)期不符，從而導(dǎo)致合同糾紛現(xiàn)象。技術(shù)創(chuàng)新不足與前面提到的節(jié)能市場(chǎng)空間狹小、制度配套問(wèn)題、融資困難問(wèn)題也是相聯(lián)系的。由于市場(chǎng)空間小和制度配套不夠，加上前兩年的經(jīng)濟(jì)下滑，導(dǎo)致節(jié)能服務(wù)公司的收益預(yù)期下降，不愿意增加技術(shù)創(chuàng)新方面的投入；同時(shí)，這兩方面原因又加劇了節(jié)能服務(wù)公司的融資困難，更難以承接大型項(xiàng)目；而沒(méi)有承接大型項(xiàng)目的機(jī)會(huì)，技術(shù)和人才也很難得到真正提高。如此，就形成了一個(gè)惡性循環(huán)。但這個(gè)惡性循環(huán)是暫時(shí)的。一方面，節(jié)能的強(qiáng)制性要求在“十三五”和以后的時(shí)期會(huì)越來(lái)越強(qiáng)，這自然會(huì)增加市場(chǎng)空間；另一方面，隨著中國(guó)金融制度改革推進(jìn)，融資問(wèn)題會(huì)在對(duì)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)放之后，以多元化的方式在金融市場(chǎng)化改革中得到解決。

3 發(fā)展對(duì)策

上述存在問(wèn)題的核心是合同能源管理需求側(cè)的項(xiàng)目不足和供給側(cè)的技術(shù)創(chuàng)新、融資能力不足。其本質(zhì)是制度配套和落地的問(wèn)題，以及整體經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)過(guò)程。目前，上海市在推進(jìn)合同能源管理方面力度很大，但制度之間的不配套導(dǎo)致套補(bǔ)貼、浪費(fèi)的現(xiàn)象大量存在，要解決這個(gè)問(wèn)題，關(guān)鍵是從管理方面轉(zhuǎn)向行業(yè)自治和共治模式。

（1）激發(fā)用能單位積極性

當(dāng)前，無(wú)論采取哪種合同能源的方式，都存在項(xiàng)目少、用能單位積極性不高的問(wèn)題，是制約節(jié)能服務(wù)業(yè)發(fā)展的最重要的瓶頸。建議可對(duì)節(jié)能指標(biāo)進(jìn)行強(qiáng)制要求。當(dāng)前由于節(jié)能不是硬性指標(biāo)，國(guó)企和事業(yè)單位也就沒(méi)有強(qiáng)制性動(dòng)力去完成，對(duì)節(jié)能服務(wù)有一種可做可不做的心態(tài)，主要靠領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的意識(shí)和魄力，難以普及。隨著環(huán)境壓力的增大和我國(guó)融入國(guó)際社會(huì)的需要，節(jié)能的壓力越來(lái)越大。特別是上海這樣一個(gè)大都市，負(fù)有率先進(jìn)行經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型責(zé)任的引領(lǐng)城市，完全可以強(qiáng)制節(jié)能。因此，通過(guò)政策條例，形成對(duì)國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位的硬性約束、通過(guò)政績(jī)考核的改革形成有效激勵(lì)，是推動(dòng)節(jié)能服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展的關(guān)鍵。

這方面，美國(guó)的強(qiáng)制節(jié)能和“托管”模式可供上海參考。1992年美國(guó)兩院議會(huì)通過(guò)決議要求政府機(jī)構(gòu)與節(jié)能服務(wù)公司合作。美國(guó)50個(gè)州內(nèi)的46個(gè)州對(duì)合同能源管理進(jìn)行立法，規(guī)定州內(nèi)的政府建筑必須采用合同能源管理方式進(jìn)行節(jié)能改造。在上海節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)，如今也有行業(yè)主管部門(mén)在推進(jìn)本系統(tǒng)內(nèi)國(guó)有單位的建筑采用合同能源管理方式進(jìn)行節(jié)能改造，這是一個(gè)好的開(kāi)始。但同時(shí)，調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，一些政府節(jié)能項(xiàng)目存在以節(jié)能為名、實(shí)為提升舒適度；明為節(jié)能、實(shí)為耗能的項(xiàng)目。這是利用節(jié)能優(yōu)惠政策，以獲得裝修審批的博弈。這種“節(jié)能”，耗費(fèi)社會(huì)資源，但不能為節(jié)能服務(wù)業(yè)帶來(lái)真正的成長(zhǎng)。從這方面考察，強(qiáng)制節(jié)能不僅是量化指標(biāo)，更重要的是規(guī)范化的管理，讓節(jié)能項(xiàng)目管理法治化、政策透明化。

（2）推進(jìn)合同能源管理的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，提高制度協(xié)同力

社會(huì)整體的節(jié)能意識(shí)是制約上海節(jié)能服務(wù)業(yè)發(fā)展的根本，居民、企業(yè)愿意積極節(jié)能的意識(shí)還有待深化。這方面不是僅靠政府單方面宣傳和補(bǔ)貼能短期見(jiàn)效的，需要全社會(huì)的多元化的啟動(dòng)。解決人與自然之間的關(guān)系，首先是人自身的經(jīng)濟(jì)理性和責(zé)任感的提升，這在自上而下的計(jì)劃體制管理下很難激發(fā)。計(jì)劃體制下，人們都是在一個(gè)宏觀指揮棒下行動(dòng)，個(gè)體的服從意識(shí)和執(zhí)行力很強(qiáng)，同時(shí)滋長(zhǎng)了對(duì)政府的依賴(lài)、降低了個(gè)體的社會(huì)責(zé)任感。當(dāng)“單位”和“計(jì)劃”松動(dòng)時(shí)，企業(yè)和居民之間出現(xiàn)了只重視利潤(rùn)、物質(zhì)利益、惡性競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象。解決這個(gè)現(xiàn)象，一方面是依靠社會(huì)主義核心價(jià)值觀的凝聚，重新認(rèn)識(shí)和繼承中華傳統(tǒng)文明的“天人合一”理念，形成人自身、人與人、人與自然和諧統(tǒng)一發(fā)展的社會(huì)共識(shí)。而這就需要基層社會(huì)治理的創(chuàng)新。黨的十八大提出了基層治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，上海尤其浦東新區(qū)先一步的實(shí)踐取得了非常好的效果，體現(xiàn)為街鎮(zhèn)為主體推動(dòng)了社區(qū)的自治和共治。在引進(jìn)社會(huì)公益組織、自愿者和民間協(xié)商機(jī)制的過(guò)程中，公民意識(shí)在上升。而公民意識(shí)是綠色發(fā)展的靈魂。同時(shí)，綠色發(fā)展又有一個(gè)很好的契機(jī)將居民和企業(yè)的共同利益聯(lián)系起來(lái)，容易形成社會(huì)共治的共有信念。當(dāng)綠色發(fā)展成為社會(huì)共識(shí)時(shí)，節(jié)能服務(wù)業(yè)自然就能突破現(xiàn)有的格局。

（3）扶持與規(guī)范并舉，化解融資難問(wèn)題

美國(guó)的合同能源管理公司發(fā)展迅速，一個(gè)重要原因在于融資渠道有多種途徑，政府設(shè)立的節(jié)能公益專(zhuān)項(xiàng)基金給予了大量的融資，貸款期可長(zhǎng)達(dá) 10年且條件比較寬松。此外，美國(guó)政府的財(cái)政撥款也極大地拓寬了合同能源管理的融資渠道。在綠色金融發(fā)源地之一的德國(guó)，政府出臺(tái)的相關(guān)環(huán)保政策中，政府支持給予清潔、環(huán)保的節(jié)能項(xiàng)目和企業(yè)一定額度的貸款貼息，由此產(chǎn)生的利率差，由中央政府以貼息的方式補(bǔ)貼。此外，被認(rèn)定為環(huán)保、節(jié)能績(jī)效好的項(xiàng)目，可獲得不到1%貸款利率，持續(xù)周期為10年。 美國(guó)和德國(guó)的政策扶持，促進(jìn)了環(huán)保節(jié)能項(xiàng)目的建設(shè)與發(fā)展，“杠桿效應(yīng)”十分顯著。

除了規(guī)模小、信用度低外，上海建筑節(jié)能服務(wù)業(yè)融資難的另一個(gè)突出瓶頸是信用評(píng)估體系。目前，對(duì)于節(jié)能效益分享型合同能源管理模式而言，導(dǎo)致能源服務(wù)合同難以順利簽訂，以及在履約期間難以有效執(zhí)行的最關(guān)鍵因素是評(píng)估。如何客觀公正、科學(xué)準(zhǔn)確地計(jì)量或核定改造后的節(jié)能量，既關(guān)系到簽約雙方的經(jīng)濟(jì)利益，也影響到建筑節(jié)能服務(wù)的誠(chéng)信，同時(shí)也是當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)不愿對(duì)合同能源管理項(xiàng)目給予金融支持的最直接原因。評(píng)估信用體系是上海建筑節(jié)能服務(wù)業(yè)發(fā)展中面臨的一個(gè)重要課題。上海建筑節(jié)能服務(wù)業(yè)要從當(dāng)前起步階段進(jìn)入規(guī)范發(fā)展的成熟階段，合同能源管理項(xiàng)目要求具有準(zhǔn)確的節(jié)能評(píng)估，相應(yīng)地，市場(chǎng)需要有一批規(guī)范、中立、誠(chéng)信、專(zhuān)業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)。目前這些機(jī)構(gòu)往往是政府相關(guān)主管部門(mén)和相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)，因此，培育第三方獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)，保障能源管理合同的順利履行和增強(qiáng)融資中的信用度，是建筑節(jié)能服務(wù)業(yè)順利發(fā)展的關(guān)鍵所在。這方面，尚需政府進(jìn)行大力監(jiān)管和培育。因此，在“十三五”規(guī)劃期間，應(yīng)大力加強(qiáng)能效測(cè)評(píng)機(jī)構(gòu)、能源審計(jì)機(jī)構(gòu)、檢測(cè)機(jī)構(gòu)、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、合同能源管理機(jī)構(gòu)等節(jié)能服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理和規(guī)范以提升建筑節(jié)能管理水平。

此外，制度之間的協(xié)同和落地，也是一個(gè)有待解決的問(wèn)題。規(guī)范不只是對(duì)市場(chǎng)的規(guī)范，同時(shí)包括政府內(nèi)部各部門(mén)之間協(xié)調(diào)、配合，以便使制度落地，政策資源合理配置。

Study on Current Situation and Development Related Problems of Shanghai Energy Saving Service Industry

Li Guihua Shanghai Academy of Social Sciences Economic Research Institute

Abstract:The author analyzes development characteristics of Shanghai energy saving service industry through survey and points out that existing problems during developing period and its cause.Strategy and measures are put forward to promote energy saving service industry.

Key words:Energy Saving Service Industry, Characteristics, Bottlenecks, Suggestions

[作者簡(jiǎn)介]

DOI:10.13770/j.cnki.issn2095-705x.2016.03.008

李桂花：（1973-）女，博士，副研究員，主要從事能源經(jīng)濟(jì)分析工作。