徐 磊

陜西燃?xì)饧瘓F(tuán)有限公司（陜西西安710016）

我國(guó)油氣管道安全保護(hù)模式存在問題及對(duì)策分析

徐 磊

陜西燃?xì)饧瘓F(tuán)有限公司（陜西西安710016）

近年來隨著我國(guó)油氣管道里程的快速延伸，管道安全保護(hù)問題越來越突出?；谖覈?guó)當(dāng)前油氣管道安全保護(hù)工作模式和現(xiàn)狀，分析了我國(guó)管道安全保護(hù)模式存在的問題，并從理順監(jiān)管體制、完善法律體系、加強(qiáng)執(zhí)法建設(shè)、強(qiáng)化企業(yè)責(zé)任、提升公眾意識(shí)和建立社會(huì)共治體系六個(gè)方面，提出了改進(jìn)管道安全保護(hù)工作的對(duì)策與建議。

油氣管道；安全保護(hù)；工作模式

油氣輸送管道作為油氣運(yùn)輸?shù)淖钪饕绞胶屯緩剑鞘澜绻J(rèn)的五大運(yùn)輸方式之一。我國(guó)油氣管道承擔(dān)了全國(guó)約99%的天然氣輸送和85%的原油、成品油輸送[1]。油氣管道安全事關(guān)社會(huì)公共安全和國(guó)家能源安全，其保護(hù)工作重要性不言而喻。近年來，隨著我國(guó)油氣管道里程的快速延伸，管道安全保護(hù)問題越來越突出，如何建立油氣管道安全保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制已成為亟待解決的社會(huì)問題。

1 我國(guó)油氣管道安全保護(hù)模式與現(xiàn)狀

1.1 工作模式

1）政府監(jiān)管體制。2010年，我國(guó)頒布實(shí)施的《石油天然氣管道保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《管道保護(hù)法》），奠定了目前管道保護(hù)監(jiān)管體制的基礎(chǔ)，由國(guó)家和省級(jí)能源主管部門負(fù)責(zé)主管管道保護(hù)工作，市級(jí)、縣級(jí)政府由指定部門負(fù)責(zé)，公安、交通運(yùn)輸、環(huán)保、安監(jiān)、國(guó)土等其他有關(guān)部門依照監(jiān)管職責(zé)分工，在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)管道保護(hù)相關(guān)工作?！豆艿辣Ｗo(hù)法》實(shí)施后，25個(gè)省已經(jīng)依法明確管道保護(hù)主管部門為省發(fā)改委（能源局），但仍有北京、福建、山東、甘肅、海南和新疆等6?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）未作調(diào)整，而是由經(jīng)貿(mào)、工信、市政或公安部門負(fù)責(zé)。目前，我國(guó)已經(jīng)基本上構(gòu)建起了“國(guó)家—省—市—縣”四級(jí)管道保護(hù)監(jiān)管體制。

2）油氣管道企業(yè)管道保護(hù)職責(zé)。管道企業(yè)為管道運(yùn)營(yíng)主體，承擔(dān)管道保護(hù)工作的主體責(zé)任，依法履行管道保護(hù)義務(wù)。具體職責(zé)主要是巡查管道設(shè)施，設(shè)置管道標(biāo)志和警示標(biāo)識(shí)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、報(bào)告危及管道安全的行為，實(shí)施管道保護(hù)措施，宣傳管道安全與保護(hù)知識(shí)等，管道企業(yè)承擔(dān)了管道保護(hù)絕大部分職責(zé)。

3）全國(guó)管道安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議。2004年，我國(guó)建立了管道安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，聯(lián)席會(huì)議成員單位為公安部、中央綜治辦、發(fā)展改革委、國(guó)土資源部和中國(guó)石油、中國(guó)石化6個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)和中央企業(yè)。2006年，聯(lián)席會(huì)議新增了監(jiān)察部、國(guó)資委、工商總局、質(zhì)檢總局、環(huán)?？偩?、安全監(jiān)管總局、能源辦等7個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)。仿效全國(guó)管道安全保護(hù)工作聯(lián)席會(huì)議制度，全國(guó)各省份也先后建立了省級(jí)管道安全保護(hù)工作聯(lián)席會(huì)議制度。各級(jí)聯(lián)席會(huì)議在管道治安保衛(wèi)、反恐防恐方面發(fā)揮了重要作用，但對(duì)管道保護(hù)其他問題關(guān)注較少。

4）第三方服務(wù)中介機(jī)構(gòu)。目前我國(guó)尚未成立全國(guó)性的油氣管道保護(hù)第三方服務(wù)中介機(jī)構(gòu)，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有全國(guó)性的石油、天然氣行業(yè)領(lǐng)域的協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、科研機(jī)構(gòu)尚未給油氣管道保護(hù)提供有效的專業(yè)技術(shù)服務(wù)。2014年，我國(guó)成立了首個(gè)油氣管道安全保護(hù)第三方服務(wù)中介機(jī)構(gòu)，即甘肅省管道保護(hù)協(xié)會(huì)，

該協(xié)會(huì)也是國(guó)內(nèi)第一家石油天然氣管道保護(hù)志愿者社會(huì)團(tuán)體，其在建立政、企、民共同參與治理的管道保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制、協(xié)調(diào)解決管道安全保護(hù)矛盾問題等方面做出了有益的嘗試。

1.2 工作現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年，我國(guó)陸上油氣輸送管道總里程已經(jīng)超過12×104km，覆蓋了我國(guó)31個(gè)省區(qū)和特別行政區(qū)[2]。近年來，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)和鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模建設(shè)，管道保護(hù)工作面臨的形勢(shì)愈加復(fù)雜嚴(yán)峻。首先，許多油氣管道建設(shè)時(shí)原本地處農(nóng)田或荒地，沿線居住人口稀少，通過地區(qū)等級(jí)較低，如今周邊建起了大量建構(gòu)物，一些工廠企業(yè)直接“坐落”在管道上方，一些民房、居民小區(qū)、學(xué)校等人員密集場(chǎng)所直接圈占管道，管道上方和周邊人員活動(dòng)頻繁，造成管道通過地區(qū)等級(jí)提高，最初的管道設(shè)計(jì)強(qiáng)度系數(shù)不夠，給雙方安全造成了威脅。其次，由于管道沿線第三方施工增多，亂挖亂鉆情況防不勝防，管道遭遇第三方施工破壞情況呈加劇趨勢(shì)，打孔盜油盜氣現(xiàn)象也屢禁不止。統(tǒng)計(jì)表明，我國(guó)管道事故中第三方破壞原因約占36%、打孔盜油盜氣占25%[3]。此外，防范恐怖襲擊也是我國(guó)管道安全保護(hù)的一項(xiàng)重要工作。

2014年全國(guó)累計(jì)排查出油氣管道安全隱患29 436處，其中違章占?jí)侯愲[患占40.7%；安全距離不足類隱患占31.2%；交叉穿越類隱患占28.2%。平均每4km油氣管道就有1處安全隱患。截至目前，仍有4 000多處隱患尚未整改完成。這些隱患一旦發(fā)生油氣泄漏，很容易引發(fā)火災(zāi)、爆炸事故，造成嚴(yán)重的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。大量存在的管道安全隱患，不但給管道安全運(yùn)行帶來了嚴(yán)重的威脅，還時(shí)刻危及到社會(huì)公共安全。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)油氣管道事故率平均為3次/（1 000km·年），遠(yuǎn)高于美國(guó)的0.5次/（1 000km·年）和歐洲的0.25次/（1 000km·年）[4]。

2 我國(guó)油氣管道安全保護(hù)模式存在問題分析

2.1 監(jiān)管體制不健全

《管道保護(hù)法》雖然明確了管道保護(hù)四級(jí)監(jiān)管體制，但對(duì)市、縣兩級(jí)政府管道保護(hù)主管部門的確定未作出明確的硬性規(guī)定，即使是明確了省級(jí)管道保護(hù)主管部門為能源主管部門，但仍然有北京、福建等6?。ㄊ小^(qū)）沒有依法對(duì)管道保護(hù)主管部門進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致管道保護(hù)執(zhí)法主體上下不對(duì)稱，信息溝通不暢，工作協(xié)調(diào)不順，監(jiān)管很難形成合力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最貼近管道、最熟悉管道沿線狀況的基層組織，沒有被《管道保護(hù)法》賦予相應(yīng)的職責(zé)，各地也基本上沒有制定配套的地方法規(guī)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管道保護(hù)職責(zé)予以法定化，這顯然弱化了政府監(jiān)管職能，也不利于在管道保護(hù)工作中政企協(xié)作機(jī)制的有效發(fā)揮。此外，我國(guó)也沒有建立全國(guó)統(tǒng)一的管道事故應(yīng)急呼叫中心，不能對(duì)管道保護(hù)工作中緊急而迫切的矛盾糾紛等問題進(jìn)行及時(shí)有效地處置，導(dǎo)致政府管道保護(hù)監(jiān)管工作效率低下。

2.2 法律體系不完善

《管道保護(hù)法》頒布實(shí)施后，我國(guó)沒有及時(shí)建立相應(yīng)的配套法規(guī)、制度和標(biāo)準(zhǔn)，形成一套完整的管道安全法律體系。比如《管道保護(hù)法》中對(duì)法定職責(zé)、行政許可、行政處罰較為原則，缺乏操作性，很難在實(shí)踐中有效實(shí)施；管道建設(shè)用地和管道地下通過權(quán)的問題也缺少相應(yīng)的法律規(guī)定；沒有建立管道通過地區(qū)的稅收分享制度，管道企業(yè)只向注冊(cè)地政府納稅，途徑地區(qū)政府和人民群眾無(wú)法享受稅收紅利，卻還要承擔(dān)應(yīng)有的管道保護(hù)職責(zé)，其參與積極性顯然不夠。另外，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系也不健全，配套性差，比如缺少管道完整性管理規(guī)范和對(duì)管道安全防護(hù)距離統(tǒng)一規(guī)定，對(duì)居民小區(qū)、學(xué)校等人口密集場(chǎng)所與管道的安全防護(hù)間距界定不清。

2.3 執(zhí)法力量十分薄弱

目前，盡管全國(guó)各地都明確了管道保護(hù)主管部門，但是大部分地區(qū)并沒有建立起履行管道保護(hù)職責(zé)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，也沒有配備專門的執(zhí)法隊(duì)伍和人員，根本無(wú)法有效勝任復(fù)雜繁重的管道保護(hù)監(jiān)管任務(wù)，難以有效履行管道保護(hù)職責(zé)。以陜西省為例，陜西省負(fù)責(zé)油氣輸送管道安全保護(hù)職責(zé)的省發(fā)改部門（省能源局），一直苦于人員“編制”問題無(wú)法解決，至今沒有建立起專門的管道保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，根本無(wú)法有效地履行對(duì)全省約9 000km油氣輸送管道的安全保護(hù)監(jiān)管職責(zé)。執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全也是大多數(shù)地方政府管道保護(hù)工作面臨的普遍問題。

2.4 管道企業(yè)地位尷尬

依照《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》和《管道保護(hù)法》，管道企業(yè)承擔(dān)管道保護(hù)的主體責(zé)任，但由于沒有執(zhí)法權(quán)，即使巡查時(shí)發(fā)現(xiàn)危及管道安全的行為，一般也不能有效制止，只能向政府相關(guān)部門報(bào)告，遇到一些地方政府管道保護(hù)職責(zé)執(zhí)法主體不明確時(shí)，往往等到執(zhí)法人員到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，有些違章占?jí)阂呀?jīng)形成事實(shí)。因此，鑒于油氣管道的開放性和其安全保護(hù)問題的復(fù)雜性和特殊性，管道企業(yè)很難單方面履行好管道保護(hù)主體責(zé)任。在處理此類涉及第三方的管道違章占?jí)喊踩[患時(shí)，管道企業(yè)常

常有心無(wú)力，無(wú)論是管道改遷或是拆除違建物，依法應(yīng)該由責(zé)任方承擔(dān)費(fèi)用，但現(xiàn)實(shí)中難以落到實(shí)處。這就導(dǎo)致管道企業(yè)必須時(shí)常為消除違章占?jí)喊踩[患承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用，管道企業(yè)因此每年不得不投入大量的費(fèi)用和精力，去整改消除外界因素造成的管道違章占?jí)喊踩[患，如果隱患整治不力，消除不及時(shí)，管道企業(yè)還要被指責(zé)，處境十分尷尬。

2.5 公眾意識(shí)淡薄

由于管道及附屬設(shè)施具有開放性，不能時(shí)刻處于管道企業(yè)的監(jiān)護(hù)之下，因此，社會(huì)公眾參與管道保護(hù)的作用就顯得十分重要。然而，管道沿線的大部分單位和群眾的安全意識(shí)差，管道保護(hù)意識(shí)淡薄，對(duì)管道危險(xiǎn)性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)管道安全法規(guī)缺乏了解，導(dǎo)致在管道沿線修建建構(gòu)物、種植深根農(nóng)作物、采石、挖砂等現(xiàn)象十分常見，還有第三方施工無(wú)意破壞、打孔盜油盜氣等危及管道安全的行為屢禁不止，都是管道安全保護(hù)工作的問題。

2.6 缺少第三方服務(wù)中介

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的第三方服務(wù)中介機(jī)構(gòu)在研究制定油氣管道安全標(biāo)準(zhǔn)、提供管道安全技術(shù)咨詢服務(wù)、參與油氣管道安全監(jiān)督等方面發(fā)揮了重要作用[5]。我國(guó)目前還極度缺少管道安全保護(hù)第三方服務(wù)中介機(jī)構(gòu)，且不能夠提供必要、有效的服務(wù)。

3 對(duì)策與建議

3.1 理順監(jiān)管體制

統(tǒng)一全國(guó)上下管道保護(hù)主管部門，明確地方政府發(fā)改、公安、交通運(yùn)輸、環(huán)保、安監(jiān)、國(guó)土等相關(guān)部門的具體監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化主管部門的監(jiān)管職能，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織納入管道安全監(jiān)管體制，建立由國(guó)家到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的六級(jí)監(jiān)管體制；將管道安全納入公共安全管理體系，建立全國(guó)統(tǒng)一的管道事故應(yīng)急呼叫中心；健全管道保護(hù)工作聯(lián)席會(huì)議制度，增加管道保護(hù)重大問題協(xié)調(diào)職能，建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，形成監(jiān)管合力。

3.2 完善法律體系

盡快修訂完善《管道保護(hù)法》，配套制定相關(guān)法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，將《管道保護(hù)法》的原則性規(guī)定以地方立法、出臺(tái)規(guī)章、制定標(biāo)準(zhǔn)的形式具體化，增強(qiáng)法律規(guī)定的可操作性；完善現(xiàn)有管道安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，統(tǒng)一管道與各類建構(gòu)物、基礎(chǔ)設(shè)施的安全防護(hù)間距；改革當(dāng)前稅收機(jī)制，建立管道途經(jīng)地區(qū)參與稅收分配制度，提高地方政府管道保護(hù)積極性。

3.3 加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)

統(tǒng)一全國(guó)管道保護(hù)主管部門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置和執(zhí)法人員編制，盡快建立執(zhí)法機(jī)構(gòu)，充實(shí)配備執(zhí)法人員，保障資金投入，形成全國(guó)上下統(tǒng)一的執(zhí)法體系。同時(shí)，要加強(qiáng)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)，嚴(yán)格開展管道保護(hù)執(zhí)法工作。

3.4 強(qiáng)化管道企業(yè)履職能力

改變管道企業(yè)權(quán)責(zé)不對(duì)等的尷尬地位，明確如何界定是政府監(jiān)管失職和企業(yè)主體責(zé)任不落實(shí)情形。嘗試賦予管道企業(yè)一定的管道保護(hù)權(quán)和處置權(quán)，比如對(duì)違章占?jí)汗艿?、第三方施工等危及管道安全的行為有?quán)予以制止和臨時(shí)處置，防范管道違章占?jí)弘[患，避免第三方施工對(duì)管道造成破壞。

3.5 提升社會(huì)公眾管道保護(hù)意識(shí)

各級(jí)政府和管道企業(yè)要充分利用廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等渠道，加大管道安全法規(guī)、知識(shí)的宣傳力度，增強(qiáng)管道沿線單位和群眾的管道保護(hù)意識(shí)，引導(dǎo)社會(huì)各界積極參與管道安全保護(hù)工作，營(yíng)造良好的管道保護(hù)氛圍。

3.6 建立社會(huì)共治體系

管道安全事關(guān)多方安全和利益，管道保護(hù)需要建立由政府、企業(yè)、社會(huì)和公眾的多方參與的共治體系，除了政府和企業(yè)要嚴(yán)格履行職責(zé)外，還要鼓勵(lì)第三方服務(wù)中介積極參與管道安全技術(shù)研究、標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)督服務(wù)等工作，要建立群眾舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，調(diào)動(dòng)群眾保護(hù)管道的積極性，發(fā)揮群眾的監(jiān)督舉報(bào)作用。

[1]朱行之.建立管道保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的五個(gè)基本要素[J].管道保護(hù)，2015，24（5）:10-12.

[2]國(guó)務(wù)院辦公廳國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室.全國(guó)油氣輸送管道保護(hù)和安全管理工作調(diào)研報(bào)告[J].中國(guó)應(yīng)急管理，2014 (12)：6-10.

[3]狄彥，帥健，王曉霖,等.油氣管道事故原因分析及分類方法研究[J].中國(guó)安全科學(xué)學(xué)報(bào)，2013，23(7):109-115.

[4]李晶晶，朱淵，陳國(guó)明,等.城市油氣管道泄漏爆炸重大案例應(yīng)急管理對(duì)比研究[J].中國(guó)安全科學(xué)學(xué)報(bào)，2014，10 (8):11-15.

[5]盧海軍，趙勇昌，馮治中,等.美國(guó)與加拿大油氣管道的安全保護(hù)[J].油氣儲(chǔ)運(yùn)，2013，32（8）：903-907.

In recent years,with the rapid increase of the length of oil and gas pipeline in China,the problems existing in the pipeline safety protection are becoming more and more serious.The problems existing in China's pipeline safety protection mode are analyzed based on China's current oil and gas pipeline safety protection mode and situation,and some countermeasures and suggestions for im?proving oil and gas pipeline safety protection are proposed from six aspects of straightening out the supervision and management system, improving the legal system,strengthening law enforcement,strengthening corporate responsibility,enhancing public awareness and es?tablishing a system of social governance.

oil and gas pipeline;safety protection;operation mode

梅

2016-07-10

徐磊（1984-），男，工程師，主要從事天然氣儲(chǔ)運(yùn)和城市燃?xì)獍踩芾砉ぷ鳌?/p>