張耀宇++陳利根++陳會(huì)廣??

摘要

本文將人口變量引入城市用地?cái)U(kuò)張的理論模型中，以級(jí)差地租收益分配為核心，剖析了人口增長(zhǎng)與用地?cái)U(kuò)張之間的互動(dòng)關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)，在政府主導(dǎo)的城市化發(fā)展中，受發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)，地方政府將城市中決定用地規(guī)模的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口和享有公共物品的戶籍人口割裂開來(lái)：一方面，盡可能多的擴(kuò)張城市用地面積以容納更多的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口、攫取地租收益；另一方面，在級(jí)差地租分配中，拒絕讓非戶籍移民以公共物品的形式分享城市增長(zhǎng)中的級(jí)差地租收益，從而降低城市化發(fā)展的成本。地方政府在享有外來(lái)人口集聚帶來(lái)的級(jí)差地租收益的同時(shí)卻不必承擔(dān)相應(yīng)的公共物品成本，這種成本收益計(jì)算中的扭曲進(jìn)而導(dǎo)致了城市增長(zhǎng)中的用地過(guò)度擴(kuò)張、整體社會(huì)福利水平下降的問(wèn)題。有鑒于此，在城市化相關(guān)改革政策中，應(yīng)當(dāng)引入人地統(tǒng)籌的調(diào)控思路，將級(jí)差地租收益分配與人口市民化問(wèn)題相掛鉤，有助于實(shí)現(xiàn)城市增長(zhǎng)中的人地關(guān)系協(xié)調(diào)，抑制過(guò)度“土地城市化”并合理推進(jìn)“人口城市化”。

關(guān)鍵詞土地城市化；人口城市化；級(jí)差地租

中圖分類號(hào)F301文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2016）03-0127-09doi：103969/jissn1002-2104201603016

2008年國(guó)際金融危機(jī)之后，在外部需求明顯受抑制的不利條件下，中國(guó)能夠率先復(fù)蘇且有別于其他主要經(jīng)濟(jì)體而“例外”地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)，不可忽視的是中國(guó)從工業(yè)化向城市化轉(zhuǎn)變這一重大發(fā)展背景和利好因素[1]。且隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)階段，城市化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)需驅(qū)動(dòng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等作用就越發(fā)的顯得重要起來(lái)。但是，現(xiàn)階段中國(guó)城市化發(fā)展中存在著嚴(yán)重的問(wèn)題：城市化水平偏低、與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相匹配[2]?！皞纬鞘谢眴?wèn)題嚴(yán)重，根據(jù)《2014年中國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，多達(dá)1.6億的農(nóng)村外出務(wù)工者始終處于“候鳥式”的城鄉(xiāng)間往復(fù)遷移之中，而不能在城市中安家落戶。真實(shí)的城市化發(fā)展滯后導(dǎo)致了巨大的經(jīng)濟(jì)成本，最終將會(huì)制約結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)[3]。同時(shí)，與“人口城市化”滯后形成鮮明對(duì)比的是，城市建設(shè)用地面積始終處于過(guò)度擴(kuò)張的狀態(tài)：1990-2000年及2000-2010年間城市建設(shè)用地規(guī)模分別擴(kuò)大90.50%和83.41%，城市用地?cái)U(kuò)展彈性系數(shù)分別達(dá)1.71和1.85，大大高于合理閾值1.12[4]，城市增長(zhǎng)中“土地”超前而“人口”滯后，呈現(xiàn)出“土地城市化”快于“人口城市化”這樣本末倒置的問(wèn)題[5]。

土地與人口是城市增長(zhǎng)的兩個(gè)基本維度，且城市土地市場(chǎng)與勞動(dòng)力市場(chǎng)二者之間存在強(qiáng)烈的關(guān)聯(lián)性[6]。所以，針對(duì)現(xiàn)階段城市增長(zhǎng)中人地失衡問(wèn)題的治理，不能從單個(gè)方面著手、將其看做兩個(gè)孤立的問(wèn)題。已有研究中，學(xué)者們已經(jīng)意識(shí)到了城市增長(zhǎng)中人口與土地這兩個(gè)方面的問(wèn)題需要統(tǒng)籌治理，以一個(gè)整體思路來(lái)進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上給出系統(tǒng)、具操作性的解決方案[7]。而統(tǒng)籌治理的核心則在于城市增長(zhǎng)中的級(jí)差地租收益分配：在快速城市化發(fā)展中，農(nóng)地非農(nóng)化帶來(lái)的土地增值收益急劇增長(zhǎng)、成為全社會(huì)財(cái)富最主要載體之一[8]。土地收益分配成為了決定城市化發(fā)展形態(tài)的核心環(huán)節(jié)，以往的城市化發(fā)展中，土地收益主要用于支撐城市建設(shè)擴(kuò)張，而在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，則需要將城市增長(zhǎng)中產(chǎn)生的級(jí)差地租，從主要用于支撐城市建設(shè)擴(kuò)張，轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕糜谕苿?dòng)人口市民化[9-10]，從而實(shí)現(xiàn)“土地城市化”到“人口城市化”的轉(zhuǎn)變。

有鑒于此，在已有研究的基礎(chǔ)上，本文從經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究視角出發(fā)，以城市增長(zhǎng)中的級(jí)差地租分配為核心，構(gòu)建一個(gè)系統(tǒng)的分析框架來(lái)對(duì)城市化發(fā)展中“人”和“地”這兩個(gè)方面進(jìn)行統(tǒng)籌分析，解釋城市化發(fā)展中為什么會(huì)出現(xiàn)“土地超前、人口滯后”的扭曲，并探究問(wèn)題的深層次成因是什么。從而為相關(guān)的土地制度改革和創(chuàng)新提供可資借鑒的理論分析框架，并給出有價(jià)值的政策建議以推動(dòng)“土地城市化”向“人口城市化”轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)“新型城鎮(zhèn)化”、“以人為本”的國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)。

1城市發(fā)展中的土地?cái)U(kuò)張、人口增長(zhǎng)及二者間關(guān)系：一個(gè)基本描述

假定存在一個(gè)均質(zhì)線性的單中心城市，城市用地的地租線為r（x），x代表某一位置到城市中心的距離，有r/x<0，即隨著到城市中心的距離增加，地租水平將會(huì)下降。城市邊界之外的農(nóng)業(yè)用地地租為常數(shù)ra。在農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市用地的過(guò)程中，土地取得與開發(fā)成本為常數(shù)D。此時(shí)城市邊界由地租曲線r（x）和（D+ra）的交點(diǎn)決定，如圖1所示。

圖1地租水平與城市邊界

Fig.1Land rent and urban boundary

在丁成日[11]的城市增長(zhǎng)邊界調(diào)控模型的基礎(chǔ)上，將人口變量引入模型分析，對(duì)城市增長(zhǎng)中的人地兩方面進(jìn)行統(tǒng)籌分析。首先，假設(shè)城市人口為n，且每個(gè)人都只消費(fèi)1單位土地，則此時(shí)人口規(guī)模n等于城市土地的開發(fā)數(shù)目X。通過(guò)這樣的簡(jiǎn)化設(shè)定使得圖形能夠同時(shí)反映城市中人口與土地的增長(zhǎng)。其次，地方政府需要為城市人口提供公共物品，假定每個(gè)人都消費(fèi)相同數(shù)目的公共物品，地方政府提供公共物品的邊際成本函數(shù)為MC=F（I0，n），其中I0代表存量的城市基礎(chǔ)設(shè)施。在固定數(shù)目城市基礎(chǔ)設(shè)施的情況下，MC隨人口增長(zhǎng)呈現(xiàn)U型變化：隨著人口增加，政府新增公共物品供給的邊際成本首先是下降的，超過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施載荷的閾值后轉(zhuǎn)而上升。再次，政府可以采取離散型投資的方式來(lái)增加存量基礎(chǔ)設(shè)施，將成本曲線右移。最后，考慮到在現(xiàn)實(shí)之中，地方政府無(wú)法即時(shí)準(zhǔn)確的度量出每一單位新增公共物品的邊際價(jià)格，因此采取以平均成本定價(jià)的方式，平均成本曲線同樣呈現(xiàn)U型變化。對(duì)于政府而言，存量基礎(chǔ)設(shè)施既定的情況下，城市土地開發(fā)的收益取決于地租收益、公共物品成本、土地取得與開發(fā)成本。為了簡(jiǎn)化分析，進(jìn)一步假設(shè)農(nóng)業(yè)地租ra和開發(fā)取得成本D均為零。此外，由于地租線與MC、AC會(huì)交于不同的點(diǎn)，使得平均成本決定的人口規(guī)模與邊際成本決定的人口規(guī)模之間存在偏差，可能會(huì)出現(xiàn)偏多（r3、r4）或偏少（r1）的情況，因此政府有必要采取城市增長(zhǎng)調(diào)控政策來(lái)避免可能的效率損失[11]。由于本文的關(guān)注重心不在于此，因此不進(jìn)行相關(guān)的討論。

如圖2所示，MC為邊際成本曲線，AC為平均成本曲線，在r2的情況下，AC、MC、地租線三者交于（X0，P0）點(diǎn)，為最優(yōu)均衡點(diǎn)。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民收入水平提升，地租曲線會(huì)向右平移，如在r4的情況下，高地租收益與高成本同時(shí)存在，政府可以通過(guò)投資對(duì)城市的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行擴(kuò)容，使得成本曲線向右移動(dòng)（AC′），得到新的最優(yōu)均衡點(diǎn)（X2，P0），同時(shí)由圖2可知，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資決策的城市增長(zhǎng)邊界點(diǎn)為（X1，P1），即當(dāng)人口增長(zhǎng)到X1的時(shí)候進(jìn)行投資擴(kuò)容，能夠有效降低公共物品的供給成本。

此時(shí)，可以對(duì)圖1進(jìn)行重新表達(dá)，加入公共物品成本C。城市擴(kuò)張的邊界由（C+D+ra）與地租曲線r決定?？梢?jiàn)，城市化發(fā)展的地租收益分配中，不僅僅要考慮對(duì)失地農(nóng)民群體對(duì)地租收益分享（D），考慮土地補(bǔ)償?shù)墓焦?，同時(shí)，在地租收益的分配中也應(yīng)考慮到城市新增人口的公共物品支出。

2土地城市化、人口城市化的制度安排及其結(jié)果

現(xiàn)實(shí)中的城市發(fā)展路徑，并不會(huì)自發(fā)的依據(jù)濟(jì)學(xué)原理所描摹的標(biāo)準(zhǔn)路徑筆直前進(jìn)，而是取決于具體制度安排所給出現(xiàn)實(shí)約束條件與激勵(lì)機(jī)制。所以，對(duì)城市增長(zhǎng)中的土地、人口及二者關(guān)系進(jìn)行了初步探究之后，進(jìn)一步的，本文將分析在怎樣的制度安排之下，導(dǎo)致城市增長(zhǎng)中出現(xiàn)了“土地超前、人口滯后”的扭曲發(fā)展問(wèn)題。

2.1城鄉(xiāng)二元體制與政府主導(dǎo)型城市化

形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的城鄉(xiāng)二元體制，是中國(guó)當(dāng)下城市化發(fā)展中最主要的制度基礎(chǔ)。土地制度方面，憲法將土地分為國(guó)家所有和集體所有兩種產(chǎn)權(quán)形式。同時(shí)在《土地管理法》中規(guī)定，除少數(shù)情況，只允許國(guó)有土地用于非農(nóng)建設(shè)，且農(nóng)村集體土地只能通過(guò)征地轉(zhuǎn)變所有權(quán)形式，才能進(jìn)行非農(nóng)開發(fā)，握有征地權(quán)利的地方政府成為了城市建設(shè)用地的壟斷供給者。人口制度方面，1958年《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制的全面建立，戶籍制度嚴(yán)格限制了人口流動(dòng)特別是城鄉(xiāng)間人口自由流動(dòng)。改革開放之后，人口遷移的管制有所放松，但是附著于戶籍層面的福利分配制度依然存在，地方政府能夠利用戶籍制度來(lái)決定公共物品供給的覆蓋范圍，即真正意義上的人口城市化水平。

總結(jié)而言，在我國(guó)城市化發(fā)展中，市場(chǎng)機(jī)制缺失、政府主導(dǎo)作用顯著是一個(gè)基本的特征[12-13]。在這樣的制度環(huán)境下，土地與人口之間的不再具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的那種緊密聯(lián)系，政府有能力分別決定城市化發(fā)展中的土地供給與人口準(zhǔn)入。

2.2征地制度、政府壟斷供給與土地城市化

合法的土地征收行為具備三個(gè)要件：公共目的（Public Use）、程序適當(dāng)（Due Process of Law）、公正補(bǔ)償（Just Compensation）[14]。因此相關(guān)的政府征地行為分析也應(yīng)該從這三個(gè)方面展開討論。

2.2.1服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的廣義“公共利益”

對(duì)于征地的“公共利益”，中國(guó)的法律中一直沒(méi)有給出一個(gè)明確概念。在建國(guó)后“落后就要挨打”以及改革開放后“發(fā)展就是硬道理”的主流意識(shí)形態(tài)下，經(jīng)濟(jì)建設(shè)就等同于公共利益。1953年《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》中將“保證國(guó)家建設(shè)所必需的土地”作為征地的基本原則。1982年的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》將征地定義為服務(wù)于經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防等多方面的建設(shè)。1997年土地管理法修訂過(guò)程中，曾提出嚴(yán)格限定公共利益的內(nèi)容，但是遭到了產(chǎn)業(yè)部門的反對(duì)，最終沒(méi)有寫入修訂草案[15]?？梢?jiàn)，我國(guó)一直采取的是廣義的“公共利益”概念，但是，公共目的或公共利益限定不足為政府濫用土地征用權(quán)創(chuàng)造了條件[16]。

2.2.2補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不當(dāng)與程序失范

在土地征收中，如果不給土地所有者任何補(bǔ)償，政府就會(huì)無(wú)節(jié)制的擴(kuò)大征地范圍，直到官員對(duì)公共物品的邊際主觀價(jià)值為零[17]。所以，在“公共利益”界定模糊的情況下，合理的補(bǔ)償成為地方政府征地行為的主要約束。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，我國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”，“總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。但是，以要素產(chǎn)出來(lái)定價(jià)的思路，在產(chǎn)品和要素市場(chǎng)化水平都很高的情況下才具有合理性，在我國(guó)并不具備這一條件[18]，所以這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然不是一種“公正”的補(bǔ)償，補(bǔ)償中沒(méi)有考慮市場(chǎng)的因素，純粹是一種政策性的補(bǔ)貼，仍帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的痕跡[19]。

國(guó)家層面上雖然針對(duì)征地補(bǔ)償問(wèn)題不斷進(jìn)行調(diào)控，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上已經(jīng)突破了原有的產(chǎn)值倍數(shù)法界定的上限，但是并沒(méi)有給出一個(gè)明確的、被社會(huì)各界廣泛認(rèn)同的新補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。而從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上來(lái)看，世界各國(guó)曾嘗試過(guò)多種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但最后合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都收斂于“公平的市場(chǎng)價(jià)格”，以市場(chǎng)價(jià)格為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[18]。因此，在缺乏市場(chǎng)機(jī)制作為參照系的情況下，政府作為補(bǔ)償價(jià)格的制定者而非接受者，就有能力通過(guò)制定較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)增加自身所能獲取的級(jí)差地租收益。程序上的失范則進(jìn)一步為政府這種行為開了綠燈：1998年修改后的土地管理法刪除了評(píng)議和協(xié)商的條款，征地面積、補(bǔ)償安置方案等均由政府單方面確定，不再需要與被征地單位商定，也不再與農(nóng)民簽協(xié)議[20]，且明確規(guī)定征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議不影響征地方案實(shí)施，使得征地制度發(fā)生了不利于被征地者的轉(zhuǎn)變[15]。

由此可見(jiàn)，在我國(guó)征地過(guò)程中，由于公共利益的泛化導(dǎo)致了政府征地權(quán)利沒(méi)有得到直接的約束，而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不當(dāng)與程序失范則導(dǎo)致政府能夠以較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)征地，從而擴(kuò)大政府在地租收益中的分享份額，地方政府實(shí)際支出的土地取得與開發(fā)成本D′將低于合理水平D。

2.3戶籍壁壘、公共物品供給與人口城市化

建國(guó)之初的戶籍制度創(chuàng)設(shè)有著我國(guó)當(dāng)時(shí)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)路徑下、推進(jìn)國(guó)家工業(yè)化發(fā)展的歷史背景[12]，彼時(shí)的戶籍制度就已經(jīng)存有不讓農(nóng)村人進(jìn)城分享城市中各種補(bǔ)貼的目的[21]。當(dāng)時(shí)城市化需求調(diào)控的核心思路是：嚴(yán)格限制無(wú)福利、低福利向有福利、高福利人口的自由轉(zhuǎn)換，從而將享受城市化利益的人口控制在最小范圍內(nèi)[22-23]。改革開放之后，對(duì)于農(nóng)村勞動(dòng)力遷移的約束逐步解除，且不斷提出保障進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的權(quán)益，但是，長(zhǎng)期以來(lái)以戶籍為門檻的社會(huì)福利分配的制度仍然存在，并沒(méi)有得到根本的轉(zhuǎn)變：社會(huì)福利支出責(zé)任主要由省級(jí)及以下政府承擔(dān)，而且長(zhǎng)期以來(lái)省以下政府支出占大頭[24]。這種高度分權(quán)化、地方承擔(dān)的籌資體系，顯然會(huì)產(chǎn)生一種自我封閉的特征。例如三大養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)換條件之一是“繳費(fèi)是否滿15年為界線”、“轉(zhuǎn)移額度只轉(zhuǎn)個(gè)人賬戶不轉(zhuǎn)統(tǒng)籌基金”。與之對(duì)應(yīng)的是現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基本上都局限在縣、市、區(qū)級(jí)之內(nèi)封閉運(yùn)營(yíng)，一旦處于流動(dòng)性的農(nóng)民工轉(zhuǎn)移社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系或要求退保，只能轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶的部分，統(tǒng)籌基金卻不包括在內(nèi)[25]。

從宏觀的城市化發(fā)展階段特征來(lái)看，在城市化迅速發(fā)展階段，占主導(dǎo)地位的是集聚。到了城市化的終極階段，才開始出現(xiàn)擴(kuò)散[26]。所以，我國(guó)現(xiàn)階段正處于集聚為主要特征的城市化發(fā)展階段，農(nóng)民向城市集中是一個(gè)主要特征。從微觀上的城市化個(gè)體來(lái)看，我國(guó)城市移入的人口絕大部分來(lái)源于農(nóng)村，因此對(duì)于流動(dòng)的人口（進(jìn)入城市的人口）而言，具有外生的足夠低的保留效用[27]。因此即使受到城市中歧視性的公共服務(wù)政策對(duì)待，農(nóng)民也會(huì)始終向城市中涌入尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，整體上城市化的需求大于供給。在這樣的情況下，在中國(guó)城市化發(fā)展的過(guò)程中，地方政府有能力決定投入多少土地用作非農(nóng)開發(fā)來(lái)吸納經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口，同時(shí)也能決定多少人口享有城市公共物品，以戶籍為門檻，減少福利方面的支出。典型的情況就是：農(nóng)民工為主體的新遷入人口僅被當(dāng)作經(jīng)濟(jì)活動(dòng)者，而沒(méi)有把他們當(dāng)作具有市民身份的主體，從體制上沒(méi)有賦予其他基本的權(quán)益，也就無(wú)法同等地享受城市提供的多種公共產(chǎn)品[28-29]。直到2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》出臺(tái)，國(guó)家才正式開始致力于全面破解由于戶籍制度導(dǎo)致的這種城市化發(fā)展障礙。但這一存在了幾十年的制度已經(jīng)對(duì)我國(guó)的人口城市化產(chǎn)生了不可忽視的深遠(yuǎn)影響，導(dǎo)致了城市化發(fā)展中的“人地分離”。

如圖3所示，在地租線r1與成本曲線AC1的情況下，均衡點(diǎn)為B，由經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口決定的土地開發(fā)數(shù)為X1。但是，地方政府可以選擇僅向X0的戶籍人口提供公共物品，從而將單位公共物品成本降低為P0。此時(shí)人口城市化與土地城市化之間出現(xiàn)脫節(jié)，政府通過(guò)有選擇的公共物品供給，獲得額外的地租收益ABX1X0，其中包括政府節(jié)約下來(lái)的、至少為BCX0X1的公共物品支出，也是“半市民化”人群的福利損失。進(jìn)一步的，考慮在地租線為r2與成本曲線為AC1的情況下，高地租收益與高成本同時(shí)存在。此時(shí)地方政府應(yīng)投資I1，使基礎(chǔ)設(shè)施增加為（I0+I1），成本曲線右移為AC2，均衡點(diǎn)的城市人口為X3。但是，出于自身利益最大化的考慮，政府可以一方面選擇開發(fā)X3的土地作為城市用地，以供經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口從事生產(chǎn)活動(dòng)，但同時(shí)僅僅向X2的人口提供公共物品，則政府除了獲取額外級(jí)差地租、節(jié)約公共物品支出，還節(jié)約了城市基礎(chǔ)設(shè)施投資I1的支出。但此時(shí)城市基礎(chǔ)設(shè)施過(guò)載，將會(huì)導(dǎo)致公共物品供給的價(jià)格偏高與擁擠問(wèn)題。

此外，還有兩種情況需要討論，在地租線為r1和成本曲線為AC1的情況下，政府決定開發(fā)土地X2，而能夠吸納的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口僅為X1，這種過(guò)度開發(fā)土地則會(huì)導(dǎo)致土地浪費(fèi)甚至“鬼城”這種極端的情況。另一種情況下，在地租線為r1與成本曲線AC1的情況下，政府開發(fā)了X2的土地，并吸納到了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口X2，此時(shí)政府僅向X1的人口提供公共物品，額外獲取了級(jí)差地租BDX2X1收益，但是此時(shí)實(shí)質(zhì)上政府減少了至少為BEX2X1的公共物品支出，也即用地成本被低估了，造成了整體上的社會(huì)福利損失為BDE。

圖3常住人口、戶籍人口分離與城市擴(kuò)張

Fig.3Permanent population，registered

population and urban growth

進(jìn)一步的，由于政府在土地城市化和人口城市環(huán)節(jié)壓低D和C的支出，因此其實(shí)際的D′

3進(jìn)一步討論：地方政府為什么會(huì)“重地輕人”？

通過(guò)上文的分析可知，在已有的制度安排下，地方政府能夠有選擇推動(dòng)城市化發(fā)展。那么，地方政府為什么不斷的攫取地租收益，排斥對(duì)外來(lái)人口的市民化吸納？地方政府形成“重地輕人”的行為偏好，其背后的原因是什么呢？

3.1地方政府間的反向標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)：重建設(shè)、輕服務(wù)

財(cái)政分權(quán)后的地方政府間發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)行為，是解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡不可忽視的原因[30]。但是，政府間發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面影響也是明顯的。在中國(guó)式“反向標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”的影響下，官員的行為更多的傾向于向上級(jí)展現(xiàn)政績(jī)而不是使轄區(qū)內(nèi)百姓的滿意度最大[31-32]，所以地方政府在提供基礎(chǔ)設(shè)施上展現(xiàn)出了驚人的效率，但是同時(shí)由于科教文衛(wèi)投資的短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)不明顯[33]，所以在這些方面政府存在著激勵(lì)不足的問(wèn)題。造成了地方政府公共支出結(jié)構(gòu)重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)的明顯扭曲[31]。

3.2地方政府“以地謀發(fā)展”與土地城市化超前

憑借對(duì)城市土地市場(chǎng)的壟斷，地方政府形成了“以地謀發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式：低地價(jià)推動(dòng)工業(yè)化、出口導(dǎo)向型工業(yè)發(fā)展，土地資本化助推城市化發(fā)展[34]。同時(shí)，也有學(xué)者將地方政府這種土地開發(fā)策略歸結(jié)為廣義的土地財(cái)政：在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中通過(guò)低價(jià)、過(guò)度供給工業(yè)用地以及高價(jià)、限制性出讓商、住用地的行動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政最大化[35]。在這種情況下，政府憑借行政力量支配土地資源、服務(wù)于發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而產(chǎn)生出對(duì)土地城市化的強(qiáng)烈偏好。土地資源的過(guò)度開發(fā)使用，必然會(huì)造成嚴(yán)重的效率損失：根據(jù)譚榮、曲福田[36]的測(cè)算，1989-2003 年間，由于政府失靈，扭曲土地價(jià)格、排斥市場(chǎng)機(jī)制，導(dǎo)致的過(guò)度農(nóng)地非農(nóng)化占比為21.7%。但是在發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的政府唯“GDP”的行為導(dǎo)向下，地方政府往往側(cè)重于規(guī)模而非效率：作為一個(gè)流量概念，GDP增長(zhǎng)完全有可能在投資效益低下的情況下獲得，即出現(xiàn)“微觀不好，宏觀好”的情況[37]。而且，盡管中央不斷強(qiáng)調(diào)耕保、抑制地方政府過(guò)度圈地行為，但是在保發(fā)展的前提下，難免會(huì)投鼠忌器，每當(dāng)經(jīng)濟(jì)遭遇困難，不得不放寬對(duì)地方政府的用地約束：1998年我國(guó)以構(gòu)建了世界最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，然后由于亞洲金融危機(jī)的爆發(fā)，國(guó)家被迫啟動(dòng)積極的財(cái)政政策，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致1998-2002年，全國(guó)660個(gè)城市建成區(qū)面積增加了5%，而同期人口年均增長(zhǎng)率僅為1.3%[38]。2008年全球金融危機(jī)來(lái)臨之后，“四萬(wàn)億”計(jì)劃出臺(tái)，其中包含了大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃，征地面積隨后開始增加。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2008年全國(guó)征地面積為1 344.58 km2，2012年增加到2 161.48 km2。

3.3地方政府人口市民化的成本收益計(jì)算與人口城市化滯后

在發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)的邏輯下，地方政府追求政績(jī)最大化，同時(shí)具有“重建設(shè)、輕服務(wù)”的傾向；那么在人口市民化的政策制定中，地方政府自然也會(huì)有著成本—收益計(jì)算的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)理性。現(xiàn)有的稅收格局中，人口流入直接帶來(lái)的稅收增長(zhǎng)不多，地方政府偏好于招商引資而對(duì)吸引居民落戶沒(méi)有興趣[39]。進(jìn)一步的，精明的地方政府傾向于選擇性地向有較高知識(shí)、技能和資本的人，即能為地方經(jīng)濟(jì)做出較大貢獻(xiàn)的人頒發(fā)戶口，而不愿意向知識(shí)技能相對(duì)較低的人口敞開戶籍大門[24]，那么城市新遷入人口之中，數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工群體中的絕大部分人自然會(huì)被排斥在戶籍之外。考慮到市民化需求的主體人群就是農(nóng)民工群體，那么，則可以認(rèn)為地方政府形成了一種總體上排斥人口城市化的行為偏好。

3.4激勵(lì)相容與城市化發(fā)展偏好形成

從上文可知，地方政府在發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)的驅(qū)動(dòng)下，產(chǎn)生了“重建設(shè)、輕服務(wù)”的基本行為邏輯?！巴恋爻鞘谢眲t與地方政府發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)之間存在激勵(lì)相容，通過(guò)“以地謀發(fā)展”能夠有利于地方政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。根據(jù)李勇剛等[40]的研究，政府的土地財(cái)政顯著增加了經(jīng)濟(jì)性公共品的供給，卻對(duì)非經(jīng)濟(jì)性公共品的供給產(chǎn)生了明顯的抑制作用。而“人口城市化”與地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)則呈現(xiàn)激勵(lì)不相容，城市因?yàn)閼艏贫燃芭c之匹配的社會(huì)產(chǎn)品供給制度存在，能夠節(jié)省的公共支出額度，從而轉(zhuǎn)化為城市凈積累的一種“盈余”現(xiàn)象[41]。在這樣的行為邏輯下，地方政府“重建設(shè)、輕服務(wù)”的偏好進(jìn)一步演化為城市化發(fā)展中“重地輕人”的行為偏好，并在已有的制度框架下有選擇的推動(dòng)城市化發(fā)展中的“人”與“地”。不僅如此，在“土地城市化”的利益裹挾下，“人口城市化”也會(huì)走樣：在已有的一些城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點(diǎn)地區(qū)中，政府對(duì)農(nóng)民退出土地的希冀十分明顯，強(qiáng)制的土地退出也并不罕見(jiàn)[42]。

4已有改革政策中有待完善之處：人地統(tǒng)籌的調(diào)控思路

近年來(lái)國(guó)家不斷的推進(jìn)深化改革，重要的政策文件中反復(fù)提出“縮小征地范圍”、“提高農(nóng)民分享土地增值收益的比例”，在十八大、十八三中全會(huì)之后更是提出了推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、取消城鄉(xiāng)戶口差別、建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)、公共服務(wù)向常住人口覆蓋等明確的改革目標(biāo)，其中業(yè)已涵蓋了對(duì)土地城市化、人口城市化問(wèn)題的調(diào)控內(nèi)容。但是，從城市化發(fā)展人地協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌治理的角度來(lái)看，已有的改革政策依然存在著不足之處亟待完善。

首先，雖然國(guó)家宏觀層面上不斷消除對(duì)農(nóng)民工市民化的政策阻礙，但是在目前城鄉(xiāng)間收入水平、公民權(quán)利極大不平等仍然存在的格局中，農(nóng)民安居落戶依然需要政府的財(cái)政扶持。根據(jù)中國(guó)社科院城市發(fā)展和環(huán)境研究所研究團(tuán)隊(duì)[42]的計(jì)算結(jié)果：全國(guó)平均的市民化公共成本為13萬(wàn)元，個(gè)人支出約為1.8萬(wàn)/年。除此之外，農(nóng)民還需要集中支付一筆住房費(fèi)用，為10萬(wàn)元/年。但是，當(dāng)下農(nóng)民家庭的資產(chǎn)中位數(shù)僅有十多萬(wàn)[43]，可見(jiàn)依靠農(nóng)民自身恐怕難以負(fù)擔(dān)，政府的政策扶持、轉(zhuǎn)移支付必不可少。

其次，國(guó)家不斷強(qiáng)化農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中已經(jīng)開始切實(shí)推進(jìn)農(nóng)民土地權(quán)利完善，允許農(nóng)民將其土地資產(chǎn)入市交易，土地資源稟賦不具有可交易性和置換性對(duì)農(nóng)村移民遷入城市的阻礙問(wèn)題已經(jīng)得到了部分克服。但是，城市化只會(huì)提升城市周邊土地的價(jià)值，對(duì)于占農(nóng)業(yè)農(nóng)轉(zhuǎn)移人口絕大部分的非城效的農(nóng)村外出務(wù)工者，其家鄉(xiāng)土地只能以原用途價(jià)格出售，所得收入恐難以抵消其市民化的支出成本。

再次，既然通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)完善，土地市場(chǎng)交易來(lái)抵消部分農(nóng)民市民化的成本的做法，并不能解決絕大多數(shù)的外出務(wù)工者所面對(duì)的困難，那么政府的扶持政策就成為了關(guān)鍵所在，有學(xué)者[44]已經(jīng)意識(shí)到了，對(duì)農(nóng)民土地資產(chǎn)退出的補(bǔ)償不能按照資源本身的價(jià)值去補(bǔ)償，而應(yīng)該按照遷入地戶籍的福利包去補(bǔ)償，但是，對(duì)于政府而言，支付了福利包的成本，卻不能增加轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)效益，自然會(huì)缺乏實(shí)行的動(dòng)力。在現(xiàn)有的“重地輕人”偏好下，地方政府寧愿在高安置補(bǔ)償成本的情況下市民化本地城郊農(nóng)民以謀取用地空間，也不愿意支付較低的成本來(lái)市民化外來(lái)務(wù)工人員。而且，政府這種排斥外來(lái)人口市民化的偏好并不能僅僅靠財(cái)權(quán)事權(quán)匹配的方式解決：通過(guò)“四萬(wàn)億”刺激計(jì)劃中建設(shè)保障性住房完成不足30%這一事實(shí)可知，出現(xiàn)大量的地方債務(wù)已經(jīng)不是因?yàn)榈胤秸氖杖氩粔?，而是因?yàn)榈胤秸募?lì)機(jī)制沒(méi)有轉(zhuǎn)變，即便中央政府承擔(dān)更多的事權(quán)也無(wú)法解決問(wèn)題[45]。同樣的，在沒(méi)有構(gòu)建相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制來(lái)激勵(lì)地方政府主動(dòng)去市民化外來(lái)務(wù)工人員之前，單純的改革財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，恐怕并不能取得預(yù)期中的理想效果，讓地方政府主動(dòng)的去市民化外來(lái)務(wù)工人口。

最后，單純的強(qiáng)調(diào)提高征地補(bǔ)償，忽視了土地增值收益中外來(lái)務(wù)工者應(yīng)享有的部分，反而有可能會(huì)阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化：與城市經(jīng)濟(jì)學(xué)中西方國(guó)家農(nóng)民市民化成本收益率規(guī)模遞減規(guī)律相悖，我國(guó)市民化的成本收益率（家庭總成本/家庭總收入）隨著城市規(guī)模加大而遞增[46]，而造成這一困境的原因則在于住房成本過(guò)高[47]。所以，強(qiáng)調(diào)提高征地補(bǔ)償可能反而會(huì)導(dǎo)致政府將成本轉(zhuǎn)嫁到土地出讓價(jià)格上面、提高新遷入人口的住房安居成本，進(jìn)而會(huì)阻礙人口城市化。

可見(jiàn)，已有的改革政策對(duì)于地租收益分配與城市新遷入人口市民化之間的重要聯(lián)系關(guān)注不足，在改革政策中并沒(méi)有構(gòu)建“人地掛鉤”的政策調(diào)控機(jī)制，沒(méi)有將“人”與“地”兩個(gè)方面協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，將會(huì)導(dǎo)致已有的改革政策對(duì)于城市化發(fā)展的調(diào)控作用尚存有不足。

5研究總結(jié)與政策建議

運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法，本文將人口變量引入城市土地?cái)U(kuò)張的理論模型之中，并系統(tǒng)的剖析了城市化發(fā)展中“人”、“地”及二者之間的關(guān)系，并解釋了城市化發(fā)展過(guò)程中為什么會(huì)出現(xiàn)“土地超前、人口滯后”的問(wèn)題。本文的主要研究結(jié)論是：在已有的城鄉(xiāng)二元體制下，城市化發(fā)展中市場(chǎng)機(jī)制缺失，政府行政力量實(shí)際控制了城市化發(fā)展的土地與人口兩個(gè)方面，在區(qū)域間發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)作用下，政府有能力也有意愿將其在發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)中的“重建設(shè)、輕服務(wù)”的偏好進(jìn)一步演化為城市化發(fā)展中“重土地、輕人口”的偏好，割裂城市化發(fā)展中“人”與“地”之間聯(lián)系，有選擇的推進(jìn)城市化發(fā)展以滿足自己的發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)需要，一方面不斷擴(kuò)張城市用地規(guī)模，以容納盡可能多的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口、獲取級(jí)差地租收益，另一方面則嚴(yán)格控制享有城市公共物品的人口規(guī)模，從而導(dǎo)致了中國(guó)城市化發(fā)展中“土地超前、人口滯后”的扭曲格局。而要實(shí)現(xiàn)對(duì)城市化發(fā)展中土地城市化快于人口城市化問(wèn)題的有效調(diào)控，有效推進(jìn)人口城市化的同時(shí)合理控制土地城市化，就必須在已有改革政策中加入“人地掛鉤”的調(diào)控思路。

本文研究結(jié)論在政策上的含義是：相應(yīng)的制度改革中，除了要堅(jiān)持繼續(xù)推進(jìn)要素配置的市場(chǎng)化機(jī)制完善、減少政府干預(yù)行為，還需要進(jìn)一步對(duì)政府行為偏好進(jìn)行調(diào)控，通過(guò)政府行為來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足。所以，要通過(guò)政策調(diào)控轉(zhuǎn)變地方政府“重地輕人”的行為偏好，使其為外來(lái)務(wù)工者合理的提供公共物品，讓外來(lái)務(wù)工者能夠以公共物品的方式來(lái)分享城市發(fā)展中的級(jí)差地租收益，從而解決城市土資源開發(fā)、地租收益分配中的“人地脫鉤”問(wèn)題，恢復(fù)城市化發(fā)展中“人口”與“土地”之間的緊密聯(lián)系。具體而言，相應(yīng)的調(diào)控政策構(gòu)建，初步考慮可以在三個(gè)方面進(jìn)行探索：

第一，建設(shè)用地指標(biāo)與人口落戶之間相掛鉤。已有的建設(shè)用地指標(biāo)分配制度，主要服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而不是以實(shí)際的人口增減、外來(lái)人口市民化為綱。有鑒于此，可以考慮將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶與建設(shè)用地指標(biāo)分配之間相掛鉤。這一點(diǎn)在當(dāng)下的改革中已經(jīng)有所體現(xiàn)，如2014年出臺(tái)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中提出了“探索實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策”，2015年出臺(tái)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》也提出了“建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制”。所以，應(yīng)遵循這樣的改革思路，不斷的細(xì)化完善人口與建設(shè)用地指標(biāo)之間的掛鉤機(jī)制，將人口政策引入到土地調(diào)控之中。

第二，已有的建設(shè)用地指標(biāo)分配在很大程度上是依據(jù)行政級(jí)別來(lái)進(jìn)行分配，建設(shè)用地指標(biāo)在各級(jí)政府之間層層分配。這也是導(dǎo)致土地資源配置中出現(xiàn)人地脫鉤問(wèn)題的主要原因之一：一些行政級(jí)別低但發(fā)展較快、非農(nóng)人口增長(zhǎng)較快、外來(lái)人口集聚較多的地區(qū)用地嚴(yán)重不足，同時(shí)一些行政級(jí)別較高的地區(qū)非農(nóng)人口增長(zhǎng)緩慢卻能夠獲得相對(duì)較多的用地指標(biāo)。所以，有必要嘗試著將直轄市、地級(jí)市、縣級(jí)市、縣、鎮(zhèn)放在平等的地位上，依據(jù)它們實(shí)際的非農(nóng)人口增長(zhǎng)在生產(chǎn)生活方面產(chǎn)生的用地需要，公平合理的進(jìn)行區(qū)域間建設(shè)用地指標(biāo)分配。

第三，地租收益分配與人口落戶掛鉤。城市地租收益分配調(diào)節(jié)不僅僅要注意保障失地農(nóng)民權(quán)益，同時(shí)還要考慮到新遷入人口的公共服務(wù)保障問(wèn)題。為了突破現(xiàn)行的社會(huì)福利制度地方化帶來(lái)的封閉性，可以考慮將通過(guò)建立全國(guó)性基金的方式收取各地方一定比例的土地出讓純收益，專項(xiàng)用于向該地區(qū)的外來(lái)務(wù)工人口提供各項(xiàng)公共物品，以及對(duì)其中符合要求的、并自愿申請(qǐng)成為市民的人提供財(cái)政扶持，幫助解決其在城市安家落戶的各項(xiàng)成本支出。

通過(guò)這三個(gè)方面的“人地掛鉤”政策調(diào)控，可以形成地方政府在“人口城市化”方面的激勵(lì)制度，同時(shí)在土地調(diào)控中引入人口政策，使城市用地?cái)U(kuò)張與城市化發(fā)展的真實(shí)成本建立起對(duì)應(yīng)關(guān)系，矯正地方政府的城市化發(fā)展偏好；進(jìn)而促進(jìn)人口城市化與土地城市化之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（編輯：尹建中）

參考文獻(xiàn)（References）

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