王洪斌

（黑龍江省大興安嶺地區(qū)林管局，黑龍江 加格達奇 165000）

行政首長負責制在黑龍江大興安嶺地區(qū)的執(zhí)行情況

王洪斌

（黑龍江省大興安嶺地區(qū)林管局，黑龍江 加格達奇 165000）

1 對森林防火行政首長負責制的認識

行政首長負責制是指由地方各級政府及其所屬部門的行政首長對本政府或本部門的工作負全面責任的制度，是一種適合于中國行政管理的政府工作責任制?！渡址阑饤l例》第5條明確規(guī)定：“森林防火工作實行地方各級人民政府行政首長負責制”（以下簡稱行政首長負責制）。行政首長負責制有利于提高森林防火各級行政領導的責任意識;有利于促進森林防火權(quán)責對等和改善“頭重腳輕”的現(xiàn)象；有利于理順行政領導與黨的領導在森林防火領域各執(zhí)其責、密切配合的關(guān)系。

1）行政首長負責制增強了各級領導的森林防火責任意識，使其真正感受到森林防火“責任重于泰山”，逐漸從內(nèi)心深處重視起森林防火工作。同時，行政首長負責制改進了森林防火工作方式，由“被動防”變?yōu)椤爸鲃幼ァ?，促使宣傳教育、火源管控、基礎建設、隊伍管理、火災處置等工作更加行之有效。

2）行政首長負責制有利于改善森林防火權(quán)責不對等和“頭重腳輕”的現(xiàn)象。以往問責大多追究相關(guān)部門工作人員責任，而對做出決策部署的領導干部特別是地方黨政主要負責人難以追責到位。此外，部分領導干部對森林防火工作依然存在著“口頭上重視，行動上忽視”這種“頭重腳輕”的現(xiàn)象。行政首長負責制在森林防火領域的執(zhí)行，從制度層面推動領導干部由畏首畏尾、擔心問責向有所作為、勇于作為方向邁進。

3）行政首長負責制結(jié)合國家2015年8月印發(fā)的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》，有助于依靠“黨政同責”來理順行政首長與黨的領導關(guān)系。加強了以逐級落實黨政領導干部和各相關(guān)部門的防控責任為重點的森林防火工作，推動地方性行政問責機制向更加健全的方向發(fā)展，時刻警示黨政領導干部危險的、失責的行為和做法，有效地減少了生態(tài)侵害的發(fā)生，并對已造成生態(tài)損害的部門、單位和個人的違規(guī)行為的行政問責提供了有力保障。

2 我區(qū)森林防火行政問責的開展和行政首長負責制的執(zhí)行情況

多年來，黑龍江大興安嶺在森林防火行政問責上積極探索，不斷總結(jié)經(jīng)驗，改進和創(chuàng)新行政問責體制，推動行政問責向著職能清、對象明、責任細的方向發(fā)展。

2.1 實行“黨政同責”

我們對《森林防火條例》規(guī)定的“行政首長負責制”的內(nèi)涵進行了擴展，在堅持行署專員、縣區(qū)局長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)場長、村段長“四長”負責制和地包縣、縣包鄉(xiāng)、鄉(xiāng)包村的“三級包片”責任制的基礎上，于2003年開展了“黨政同責、齊抓共管、同獎同罰”的森林防火工作機制，各級黨組織的主要領導也成為森林防火工作的主要責任人，地區(qū)和各縣區(qū)局在森林防火指揮部的設置中，由地委主要領導和各縣區(qū)局黨委主要領導擔任總政委，四大戰(zhàn)區(qū)指揮機構(gòu)中由地委相關(guān)領導擔任政委，全力抓促森林防撲火工作，在全區(qū)范圍內(nèi)樹立了“認真防，積極打、責任清、敢擔當”的森林防火理念，形成了各級黨組織、政府和各有關(guān)部門齊抓共管的森林防火新格局。

2.2 明確職能、落實責任

合理配置森林防火指揮部成員單位職能，明確各部門之間責任分工，完善崗位責任，對具體工作做出了詳細規(guī)定，嚴格按規(guī)定進行管理。2016年，我區(qū)為進一步落實地方政府行政首長負責制，制定了《大興安嶺地區(qū)森林防火任務責任措施明確落實工作方案》，具體明確了防火、宣傳、督辦、紀檢監(jiān)察、政法、財政財務、民政、衛(wèi)生、交通、氣象、群團組織、通信、旅游等30個部門在森林防火工作中的職能和責任。細化了宣傳教育、火源管理、隱患排查、預警監(jiān)測、通信保障、阻隔系統(tǒng)開設、兵力部署、火情處置、預案修訂演練、專業(yè)森林消防隊伍管理、設施設備管理和業(yè)務培訓等12個方面的工作任務。

2.3 明確“責任主體”

對責任人的責任追究按照“屬地管理，分級負責”原則，實行“誰主管，誰負責”。根據(jù)山形地貌、林分結(jié)構(gòu)等自然狀況和森林火險等級情況，將各林場、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的施業(yè)區(qū)按溝系、地塊細化責任區(qū)，逐一落實具體的防火責任人。目前，黑龍江大興安嶺835萬hm2森林防火責任區(qū)中，任何一個林班、地塊都細化明確了森林防火工作各個環(huán)節(jié)的責任人。

2.4 實施“關(guān)口前移”

過去森林防火責任追究往往是在發(fā)生森林火災后進行。近年來，我們將森林防火責任追究“關(guān)口前移”。把林火預防工作是否到位、是否存在失職瀆職作為責任追究的依據(jù)，變事后追究責任為提前預防、主動出擊。每年防火期，各級紀檢監(jiān)察、督查、公安等部門加大參與森林防火工作力度，深入林區(qū)腹地全面檢查。按照查人員上崗到位情況，全面落實崗位責任；查預案、物資等準備情況，全面落實應急保障措施；查無證入山人員和野外違章用火行為，全面落實火源管理規(guī)定；查可燃物清理和重要設施防護情況，全面落實森林消防安全的“四查四落實”要求，對在森林防火工作中出現(xiàn)責任不落實、制度不執(zhí)行、措施不得力、隱患不排查、整改不到位等失職、瀆職行為的責任人進行責任追究，并嚴肅處理。2016年，我區(qū)對在春防檢查中發(fā)現(xiàn)的8大類230多個隱患進行了跟蹤整改，對失職責任人進行了追究問責。

2.5 完善“配套制度”

為使行政問責制度得到規(guī)范、高效的執(zhí)行，我區(qū)相繼制定了一系列規(guī)章制度。如《大興安嶺地區(qū)森林防火管理若干規(guī)定》《大興安嶺地區(qū)進一步加強森林防火工作的意見》《大興安嶺地區(qū)檢查巡護工作規(guī)范》等，強化黨政領導干部和職工的責任意識以及紀律意識，并加強對森林防火工作人員的宣傳教育，使其正確認識權(quán)力與責任的關(guān)系，提高他們依法行政的能力和水平，把依法行政貫穿于行政管理的各個環(huán)節(jié)，為行政問責奠定了良好的基礎。

2.6 明確重點問責事項

2016年年初，我區(qū)將責任明確、責任落實，任務明確、任務落實，措施明確、措施落實的“三明確三落實”和及時發(fā)現(xiàn)、及時報告、及時撲滅、及時處置、及時查處的“五個及時”納入全年整體工作思路。對6項影響森林防火工作開展，阻礙森林防火事業(yè)發(fā)展的事項列入森林防火領域重點問責范圍：一是對發(fā)現(xiàn)問題和隱患整改不到位的。二是未及時發(fā)現(xiàn)火情的。三是不及時進行火情報告的。凡是衛(wèi)星熱點發(fā)布，仍未報告的火情一律視為瞞報。四是處置決策不利，貽誤戰(zhàn)機，演變成重特大森林火災的。五是對于存在問題的單位和個人，不及時查處和問責的。六是在防撲火工作中，特別是火因查處中弄虛作假以及撲火時，人為造成通訊不暢的。

這一系列舉措，進一步加強了我區(qū)森林防火責任的落實，完善了行政問責體系，同時充實了我區(qū)森林防火行政首長負責制內(nèi)容。

3“行政首長負責制”在森林火災撲救中的應用

大興安嶺地區(qū)在森林火災撲救預案的制定過程中，堅持以“行政首長負責制”為基礎成立撲火指揮機構(gòu)。要求發(fā)生火情，縣區(qū)局主要領導必須第一時間到森林防火指揮部或撲火前指坐鎮(zhèn)指揮，掌握全局、統(tǒng)籌安排各項撲火事宜；必須指派有撲火經(jīng)驗的副處級干部作為帶隊領導，并且要深入火場一線，嚴禁遙控指揮。全區(qū)統(tǒng)一調(diào)度、迅速反應，綜合使用各種手段處理每一起火情。地防指作為中樞組織機構(gòu)，統(tǒng)籌全區(qū)森林部隊、飛機、專業(yè)森林消防隊伍、裝備機具等撲火資源，統(tǒng)一調(diào)動、統(tǒng)一使用。

2016年5月19日17時37分，大興安嶺地區(qū)呼中區(qū)呼源林場呼濱34號線1209高地發(fā)生雷擊森林火災。地防指接到火情報告后，迅速成立了以行署專員、林管局局長李樹銘為總指揮，林管局副局長王洪斌為副總指揮的火場前線總指揮部，協(xié)調(diào)火場指揮撲救工作。同時，緊急調(diào)動了武警森林部隊，地區(qū)直屬專業(yè)森林消防二支隊，阿木爾、圖強、漠河、加林局專業(yè)隊共1160人前往火場支援。但由于道路水毀嚴重，年久失修，路況極差，并且路面狹窄只允許一輛運兵車單行通過，致使沿呼濱34號線進兵隊伍中的故障車輛阻礙了后方車輛的行進，大型運兵車輛無法通行。撲火前指立即組織相關(guān)人員進行搶修，且按照部門責任分工，由交通部門負責及時疏導車輛，同時利用戰(zhàn)旗小型撲火運兵車向火場倒運530名撲火指戰(zhàn)員。

由于當日氣溫高，火場溫度達到40℃以上，火場風力達5~7級，致使火勢增強、火線迅速蔓延，給撲救工作帶來極大的困難。撲火前指統(tǒng)攬全局，根據(jù)火場形勢成立了南、北兩個前線分指揮部。北線分指由林管局副局長王洪斌任指揮，南線分指由呼中區(qū)委書記李軍任指揮。各分指根據(jù)火場發(fā)展態(tài)勢，合理安排兵力，抓住夜間氣溫低的有利時機，連夜奮戰(zhàn)，控制火勢蔓延。次日8時16分，經(jīng)全體指戰(zhàn)員奮力撲救，火場外圍明火全部撲滅，撲火戰(zhàn)斗取得了決定性勝利。明火撲滅后，地防指和撲火前指分別下達了《關(guān)于徹底清理火場的命令》，要求所有撲火隊伍沿火邊向外開設4 m寬的生土隔離帶，并向火場內(nèi)縱深清理200 m，防止死灰復燃。經(jīng)群眾隊伍72小時的看守，5月23日火場徹底達到“三無”。

此次雷擊森林火災能夠處置得力并高效撲救，沒有釀成大的森林災害，一方面得益于科學指揮，撲救得力；另一方面主要得益于我區(qū)嚴格執(zhí)行“行政首長負責制”，建立火場指揮一盤棋、撲救一體化的指揮體系。由行政主要領導擔任總指揮，各單位、各部門主要領導按照責任分工各司其職，科學指揮調(diào)動各類撲火力量，有效避免了撲火時，信息不暢、指揮不靈、打亂仗的現(xiàn)象，提高撲火效率。

“千難萬難領導真正重視就不難，大責小責只有履職盡責才能減責、免責”。這是我區(qū)近年來在嚴格落實森林防火行政首長負責制中得到的有利啟示，也是我區(qū)近年來森林火災次數(shù)明顯下降，森林防火工作得到長足進步的保證。

以上是我區(qū)對森林防火行政首長負責制的認識、執(zhí)行和應用情況，在今后的森林防火工作中，我們會繼續(xù)不斷充實森林防火行政首長負責制內(nèi)容，助推森林防火行政問責體系的完善和發(fā)展。

（責任編輯：韓煥金）

2016-11-07